创新思维：重构中国扶贫战略

■ 刘 奇

创新思维：重构中国扶贫战略

■ 刘 奇

随着世情、国情的发展变化，中国农村扶贫工作的主体和主题，以及条件、环境、标准、对象等都发生了重大变化。新时期扶贫工作，应以崭新的理念，重谋路径、重组资源、重构战略。而以创新的思维，全面理清扶贫扶谁、扶贫谁扶、扶什么、怎样扶等方面的问题，是重构战略的关键

中国扶贫开发经历30多年的持续推进，农村贫困人口大幅下降，基础设施状况明显改善，社会事业水平不断提升，生态恶化趋势得到初步减缓，县域经济有了较快发展。但是，随着世情、国情的发展变化，中国农村扶贫工作的主体和主题，以及条件、环境、标准、对象、内容、范围、规模、方式、路径等都发生了重大变化。新时期扶贫工作，应以崭新的理念，重谋路径、重组资源、重构战略。而以创新的思维，全面理清扶贫扶谁、扶贫谁扶、扶什么、怎样扶等方面的问题，是重构战略的关键。

扶贫扶谁？

中国扶贫事业的巨大成就，得到国内外社会的普遍公认，但在扶贫标准的确定、扶贫人口的规模、扶贫对象的产生等问题上一直意见纷呈。重构扶贫战略，应对此做出明确回应，该修订的修订，该调整的调整，实行“一线制”（即低保、扶贫只划定一条线），分出两类人（即看有无劳动能力和发展条件，有者，扶贫部门助发展；无者，民政部门给低保）。低保到户，扶贫到人。

1.扶贫标准如何确定。

我国在1985年制定了第一个贫困标准线，以后根据物价指数的变化逐年更新，按照惯例，国家每年都把人均纯收入低于当年贫困线的人口定义为贫困人口。这种完全以收入来确定贫困人口的方式，在当时的背景下是正确的，那时的几亿农民都是从一穷二白中齐步走出来，财富占有及消费水平差别不大。但随着经济高速发展，家庭财产性收入快速增长，恩格尔系数逐年下降，用于医疗、教育、通讯、耐用消费品等方面的消费逐年增加，消费水平千差万别。收入是流量，财产是存量，消费是变量，在这种情况下，仅以“收入”论“贫困”，显然存在偏颇，有失公平、公正。

要科学认定贫困人口，目前应综合考虑收入、财产和消费三个要素。现实中，有些人，即使收入较低或没有收入，但财富占有较多，就不应归为“穷人”；有些人，即使收入较高，但基本生活消费更高，“上学钱挤占了买米钱”、“看病钱挤占了买菜钱”，温饱问题反而成为问题，这类人理应归为“穷人”。在贫困地区，“不上学一世穷，上大学立即穷”的悖论和“吃不慌、穿不慌，一场大病全泡汤”的现象屡见不鲜。

2.扶贫规模多大为宜。

国际上确定贫困线的方法主要有四种：恩格尔系数法、数学模型法、基本需求法和比例法。不管根据哪种方法，大部分国家的扶贫规模都在总人口的10%以上，比如印度在20%以上、巴西16%以上、越南15%以上、欧盟区的德国、法国、英国、西班牙、葡萄牙在9%—18%之间、美国12%以上、俄罗斯13%左右、韩国14%左右、日本15%左右。2009年我国公布的扶贫对象为3597万人，仅占全国总人口的2.69%。如果按这样的比例跟国际比较，中国贫困问题已经微乎其微。这也是导致一些国际组织不愿意把中国再看成发展中国家，大肆宣扬“中国威胁论”和“中国责任论”的重要根源。2010年5月，奥巴马在白宫接受澳大利亚电视采访时说：“如果10多亿中国人口也过上与美国和澳大利亚同样的生活，那将是人类的悲剧和灾难”。发达国家害怕中国人好起来，中国更没有必要在贫困人口规模上讳疾忌医。

事实上，中国只是以少数地区的发达和少数人的富有掩盖了广大农村的落后和大多数农民的贫穷。有资料显示，中国0.4%的富人占有70%的社会财富。“张村有个张千万，九个邻居穷光蛋，平均起来算一算，家家都是张百万”，对于个体而言，我国贫困问题还十分严重，国务院发展研究中心韩俊等专家的研究文章称，中国尚有1亿左右的人口营养不良，占总人口的7.4%，总量居世界第二位（印度第一位），人均食物消费水平与美国、德国相比还有35%左右的差距。在发达国家被当成普通饮品的牛奶，在中国农村还算是奢侈消费品。2009年4月8日，世界银行在《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫历程的演进》的报告中指出，中国政府的扶贫标准和投资计划依然难以达到国际标准。按2005年美元购买力平价计算，中国仍然有2.54亿人口每天的花费少于国际最新贫困线，这一贫困人口数字远高于中国官方公布的贫困人口，相当于日本总人口的两倍。

