和平利用海洋与海上军事行动

张传江,解德海

(军事科学院 研究生部博士队,北京 100091)

和平利用海洋与海上军事行动

张传江,解德海

(军事科学院 研究生部博士队,北京 100091)

和平利用海洋是 1982年《联合国海洋法公约》的主题。《公约》通过限定海洋活动形式、规定海洋争端解决方法以及倡导加强国际合作的方式促进海洋的和平利用。和平利用海洋并不意味着禁止一切海上军事行动,但也确实对海上军事行动构成一定的限制。为实现海洋的和平利用,各国的海上军事行动应符合《联合国宪章》、《公约》和其他国际法规则的规定。此外,加强海上军事互信与安全合作也是解决有关国家海上 “安全困境”,维护海洋和平的重要途径。

和平利用海洋;联合国海洋法公约;海上军事行动;安全合作

海上军事行动通常具有政治性和敏感性强、涉外性明显的特点,国际国内关注度高,影响大。因此,遂行海上军事行动必须讲究“师出有名”,以充分的法律依据作支撑,争取国际国内的广泛理解与支持。与海上军事行动联系最紧密的法律当属被誉为“世界海洋宪章”的 1982年《联合国海洋法公约》 (以下简称为《公约》)。因此深入研究并灵活运用《公约》的有关规定,对于规范、指导和保障海上军事行动,完成好多样化海上军事任务具有重要意义。限于篇幅,本文仅就《公约》关于和平利用海洋的规定及其与海上军事行动的关系作浅要探讨。

一、《公约》关于和平利用海洋的规定

和平利用海洋是《公约》的主题,也是其一项最基本的原则。《公约》的前言及正文都蕴有和平利用海洋的含义,而且有多个条款明确规定海洋应用于 “和平目的”,并通过限定海洋活动形式、规定海洋争端解决方法、倡导加强国际合作的方式促进海洋的和平利用。

(一)《公约》规定各海洋区域应用于和平目的

《公约》将整个海洋划分为具有不同性质与功能的海洋区域,规定了各国在各个区域不同的权利与义务,并限定各海洋区域应用于和平目的。例如,《公约》在前言部分就开宗明义提到:“认识到有需要通过本公约,在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的和平用途,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。”《公约》第十九条规定:外国船舶通过沿海国领海时,“只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全,就是无害的。”第八十八条规定:“公海应只用于和平目的。”第五十八条第二款规定:“第八十八条至第一百一十五条以及其他国际法有关规则,只要与本部分不相抵触均适用于专属经济区。”据此,第八十八条关于“公海应只用于和平目的”的规定也适用于专属经济区,即专属经济区也应只用于和平目的。第一百四十一条规定:“‘区域’①“区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。参见《联合国海洋法公约》第一条关于用语和范围的界定。应发放给所有国家,不论是沿海国或内陆国,专为和平目的利用,不加歧视,也不得妨害本部分其他规定。”第三百零一条规定:“缔约国在根据本公约行使其权利和履行其义务时,应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符合的方式进行威胁或使用武力。”《公约》通过上述规定,将领海、专属经济区、公海、国际海底等各类海洋区域的利用都限定于和平目的。

(二)《公约》规定解决海洋争端应用和平方法

海洋争端是国际社会存在的一种客观现象。各个国家基于各自利益的需要,相互之间会在海洋主张、法律适用、对客观事实的认识等方面存在诸多差异和矛盾,从而可能导致海洋争端。海洋争端对于国家间关系、世界和平与安全等方面具有重大影响。所以,海洋争端的和平解决对实现和平利用海洋,维护世界和平与稳定,有着特殊的重要意义和现实意义。《公约》为实现和平利用海洋的目的,明确规定各缔约国有用和平方法解决海洋争端的义务。例如,其第二百七十九条规定:“各缔约国应按照《联合国宪章》第二条第三项以和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的任何争端,并应为此目的以 ‘宪章’第三十三条第一项所指的方法求得解决。”第二百八十条规定:“本约的任何规定均不损害任何缔约国于任何时候协议用自行选择的任何和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的争端权利。”此外,《公约》还规定了和平解决争端的具体方法:争端当事国之间交换意见、和解 (调解)、有拘束力的裁判 (如将争端提交国际海洋法庭、国际法院、仲裁庭、特别仲裁庭)等。