毋庸置疑，中国的国情、财力及发展阶段有着自身的特殊性，但是，一些地方在“GDP崇拜”的价值取向下，只图表面光鲜，好的方面，标准一律松，数字一律高；差的方面，标准一律严，数字一律低。时至今日，在扶贫开发问题上，决不能只注重“数字”的“面子”问题，而应紧盯所有穷人共享改革发展成果的“里子”问题，积极与国际扶贫标准接轨，广泛向全社会、全世界宣布“中国还有1.5亿贫困人口”（温家宝总理在2009年哥本哈根会议上的表述），把需要扶持的人口全部纳入扶贫范围，真正实现扶贫措施对低收入人口的全覆盖。尤其在贫富差距已逼近社会容忍度的底线且仍处于“穷降富升”的情势下，只有真正做到对国情不回避，才能引起全社会对弱势群体的高度关注，才能确保在资源配置和政策设计上真正向贫困人口倾斜。根据世行测算，把贫困线提高到国际标准，只需要增加不到2000亿人民币的投入，这与约八万亿的中央财政相比实属微不足道。从国际大局来看，也更有利于增进国际社会对我们的了解、理解与体谅，使处于发展中的中国少承担一些不应承担的国际责任。否则，不仅“一丑遮百俊”，让国际社会诟病，还要多尽一些不该尽的国际义务。

3.扶贫对象怎样找准。

瞄准扶贫对象是扶贫工作长期以来的不懈努力和孜孜追求，但由于诸多因素使得瞄准问题一直是个悬在半空中晃荡的问题，操作起来想瞄准难以瞄准。一是“线”乱。2008年以前，国家对贫困人口的划分有三条线：绝对贫困线、低收入线和低保线。2008年以后，将绝对贫困线和低收入线合二为一，但仍分为贫困线和低保线。从理论上讲，贫困线应高于低保线，贫困人口应大于低保人口，但当前的现实是，低保人口多于贫困人口。理论和现实产生了悖论。这样的“线”和“数”，让人看了一头雾水；二是“头”多。贫困人口由扶贫部门找，低保人口由民政部门找，贫困残疾人由残联找，对外公布的数字则出自统计部门，几个版本的数字各不相同，相互矛盾，不知该信哪个；三是“变”快。贫困标准过低决定了贫困人口呈现出大进大出的状态，返贫和脱贫、出列和入列急剧变化，相互交织。中国贫困人口的数字一年一调整，而低保的数字通常一季度一调整；四是“定”难。即使把贫困线定好了，贫困规模定好了，但要把贫困家庭一一找出来，却是一件很难的事情。落实到具体的村组户，1196元的收入与1197元的收入怎么区别？而且凭什么确定张三的收入是1196元，而李四的收入是1197元？这些问题在操作层面都很难解决。

国务院扶贫办联合四部委正在开展的“两项制度”有效衔接试点，尝试将农村低保与扶贫开发有效衔接，通过“两轮驱动”，实现数据共享，工作分摊。但在具体实践中，由于“低保的轮子”和“扶贫的轮子”大小有别、快慢不一、着力不均，“驱动”中存在诸多制约因素。要真正做到“两个轮子”并驾齐驱，亟需对当前的制度设计做出调整。

第一，该合并的合并。将低保线和贫困线两“线”合一，统称贫困线。通过科学测算，重新划定一个标准线，再拿这个线“切一刀”，定出扶贫规模。也可以不统一划线，按照占总人口8%-15%的比例，由各县（市、区）根据财力状况等因素，自定扶贫标准和扶贫规模。

第二，该分开的分开。扶贫标准和规模确定以后，各县（市、区）再发动乡村一级把贫困人口清楚地分出两种类型，即根据有无劳动能力和发展条件，分出低保对象和扶持对象（扶持对象也是低保对象，同样享受低保政策）。民政部门管低保，扶贫部门助发展。扶贫部门只需对有劳动能力和发展条件的个人有针对性地予以扶持。

第三，该模糊的模糊。贫困线只能“切”出规模，不能“拣”出个体。精准的阿拉伯数字反而“量”不出精准的扶持对象。在操作层面，应充分利用农村熟人社会的有利条件，根据模糊学原理，采取农户申请、村民评议、村组织审核、乡镇审批的方式，公开、公平、公正地确定具体扶贫对象。

第四，该理清的理清。对象找准以后，乡、村干部应把每家每户的情况了解得清清楚楚，把致贫原因分析得透透彻彻，然后按户按人有针对性地制定帮扶举措。做到低保到户，扶贫到人；低保一家一卡，扶贫一人一策。在此基础上，县乡两级建档立卡，分门别类为各类扶持对象提供针对需求的个性化服务。

扶贫谁扶？

改革开放以来，中国扶贫大致分为三个阶段，1986年以前为第一阶段，采取政策普惠扶贫，使绝大多数贫困人口实现脱贫；1986-2001年为第二阶段，自上而下成立了专门扶贫机构，开展有组织、有重点的专项扶贫；2002年自中央提出城乡统筹发展战略开始，为第三阶段，扶贫主体由原来单一的专门机构变为各主要涉农部门，呈现出多元性的特点。目前，扶贫规模也由2009年底的3597万人扩大到1.5亿人，扩大到4倍多。扶贫开发进入第三阶段后，专门扶贫机构这匹“小马”，已无力拉动扶贫开发这辆“大车”，同时，由于扶贫主体的多元性和扶贫认识的模糊性，导致职责不清、力量分散、目标多重，使扶贫成效欠佳。分清职责，公共需求职能部门管，个性需求扶贫机构管，统一目标，合力攻坚，形成“各炒一盘菜，共做一桌席”的“大扶贫”格局，是做好新时期扶贫工作的关键所在。

1.扶贫机构精心组织。

扶贫机构作为组织实施扶贫工作的职能部门，应把握有所为有所不为的原则，找准自己的工作定位。决不能“眉毛胡子一把抓”，导致“种了别人的地，荒了自己的田”的后果。

一是制定规划。首先，开展调研，摸清“底数”。随着经济社会的发展，贫困状况发生了很大变化，应请中办、国办牵头或发文，像搞人口普查、土地普查那样，组织扶贫、民政、财政、发改委、统计、农业、残联等部门，在全国范围内开展一次大规模、全方位的贫困人口大普查，彻底摸清底数，掌握重点贫困区域及面上情况。其次，编制规划。在摸清底数的基础上，科学制定十年、五年及年度扶贫规划，面上及重点县（区）扶贫规划以及各类专项扶贫规划（整村推进规划、劳动力转移培训规划、产业化扶贫规划、移民搬迁规划、连片开发规划、贫困地区交通、水利、教育、卫生、文化、科技、商务等方面的规划），各省、市、县也要编制相应的扶贫规划。规划的编制既要立足当前，又要着眼长远；既要尽力而为，又要量力而行；既要充分尊重当地群众的意愿，又要征得相关行业部门的认可。规划要明确项目内容、负责单位、实施时间等。规划一旦定好，就要严格执行，防止“规划得很美，落实得很空”。

二是组织实施。对于扶贫对象的个性需求，扶贫部门应积极联合有关职能部门，解决一些比如上高中上大学差钱、找工作没技能、发展生产难贷款等问题；对于扶贫对象的共性需求，扶贫部门应主动协调有关职能部门按照规划要求，切实解决公共设施、公共服务等方面的问题；对于社会扶贫，扶贫部门应大力动员社会力量参与扶贫事业，并为社会力量开展扶贫济困做好服务。

三是督促检查。各级党委、政府应对扶贫开发工作实行目标管理，把各行业各部门的扶贫职责列入年度工作量化考核内容，建立健全扶贫开发评价考核体系，建立健全扶贫开发工作激励机制。扶贫部门应在分好管好用好各类扶贫资金、实施好扶贫项目的同时，联合相关部门对扶贫绩效进行考核，确保各级党委、政府的扶贫目标实施到位，确保各行业各部门的扶贫职责落实到位，确保社会各界的扶贫行动跟进到位。

四是试点示范。1988年，时任贵州省委书记的胡锦涛在贫困地区建立了新中国第一个以消除贫困、坚持可持续发展为突出特点的农村改革试验区，开启了扶贫工作试点示范的先河，此后，各种扶贫试点（如“连片开发”、“互助资金”、“两项制度有效衔接”等）如雨后春笋。当前，中国的扶贫还未步入“不惑”之龄，“用试点探路，以示范引路”的工作方式仍需强化。作为制度设计者，要在扶贫开发规划中有大思维、大创新、大突破，同时，要善于发现各地在实践中探索的好做法，并及时总结、提炼、推广；作为扶贫实践者，要敢于“吃螃蟹”，要拿出当年小岗人“大包干”的勇气，敢于冲破各种束缚，敢于进行各种试验。