(三)《公约》规定加强国际合作实现和平目的

世界各国在海洋各区域的权利与义务相互交叉,关系复杂,极易发生海洋纠纷或冲突。在此情况下,通过加强国际合作,增进交流与沟通,避免误解与冲突,是实现和平利用海洋、维护海洋秩序的重要措施。为实现和平利用海洋的目的,《公约》中有多个条款要求有关各国在利用海洋时应加强合作。例如,在海上救助方面,《公约》第九十八条第二款规定:“每个沿海国应促进有关海上和上空安全的足敷应用和有效的搜寻和救助服务的建立、经营和维持,并在情况需要时,为此目的通过相互的区域性安排与邻国合作。”在打击海上违法犯罪方面,《公约》第一百、一百零八、一百零九规定,所有国家应进行合作,以制止海盗行为、在海上从事非法贩运麻醉药品或精神调理物质的行为、从公海从事未经许可的广播的行为等。在生物资源的养护与管理方面,《公约》第一百一十八条规定:“各国应互相合作以养护和管理公海区域内的生物资源。”在海洋环境的保护和保全方面,《公约》第一百九十七条规定:各国“应在全球性或区域性的基础上进行合作。”在海洋科研方面,《公约》第二百四十二条规定:“各国和各主管国际组织应按照尊重主权和管辖权的原则,并在互利的基础上,促进为和平目的进行海洋科学研究的国际合作。”

二、和平利用海洋语境下的海上军事行动

《公约》对海洋的和平利用做出了上述规定,关于海上军事行动的规定却不甚全面、具体,亦即在该问题上存在剩余权利问题。[1]这种状况引起了有关海上军事行动与和平利用海洋之间关系的争论,并导致了一些海洋争端或冲突的发生。为厘清两者之间的关系,有必要从历史、条约解释等角度对该问题进行探讨。

(一)和平利用海洋并非禁止所有海上军事行动

《公约》是第三次联合国海洋法会议的重要成果。该次会议从第二期会议开始,便将和平利用海洋这一议题交由全会和各主要委员会进行讨论。第三期会议上将公海应只用于和平目的写进单一协商案文中,并对和平利用海洋问题进行了一般性辩论,其争论焦点集中在是否允许海洋军事活动。在第 4期会议的大会上,对海洋的和平利用进行了专题辩论。辩论会上许多国家对此问题表示关注。有些国家将 “和平利用”解释为禁止一切军事活动。其他一些国家将“和平利用”解释为禁止一切侵略目的的军事活动,而不禁止其他军事活动。第三种意见认为检验一种活动是否是和平的,要看其是否与《联合国宪章》和其他依国际法所承担的义务相一致。[2]162由于会议上意见不一致,《公约》案文作为有关国家斗争与妥协的产物,只是规定了和平利用海洋,未专门规定海上军事行动问题。这是否意味着《公约》禁止一切海上军事行动?答案当然是否定的。理由如下:

首先,全世界沿海国家数量众多,而且绝大多数有影响的大国属于沿海国家,这些国家普遍重视建设本国的海军部队,并有通过实施海上军事行动谋求或维护国家利益的历史传统和现实需求。若禁止一切海上军事行动则意味着否定了各国海军部队存在的现实意义,亦即否定了沿海国家组织实施任何海上军事行动的合法性,这必将遭到一些沿海国家特别是海洋强国的抵制或反对。因此,作为国际社会斗争与协调产物的《公约》势必要为海上军事行动预留适当空间,不会完全禁止海上军事行动,否则在当时的联合国海洋法会议上难以获得通过。其次,从《联合国宪章》的规定看,在存在和平之威胁、和平之破坏或侵略行为的情况下,安全理事会有权决定采取武力或武力以外的办法,包括有关海上军事行动,以维持或恢复国际和平及安全。如宪章第四十二条规定:“安全理事会如认第四十一条所规定之办法不足或已经证明为不足时,得采取必要之空海陆军行动,以维持或恢复国际和平及安全。此项活动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动。”这显然赋予了安全理事会和联合国会员国在特定条件下采取海上军事行动的权利。

再次,从《公约》本身的内容看,《公约》基于制止海上违法犯罪行为、维护海洋法律秩序的需要,明确规定,军舰与军用飞机可依法行使紧追权与登临权,为保护海洋环境可依法对外国船只行使执行权力等。①参见《联合国海洋法公约》第一百一十条、一百一十一条、二百二十四条。《公约》的上述规定,以更为直接的形式表明,《公约》强调和平利用海洋,但并不会因此禁止所有种类和形式的海上军事活动,即和平利用海洋与海上军事行动之间并不总是矛盾或冲突的。正如有的海洋法专家所言:“一般说来,《公约》并不排除海上与《联合国宪章》和其他国际法规则相一致的军事用途。”[1]关于此问题,1985年联合国秘书长也在一篇报告中结论性地指出,《联合国海洋法公约》不禁止与《联合国宪章》所载国际法原则,特别是宪章第二条第四款和第五十一条规定相一致的军事活动。[4]163