2.职能部门主动履职。

中央自2002年提出城乡统筹发展战略，各涉农部门已由过去的配合扶贫变为扶贫主体。中央及各涉农部门为落实城乡统筹的战略部署，都不断加大了对农村和贫困地区的投入力度，每年投入的资金比专项扶贫资金要大得多（2009年中央财政预算安排“三农”支出达7161.4亿元，是扶贫资金的36.3倍），如“村村通”、“农家书屋”、“村卫生室”、“农村能源”、“饮水工程”、“校舍改造”等从条条下去的项目资金数量可观。但这些资金分头管理，分散投入，或做了锦上添花，或撒了胡椒面，扶贫成效不够明显。尤其是重点贫困地区的职能部门应多为雪中送炭，少做锦上添花，克服旧习惯，改变只以价格理性投资不按价值理性投入的老思维，在注重眼前看得见的效果的同时，更加重视长远看不见的社会效益。应按“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”的原则，根据统一制定的扶贫规划，把部门资金和项目重点投放于贫困地区。如交通、水利、学校、卫生室、文化室、计生服务室、通讯、农电、科技、商务等应分别由各职能部门“包干”建设。每年年初，扶贫领导小组向相关职能部门“开单子”，下发年度总体规划和专项规划目标任务。年终，职能部门把“单子”完成情况报扶贫开发领导小组，领导小组严格监督职能部门履行扶贫职责情况。

3.社会各界广泛参与。

近些年，我国充分发挥社会主义的制度优势和中华民族的传统美德，动员和组织包括东部沿海省市、各级党政机关和各方面社会力量，参与贫困地区的扶贫开发建设，取得了显著成效。目前，有15个沿海发达省市和计划单列市对口帮扶11个西部贫困省区市，有272个中央国家机关、民主党派、社会团体、国有大型企业等单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县，还有不少非公有制经济和民间力量也尽其所能，一批专门从事扶贫济困活动的全国性社团组织应运而生，如中国扶贫基金会、中国扶贫开发协会、宋庆龄基金会、中国老区建设促进会、中国星火基金会、中国老科协扶贫委员会等等；组织的扶贫活动也越来越多，如智力支边、希望工程、光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蕾计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范入户工程、双学双比、巾帼扶贫等等，都产生了良好的社会效果。

但由于这些行为大多只是试点示范或一种倡议呼吁，缺少整体的、全局的谋划和制度规范，更缺少法律约束，也缺乏必要的激励措施，行动起来往往是“雷声大雨点小”，象征意义大于实际意义。有关调查显示，全国注册的工商企业超过1500万家，而有过捐赠记录的不超过13万家，即99%的企业没有过捐赠记录。2007年，在中国民政部统计的范围内，全国慈善和公益事业的捐款仅70多亿人民币，而当年GDP为 25万亿，只占0.03%，在发达国家这个数字要达到7%、8%以上，美国的企业一般自愿拿出年纯利的10%作为社会捐助。全国政协副主席张梅颖曾直言不讳地指出，中国的收入分配问题长期没有得到缓解，例如垄断行业的国企以国家的“长子”自居，却不管“家里的穷人”，此言一出，在社会上引起强烈反响。

在新的历史时期，中国扶贫，既要“治穷”，也要适度“治富”。是资本主导劳动，还是劳动主导资本，这是一个带有根本性的原则问题。穷人致富靠的是劳动，富人发财靠的是资本。在资本越来越强力挤压劳动的背景下（有关资料显示，中国自1983年至2005年，居民劳动报酬占GDP比例连续22年下滑，已由56.5%下滑到36.7%，而资本报酬从1978年到2005年则上升了20%，近年二者升降尤甚），穷人要“致富”，政策须“治富”，采取适当的措施让富人承担起必要的社会责任已迫在眉睫。专家把市场分配和政府分配称为一次、二次分配，把社会捐助称为第三次分配。第三次分配的承担者主要是富人。一次、二次分配之后，社会资源配置仍有很大空间，必须由三次分配完成，否则贫富差距就会越来越大。穷人生存不下去，肯定要找富人的麻烦，富人想安稳，就得顾穷人，富人帮穷人也是帮自己。面对中国富人太富（2009年奢侈品消费在世界占近三分之一）穷人太多和穷人太穷的现实，社会必须积极引导富人主动反哺穷人、帮助穷人、扶持穷人，真正把“达则兼济天下”的传统美德转换成实实在在的扶贫行动。不仅从道德层面给予激励，从文化层面给予影响，更要从制度层面予以规正，从法律层面予以约束。美国的巴菲特发出声明“比尔·盖茨和梅琳达·盖茨，还有我，正在呼吁数百名美国的有钱人宣誓，至少将他们50%的财产捐给慈善事业。”现在，也应当是中国的比尔·盖茨和巴菲特们站出来的时候了。亿万富豪每年捐出100万用于扶贫应作为他们最基本的社会责任底线。