(二)和平利用海洋对海上军事行动构成限制

《公约》关于和平利用海洋的规定,虽不是禁止一切海上军事行动,但显然也对海上军事行动构成一定的限制。即海上军事行动不应与《公约》、《联合国宪章》和其他国际法规则相违背。

首先,禁止以与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式,运用海上军事行动对他国进行武力威胁或使用武力。这是对海上军事行动最基本的限制,也是获得国际社会普遍认可的规则。但是,国际社会对于 “武力威胁”和 “使用武力”的含义有不同的理解,可能影响对海上军事行动的限制。笔者认为,在国际社会对此缺乏权威解释的情况下,最低限度应是限制海上军事行动构成对他国的侵略或侵略威胁。关于何为侵略?1974年联合国大会《关于侵略定义的决议》作出了明确规定,并列举了 7种属于侵略的使用武力行为。②具体内容可参见《关于侵略定义的决议》第一条、第三条。该决议的上述内容可作为最低程度限制海上军事行动的参考。

其次,禁止各国在海洋水体、海床洋底及其底土进行军备竞赛。防止在海床进行军备竞赛的问题,是马耳他代表帕尔多在 1967年联合国大会第 22届会议上所提的提案中提出来的。该问题提出后,受到国际社会广泛重视,第 22届联大还通过决议设立了一个和平利用国家管辖以外海床洋底的四十四国委员会 (后称为海床委员会)。通过国际社会的共同努力,《禁止在海床洋底及其底土安置核武器及其他大规模毁灭性武器条约》于1971年 2月 11日开放供签署,并于 1972年 5月18日生效。该条约序言和第 1条明确要求,各缔约国不在海岸区外部界限以外的海床洋底及其底土埋设或安置核武器或其他大规模毁灭性武器以及用于这类武器以及专为储存、试验或使用这类武器而设计的建筑物、发射装置或任何其他设备。此外,为实现制止军备竞赛、维护和平的目的,国际社会还制定了《禁止在大气层、外层究间和水下进行核武器试验条约》、《南太平洋无核区条约》、《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》、《南极条约》等相关条约,这些条约的有关规定也构成了对海上军事行动的限制。例如,禁止在在领海和公海进行核试验;禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术等。可见,在认识海洋的和平利用对海上军事行动的限制时,必须将其同裁军与军控等方面紧密联系起来。正如在第三次海洋法会议第 4期会议的大会上,大会主席阿麦拉·辛格所指出的,海洋的和平利用不能与在其他场合关于裁军、非热核化和海底非军事化的谈判分离。

再次,海上军事行动应以不致构成滥用权利的方法实施。《公约》第三百条规定:“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方法,行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。”海上军事行动鉴于其固有的特殊性与敏感性,更应严格按照公约规定承担相应的义务,行使相应的权利,禁止不顾义务、滥用权利。例如,军舰和潜艇在他国领海行使无害通过权时,不应损害沿海国的和平、良好秩序与安全。军舰和军用飞机在他国专属经济区行使航行自由与飞越自由时,应适当顾及沿海国的权利。在因举行海上演习、武器试验等行动有可能影响海上航行时,应按规定发布航海通告等。遗憾的是,有些国家在实践中利用《公约》有些规定不明确、不具体的现状,故意曲解其含义与精神,实施海上军事行动时滥用权利,损害沿海国的和平与安全。①例如:2001年 4月 1日,美国 EP-3侦察机违反国际法以飞越自由为名在中国专属经济区上空从事针对中国的侦察飞行,并导致 “中美撞机事件”。这种行为显然与《公约》和平利用海洋的原则与主旨不相符合,而且会损害国际和平与安全,理应禁止。

三、和平利用海洋需要加强海上军事互信与安全合作

当前,世界各国基于自身安全利益和发展利益的考虑,在海洋利用方面存在较大差异和竞争,在理解和适用《公约》某些条款时有较大分歧。因此,仅靠《公约》规范和限制海上军事行动,以促进和平利用海洋的实现,显然难度较大。在此情况下,除了继续发挥《公约》的作用外,有关各方还应依据《联合国宪章》和其他有关国法规范,结合实际情况,积极探索其他行之有效的措施。从国际社会的实践和发展趋势来看,有关各方间加强海上军事互信与安全合作是解决海上“安全困境”,维护海洋和平的重要途径。