4.各级政府强力主导。

政府主导是中国扶贫开发的最大特色，应不断强化扶贫开发作为国家意志、国家理念、国家战略的政治导向。

一应强化公共舆论。不少人对“贫”和“扶贫”理解狭义，一提到扶贫开发，就认为是送送温暖，搞搞救济。既然13亿人都吃饱了穿暖了，就无贫可扶了，扶贫机构也就无事可做了。随着农村最低生活保障制度的全面建立，这样的舆论更加越来越有市场，就连一些扶贫工作者自身也充满疑虑：扶贫到底还要不要搞？

贫困是一个相对概念。“贫”字拆开即“分贝”（分钱），可见，造成贫困的原因就是分配不公、资源配置不合理。自然科学中的能量守恒定律同样适用于社会科学，财富也是守恒的，有富就有穷，只要世界上有国家存在，扶贫将是一个永恒的主题。因此，对于中国而言，全社会都应正视现实，树立这样一个理念：在相当长的一个历史阶段，随着国力的增强，财力的提高，扶贫标准的调整，贫困人口规模不是越来越小，而是越来越大；扶贫对象不是越来越少，而是越来越多；扶贫任务不是越来越轻，而是越来越重；扶贫工作不应越来越弱，而应越来越强。

党中央、国务院一直高度重视扶贫开发工作，胡锦涛同志明确指出“扶贫开发是构建和谐社会的重要组成部分”，温家宝总理也曾语重心长告诫社会“要懂得穷人经济学”，回良玉副总理多次在扶贫会议上呼吁“要充分认识扶贫开发的长期性和艰巨性”。但是，由于缺少强有力的舆论引导，扶贫声音在公共领域不是越来越强，而是越来越弱；扶贫工作不是渐入中心，而是已被边缘化。当务之急，国家应在公共舆论上给予足够的重视，要利用各种媒体，通过多种形式，做出最坚定的政府承诺，传递出最明确的信息，表达出最强烈的政治意愿：构建和谐社会，贫困群体最需要关心！贫困地区最需要扶持！扶贫工作最需要加强！应在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施结束，下一个十年纲要开始实施的关键时期，召开一次最高规格的中央扶贫工作会议（中央自2001年以来，10年间未召开中央扶贫工作会议），强化扶贫开发作为国家意志、国家理念、国家战略的政治导向，对各级和社会各界提出明确要求，着力营造全党全社会都来关心支持扶贫事业的良好环境。

二应修正社会偏见。当前，我国已进入了人均GDP1000-3000美元的社会转型关键时期。国际发展经验表明，处于这一时期的国家，产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化。价值观混乱、敬畏感缺失、羞耻感淡漠、潜规则盛行等种种社会乱象相伴而生，“媚富鄙贫”的社会偏好大行其道。在物欲横流的背景下，在一些人心目中，贫困成了穷人的罪过，社会只是“怒其不争”，连“哀其不幸”的同情都变得十分吝啬。其实，只要我们对贫困的原因稍加分析，就会发现，对于分散的个体贫困，老病残、文化低、技能差、目光浅、“等靠要”思想严重等是造成贫困的内因，但是，对于区域性群体贫困来说，外因却成了决定的因素。一方面，外力拿走的太多——土地、资源和劳动力成为现代工业“虹吸”的对象，在区域畸形发展和马太效应的双重影响下，生产要素均向发达地区流动，形成对农村尤其对贫困地区掠夺式挤压；另一方面，外力给予的太少——贫困地区成为被现代文明冷落、遗忘甚至遗弃的角落，与“备受优待”的城市及发达地区相比，面对的是恶劣的生存环境、落后的基础设施和欠缺的公共服务。外力造成的严重不公与巨大失衡，使贫困地区的农民在现代社会的博弈中总是处于不利的一面，他们为摆脱贫困而付出的努力，往往比非贫困地区还要大得多。因此，应加强引导，让社会明白，富人和穷人是互相塑造的，没有穷人就没有富人，穷人是富人致富的基础。从而规正社会对“贫困”的错误理解，在全社会达成一个共识：在高度发达的现代社会，在现行体制下的现实中国，在发生群体性贫困的区域，贫困不是穷人的错，扶贫是对穷人的补偿。

三应健全制度保障。扶贫工作需要两大支撑：一是政策和法律保障；二是系统的理论建构。资源配置相对平等、发展权利均衡分享、经济效率不断提高是减贫的重要拉动因素，需要制度保障和法律约束；改善穷人生产生活条件、增强穷人发展能力、帮助穷人寻找机会是减贫的关键切入点，需要综合性的发展政策和专门的减贫计划来保障。扶贫立法应加快进度，使扶贫工作早日步入制度化、法制化的轨道；中国扶贫学应作为一部独立的社会科学研究纳入国家“十二五”重点课题规划，对贫困的标准体系及扶贫开发的政策体系、组织体系、评价体系、监测体系等进行归纳总结，并上升到理论层面深入探讨研究，构建起具有中国特色的扶贫科学理论体系，为我国的扶贫开发事业提供基础性的理论支撑。

扶什么？

解决温饱是长期以来扶贫工作的主要功能，“头痛”只需“医头”，“脚痛”只需“医脚”，整村推进、雨露计划、产业化扶贫、移民搬迁等扶贫举措都发挥了很好的作用。但在基本解决温饱尤其是农村实施低保制度之后的历史新阶段，扶贫开发，应从“扶贫”向“防贫”过渡，从结果扶持向起点扶持延伸，从瞄准区域向瞄准个人精准，着力在改善条件、提高能力、创造机会上狠下功夫。

1.改善条件。

一是改善落后的基础设施和欠缺的公共服务，使“硬件”硬起来。2009年，一位政协委员在对四川革命老区调研后得出结论，“这些地区群众行路、饮水、上学、就医难问题仍未彻底解决，返贫率高、抗灾能力弱等问题十分突出。中小学危房较多，有500多万人饮水困难，5600多个村没有村卫生站（所），难以满足群众对公共服务的需求。”在现代社会中，随着社会分工越来越细，专业性越来越强，人们对公共消费的依赖性越来越大，就连买米买菜买油的私人小事，也离不开政府对食品安全的监测和对市场的调控。在这样的背景下，不改善基础设施条件和公共服务，就是生存都难，谈何发展，因此，做好扶贫开发工作仍要把改善贫困地区生产生活条件作为重要内容。各涉农部门应真正认识到自身的扶贫责任，责无旁贷地承担起本应承担的扶贫主体功能。二是改善“二元社会”生态，使“软件”有保障。中国城乡二元社会孕育出的二元文化，使“法律面前人人平等”的基本权利也带有明显的二元色彩。农民的受教育权、健康权、受保障权、劳动就业权、安居权、环境保护权、资源分享权等多项权利严重缺失。浙江大学一位教授研究认为，隐藏在户籍背后的有47种权利，这正是农民贫困的根源所在。农村的公共服务尤其是贫困地区的公共服务与城市相比更是天地悬殊。联合国把“赋权和安全保障”作为反贫的主攻方向，中国未来的扶贫也应从赋权入手，让贫困人口平等享有基本的公民权利，除在公共性需求方面逐步普照现代文明的阳光，更重要的是能在个性需求上真正实现与城里人“同票同权、同命同价、同工同酬、同地同保”，共享改革发展的成果。

2.提高能力。

实施扶贫开发最可持续的手段应是贫困地区人力资源开发。国家实行“两免一补”之后，上小学、初中难成为历史，但上高中、大学难仍是一个不容回避的问题。同时，贫困地区的职业技能培训和农民的继续教育十分匮乏；由于医疗卫生条件过差导致的健康状况欠佳，智力的强壮和身体的强壮亟待下大功夫加强。美国奥巴马政府在2008年经济刺激计划中，拿出2000亿美元用于教育，而中国在“4万亿投资”中用于教育的微乎其微。提高农民尤其是贫困人口的综合素质，不仅可以有效遏制当代贫困，更重要的是，能从源头上打破贫困的“循环累积效应”，阻断贫困的代际传递。因此，要从根本上解决农村贫困问题，必须从提高综合素质、增强发展能力入手，对贫困地区实行综合治理，各涉农部门应调整思路，密切配合，对贫困人口实行“强体增智”的综合开发，通过“人”的发展，解决“口”的问题。

3.创造机会。

坎贝尔曾说过一句很有名的话，“拥有选择的机会，这比任何其他的事情都重要得多。最坏的生活可能是没有选择的生活，最愉快的生活是具有最多机会的生活”。贫困群体上大学的少，不是那些人先天愚笨，而是后天缺少受教育的机会；贫困群体收入低，不是他们不努力，而是缺少挣钱的机会；贫困群体“不幸”，不是他们“不争”，而是缺少公平竞争的机会。阿马蒂亚·森曾一针见血地指出，“社会排斥”是致贫的主要原因。他在研究了印度、巴基斯坦等国的饥荒历史后发现，并不能用食物短缺这一个因素来解释饥荒和贫困，饥荒只是有些人没有机会获得足够的食物，而并非现实世界中必然不存在足够的食物。机会缺失在现实社会中有种种表现，如就业机会缺失、进入金融市场机会缺失、社会保障机会缺失等。未来的扶贫工作，应想尽一切办法，帮助贫困地区、贫困人口创造机会，融入社会。比如，与企业对接，给予他们充分就业的机会；补贴学费，给予他们上高中、上大学的机会；缴纳医保金，给予他们医疗救助的机会；成立村民发展互助资金组织，让他们有借钱发展生产的机会。