首先,有关各方加强海上军事互信,是避免相互间在海上军事行动方面的误解、误判,预防海上军事危机发生或危机升级,缓和紧张局势,维护海洋和平的重要措施。在实践中,有关国家通常利用建立信任措施 (confidence-building measures,CBMs)②建立信任措施 (confidence-buildingmeasures,CBMs)是指,国家或国家集团之间为增强相互信任和安全感而采取的一系列军事交往与沟通、军事限制和监督检查措施的总称。建立信任措施主要集中在军事安全领域,又称建立信任与安全措施。建立信任措施往往以双边或多边条约形式加以确定。来加强海上军事互信。例如,20世纪 60年代,美苏两国海军发生的海上事件越来越频繁,为了避免这类事件导致大规模军事对抗,美苏两国于 1972年 5月在莫斯科签订了《美苏关于防止公海水面和公海上空意外事件的协定》,对双方的海上军事行动作出了规范和限制。此后,美苏两国间发生海上事件的数量大幅下降。我国为了与有关国家增进海上军事互信,防止在海上发生意外冲突,也与有关国家建立了海上信任措施。如,中美两国为防止双方的海空力量发生意外事故、误解或错误判断,两国的国防部长于 1998年 1月 19日在北京签署了《中国和美国国防关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》。该协定为中美两国加强海上军事安全合作、建立海上互信创造了必要条件,是中美双方为维护和平与稳定所做的积极努力的具体表现。诸多国际实践证明,有关各方间建立信任措施,增进海上军事互信,是避免海上军事行动冲突,维护和平与稳定的重要方式。

其次,有关各方加强以尊重主权和平等为基础、有益于维护和平的海上军事安全合作,对于构建长期稳定的海洋安全环境,促进共同利益的实现具有重要意义。当今形势下,国家之间在政治、经济和文化等方面的相互依赖日益加深,尽管有关国家在海洋利益上存在一定的竞争与矛盾,但相互间也存在较多的共同利益需要维护,存在日益增多的海上非传统安全威胁需要共同应对。例如,多数沿海国家在控制和打击海上毒品走私、人员偷渡、武装抢劫、海洋污染、恐怖主义等违法犯罪活动方面,以及在执行人道主义救援和海上维和等方面存在大量共同利益。有关各方为维护共同利益,不断加强海上军事安全合作,经常组织海上联合搜救、海上反恐、打击海盗等方面的联合军演。特别值得关注的是,针对索马里海盗活动猖獗的客观情况,已有 20多个国家派出海军舰艇到亚丁湾海域巡逻护航,打击海盗,以维护海洋航运安全,相互之间都有一定的合作。可以说,维护共同利益、应对共同威胁成为有关各方加强海上军事安全合作的基本动力。不容置疑,有些海上军事安全合作对于维护海洋法律秩序、保证海洋的和平利用具有重要作用。

目前,有关国家基于维护共同利益的需要,海上军事互信与安全合作日益普遍,合作的领域逐步拓展,形式更加多样。同时也应看到,各国家的利益并不完全一致,有时还存在较大的矛盾与竞争。因此,海上军事互信与安全合作的建立、深化与发展,也会受到诸多制约与限制。但无论如何,海上军事互信与安全合作为规范、协调和限制海上军事活动,避免海上军事冲突,维护海洋法律秩序,促进海洋的和平利用,提供了一个较为有效的实现路径。如果有关国家能遵循以互信、互利、平等、协商为核心的安全观念,相互间的海上军事互信与安全合作将会得到进一步发展,对构建长期稳定的海洋安全环境,维护地区和世界和平,将会发挥更重要的作用。

[1]周忠海.论海洋法中的剩余权利 [J].政法论坛,2004,(5).

[2]张海文.《联合国海洋法公约》释义集 [M].北京:海洋出版社,2006.

责任编辑:林 衍

A bstract:Peaceful use of the ocean is the topic of 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea.The Convention a ims to accelerate the peaceful use of the ocean by limiting ocean activities,prescribing ocean disputes settlementmethods and promoting international cooperation.Peaceful use of the ocean does notmean prohibiting anymilitary naval action although it has restricted military naval action to some extent.In order to realize the peaceful use of the ocean,the military naval actions shall confor m to UN Charter,UN Convention and other prescriptions of international laws.In addition,strengtheningmutual trust and security cooperation is a majorway for some countries to solve security problem and maintain ocean peace.

Key words:peaceful use of the ocean;UN Convention on theLaw of the Sea;military naval action;security cooperation

Peaceful Use of the Ocean andM ilitary Naval Action

Zhang Chuan-jiang,Xie De-ha i
(Institute ofMilitary Science,Beijing 100091,China)

DF935

A

1009-3745(2010)03-0055-05

2010-04-12

张传江 (1974-),男,山东泰安人,军事科学院博士研究生,海军兵种指挥学院讲师,从事国际法研究;解德海 (1976-),男,山东沂水人,军事科学院博士研究生,从事国际法研究。