怎么扶？

长期以来，扶贫工作囿于专业，画地为牢，以减少多少贫困人口作为衡量扶贫成效的第一标准，结果贫困人口越来越少，工作的“地盘”越来越小，扶贫的路子越来越窄，话语的声音越来越低，社会的影响越来越弱，这些与实际工作的需要是大相径庭。未来的扶贫应打破条条框框，跳出扶贫抓扶贫，统揽全局，放眼长远，在继续做好“开发式扶贫”的同时，着力在“开放式扶贫”和“开拓式扶贫”上下功夫。所谓“开放式扶贫”即外争资源，做大蛋糕；所谓“开拓式扶贫”即内强措施，管好蛋糕。

1.外争资源，做大蛋糕。

首先，扶贫工作者要树立“为了减贫事业，求尽该求之人，谋尽能谋之事”的理念。由于二元文化的长期熏陶，在社会心理层面，普遍认为富人就应该“这样生活”，穷人就应该“那样生活”，连穷人自己也接受了这一现实。面对社会的不公，大都选择沉默。作为扶贫工作者，应理直气壮地当好穷人的“代言人”，想穷人之所想，想穷人还没有想到的；急穷人之所急，急穷人还不知道急的。

其次，应动员各方力量，为穷人争取更多的资源。财政扶贫资金从绝对数字上看，每年都在增长，但是放在中国经济快速增长的大背景下，却是明增暗降。2001年中央扶贫资金100.015亿元，2009年197.3亿元，增长不到一倍。但2001年国家财政收入为16371亿元，2009年为68477亿元，增长到4.18倍；从中央扶贫资金占财政收入的比例看，2009年扶贫资金仅为财政收入的0.0877%；从扶贫资金总量看，1980-2009年，30年间，中央共投入各类财政扶贫资金（包括以工代赈资金、少数民族发展资金、三西资金、扶贫贷款贴息资金）1720.19亿元，平均每年仅57.3亿元。扶贫机构应在全社会大声疾呼，不能只研究如何让有钱人挣到更多发展的钱，不研究怎样让没钱人挣到生存的钱。全体社会成员都应关注贫困群体的生存状态，尽己之力为他们做些事情。有关部门的资源掌控者和政策制定者不能只高昂着头颅关注富人的发展，应学习奥运旗手姚明时时弯下身子照顾好身边的小林浩。各级财政预算每年都应按比例法固定切出一块资金用于扶贫事业，让贫困地区真正普照到公共财政的阳光，而不是时断时续、时强时弱的“激光”；社会捐赠应大力倡导，让全国一千多万家企业能自觉行动起来，让全社会成员能自愿行动起来。

2.内强措施，切好、分好、管好“蛋糕”。

美国经济学家萨克斯在其《贫穷的终结》一书中指出：贫困的终结不仅仅意味着结束极端苦难的状态，更意味着帮助那些贫困的人走上发展的阶梯，开始能够享受到经济增长带来的利益与希望。从近十多年来众多发展中国家（尤其是一些东亚国家）的发展路径来看，单纯寄希望于经济“单兵突进”的快速增长，是无法解决所有的社会问题的——经济增长与消除贫困之间的关系远比我们想象的要复杂。中国扶贫开发经过30多年的不懈努力，探索出了许多成功的经验。但随着形势的发展变化，新阶段的扶贫开发需要更高的视角，更宽的视野，更新的思路，更准的精度，更强的力度，使扶贫开发的各类资源发挥出更大的效用。

——由瞄准区域细化到瞄准个人。以县为单位开展区域扶贫是长期形成的工作方法（1986年和1994年，国家分两次确定了国家级贫困县331个和592个，进入新世纪，592个国家级贫困县称为“国家扶贫开发工作重点县”）。扶贫工作钱少事多，吃、穿、用、住、行，水、电、路、教、医样样都管，因此只能是“水过地皮湿”的“粗放式”扶持，虽然也强调了“进村入户”，但一村总投入只有30-50万元，什么都要干一些，什么都没干彻底，力量分散，使扶贫资金往往在最该得到资金的最后一个环节——农户那里消失。科学发展观的核心要义是“以人为本”。“以人为本”的“人”应至少体现四个方面的内涵：即“全体人”、“多需的人”、“多代人”和“具体人”。就扶贫工作而言，最关键的一点是“具体人”，未来的扶贫，一定要从“瞄准区域”具体到“瞄准个体”，从“粗放扶贫”转向“精准扶贫”，从“千篇一律”转向“量身定做”。分清职责，“谁的孩子谁抱走”，扶贫部门有限的资金只用于个性需求。张三因缺乏技能致贫，就为他提供免费培训；李四发展缺资金，就帮他解决贷款；王二打工没出路，就帮他寻找就业岗位。

——由结果扶持深入到起点扶持。由于历史和时代等多种因素，过去的扶贫主要是扶持贫困之后的问题，今后应把着眼点前移到贫困即将发生但还未发生时，从源头扶起。即由“扶贫”转向“防贫”，由被动的结果扶持转向主动的起点扶持，防微杜渐，防患于未然。比如对贫困户子女上高中、大学，一律全额补助，构筑“贫困代际传递”的防护墙；对因病致贫的，给贫困人口代缴医保金，避免“小病拖，大病扛，不治等着见阎王，治了拖穷子女和爹娘”的无奈。

——由生活扶持转变到能力扶持。“授人以鱼”不如“授人以渔”，但在具体工作中，由于“授渔”周期较长，脱贫成效“迟缓”，再加上受“生存方式快餐化、生产方式复制型、思维方式即兴式”的影响，一些急于制造政绩的地方政府无意实施能力扶持，一些“早晨栽树就想晚上乘凉”的农户也无心参与这种扶贫方式。在未来的扶贫工作中，应设计一些简便易行、操作简单、成效明显的“套餐式”扶贫项目，开展“参与式”扶贫，引导贫困农户“在学中干，在干中学”，让他们通过能力的提高实现脱贫致富。比如，近年在一些地方开展的“社区主导型扶贫”，引导并教会群众自己管理资金，自己负责扶贫项目的申报、决策、实施、管理及监督，极大提高了自我组织、管理、发展和监督的能力。

——由短期的”蜻蜓点水式“的扶持延伸到中长期的“学成一技”的扶持。“雨露计划”是当前提高贫困人口素质的重要扶贫措施，毋庸置疑，应坚持实施。但应将短期的引导性培训延伸到一年以上的中长期培训。同时，应注重培训的指向性，按照“富教合一”、“学以致富”的原则，围绕“让农民当好农民、让农民兼当农民、让农民不当农民”的职业定位，把来自不同渠道的农民职业教育培训项目整合归类，在充分尊重农民意愿和市场规律的前提下，根据不同的职业定位进行不同的“对口培训”。

——由一次性“固化”投入拓展到可持续发展投入。扶贫资金使用的最高境界就是实现资金的滚动使用，保持可持续性。以前，扶贫资金大部分用于看得见摸得着的基础设施建设，只是一次性的“固化”投入，不能为农民提供发展的可持续资本。近年来，各地开展的村民发展互助资金试点，很好地解决了扶贫资金滚动发展的问题，扶贫机构应该在试点的基础上，不断总结经验，全面推广，深入推进，在大幅提高扶贫资金效率和效益的同时，努力增强可持续性。

——由扶持龙头企业过渡到扶持合作组织。产业化扶贫是我国扶贫开发的三大举措之一，在特定的历史阶段产生了较好的积极作用，不失为一种扶贫的好举措，但是，从长远看，农户与龙头企业之间只是依附性的被动关系，很难建立起合理的利益连接机制，农户永远处于“六加一”产业链中“一”的环节，设计、包装、加工、储藏、运输、销售等后续产业链条中的高附加值不能分享，长此以往，也将失去自我发展的能力和机会。通过这种方式，穷人可以解决温饱，但难以致富。今后，应从扶持龙头企业转向扶持农民专业合作组织，激励他们主动创业，合作服务，引导他们从“一”走向“六加一”，帮助他们在“后续产业链”中自我组织、自我服务，赢得主动，获得较高的利益，从而实现脱贫致富。

——由592个重点贫困县覆盖到全国所有农村地区。自1986年成立专门扶贫机构以来，中国扶贫开发的工作范围主要是国家扶贫开发工作重点县（区、市、自治旗）。而全国大约有三分之一的贫困人口分布在非重点贫困县（区、市、自治旗），随着国家对低收入人口全面实施扶贫开发政策，将有更多的贫困人口因为不在“592个”重点县而得不到扶贫开发的“特惠”政策。今后的扶贫工作，应在突出重点区域的同时覆盖到全国所有的农村地区，扶贫开发非重点县（区、市、自治旗）也要落实扶贫开发政策，设立扶贫开发工作机构或明确一个部门兼抓扶贫开发工作，落实扶贫开发责任。对这些非重点县（区、市、自治旗），国家应适度安排专项财政扶贫资金，省、市、县三级也应安排一定的配套资金。

作者单位：安徽省人民政府