从“极化发展”到“泛化延伸”——论经济功能区在区域经济发展中的角色转换

张道航

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

计划经济体制下，我国所实行的区域经济均衡发展战略，虽然可以避免各个地区之间发展差距的扩大，但却不利于资源的集聚和集中，也不利于发挥地区优势，并在一定程度上制约了国民经济的总体发展。改革开放以来，打破了以往的均衡发展格局，允许有条件的地区优先发展，各种经济功能区也应运而生。[1]包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等在内的经济功能区，通过非均衡的“极化发展”，不但集中了相当部分的优质资源，也培育起了许多优势产业，成为各地区域经济发展的重要支撑点。但要实现区域经济新一轮的更大发展，经济功能区就不能仅仅停留在以往的“极化发展”上，而应进入“泛化延伸”的新阶段。

一、经济功能区从“极化发展”到“泛化延伸”是必然趋势

在某一特定地点设立经济功能区，由国家或省级层面给予一定的政策支持，目的在于吸引和集聚区域内外的各种资源，形成一定的经济增长极，进而实现“极化发展”。但是，这种“极化发展”并不是最终目的，在此基础上还应当形成对外部的辐射、牵引和带动，实现经济功能区的“泛化延伸”。经济功能区的“极化发展”与“泛化延伸”是相辅相成的两个方面，但二者的要求和达成的结果却各不相同。“极化发展”要求的是“集中”、“集聚”和“集约”，从而实现经济发展的“要素集中”、“结构优化”和“功能提升”；“泛化延伸”要求的是“外溢”、“扩张”和“均衡”，借以实现经济发展的“功能延伸”、“规模扩张”和“均衡发展”。

经济功能区从“极化发展”到“泛化延伸”是经济发展的必然趋势，没有初始阶段的“极化发展”，就不可能出现此后的“泛化延伸”。但如果经济功能区仅仅定格于“极化发展”，那不仅会拉大经济功能区与非经济功能区之间的发展差距，形成区域经济发展中新的二元结构，经济功能区自身的发展也会日益显现出疲惫态势。因为随着各种资源要素向经济功能区的集聚，会让经济功能区内的土地成本、交通成本、环境污染对要素集聚产生离心力，经济增长也会日趋乏力。通过 “泛化延伸”，协调好资源的极化集聚与分散流动，使经济功能区的发展优势得以“泛化”，使其功能得以“延伸”，才能为“极化发展”补充新的动力。不仅如此，经济功能区在“泛化延伸”过程中，势必会放大功能、强化辐射、带动周边、牵动全局，进而对区域经济发展起到强大的推进作用。

2010年7月1日，深圳经济特区正式扩容,范围从原来的罗湖、福田、南山、盐田四区扩大到全市，特区面积从327平方公里扩大至1991平方公里。此前，厦门经济特区扩大到厦门全市的方案也已经得到国务院批准，面积从最初的2.5平方公里扩容至全市1699平方公里。[2]两个经济特区的扩容表明，我国改革开放以来建立的各种经济功能区，在经历了前些年的“极化发展”后，开始进入一个“泛化延伸”的新阶段。从中国科学院的2009年 《中国区域创新能力报告》可以看出，在区域经济发展中，创新能力较高的通常不是“极化发展”的区域，而是“结构均衡”的区域。“泛化延伸”正是在“极化发展”过程中实现区域经济“结构均衡”的重要途径，只有坚持“极化发展”与“泛化延伸”的统一，才能在加快区域经济发展的同时，避免结构失衡的出现。

区域经济发展中，“极化发展”与“泛化延伸”犹如“两条腿”，要使经济功能区的“极化发展”得以持续并不断提升，“泛化延伸”是不可缺少的另一条腿，只有两条腿走路才能走得又稳、又快、又好。但在改革开放初期，却不具备这种两条腿走路的条件，这不仅是因为受到资源制约，也缺少必要的体制支持。正因为如此，才有了非均衡发展战略的推出和经济功能区的设立。然而，目前中国多数地区不仅已经完成了资本的原始积累，市场经济体制也已经初步建立起来。基于这一现实，我国经济发展的总体规划也发生了战略性的转变，从以往通过设立经济功能区来带动某一区域的经济发展，转向在更加广阔的范围内实现区域经济均衡发展的新的格局规划。2008年以来，广西北部湾、海峡西岸、江苏沿海、关中天水、辽宁沿海、图们江地区、黄河三角洲、长江三角洲、重庆两江等区域经济发展规划的出台，表明我国经济发展已由原来的“以点带面”，正向“以面布局”的均衡发展转变。

经济功能区的“极化发展”，是改革开放以来我国实施非均衡发展战略的直接体现，并取得了巨大的发展成就。但是，任何一个国家或地区的非均衡发展都不可能持之以恒地推行下去。当通过非均衡战略实现了经济的启动和一定发展时，就应当不失时机地从非均衡战略转向均衡发展战略。我国当前正处于这样一个重要的战略转换期。面对这种战略转换，就某一区域的经济发展来说，不能依旧停留在几个经济功能区的“极化发展”上，而应从国家新的发展战略格局出发，通过经济功能区的“泛化延伸”来推进全域经济的均衡发展。这不仅是因为，许多经济功能区经过前些年的“极化发展”已经具备了“泛化延伸”的条件。同时也应当看到，目前有些经济功能区的发展已经受到资源承载空间的制约，以及行政管理职能缺失（经济功能区大都不具有政府行政管理职能）所带来的社会发展滞后的负面影响。“泛化延伸”不仅可以进一步拓展经济功能区的发展空间，又可以通过体制的改革创新弥补其行政管理职能缺失所带来的欠缺。

从国际经验看，不具备行政管理职能的经济功能区通常是不会长期存在下去的。从国内发展看，随着《企业所得税法》于2008年1月1日正式实施，表明在某一区域实施“超国民待遇”的优惠政策将逐步退出，区域优惠政策正被产业优惠政策所取代。无论是国际经验还是国内发展都表明，经济功能区不能仅仅停留在“极化发展”上。如果说，经济功能区的“极化发展”是推动我国区域经济发展的第一级引擎的话，那么，根据各地经济功能区以及区域经济发展的不同情况，推进经济功能区的“泛化延伸”，则应成为我国区域经济发展的第二级引擎。

二、经济功能区“泛化延伸”的主要路径

经济功能区的“泛化延伸”，主要表现为对区域外部经济发展的辐射和影响。同时，经济功能区自身也需要通过在产业链条上的“泛化延伸”，占据价值创造的制高点，使其功能得以完善和提升。具体而言，经济功能区的“泛化延伸”可以选择以下主要路径。

1.补缺提升

我国的经济功能区多集中于加工制造业，处于“微笑曲线”价值链的低端，不仅在国际产业利润分配中处于不利地位，也弱化了竞争力和对区域经济的带动作用。[3]补缺提升是指，经济功能区产业链条的进一步“泛化”和向“微笑曲线”高端的“延伸”，弥补产业价值链高端的缺失和不足，进一步提升经济功能区的价值创造功能。一是可以通过加快产业结构调整的步伐，积极发展为制造业服务的产品研发、工业设计，以及物流配送、市场营销等现代服务业，通过对这些产业价值链高端的占领，最终达到控制整个产业链的目的。二是紧紧抓住当前受国际金融危机影响国外企业处境艰难的契机，从某些产品或产业找到突破口，通过自主创新、掌握核心技术、创立自主品牌，控制物流渠道和终端市场，最终建立起以本地区企业为核心的新的全球产业链条，从而最大限度地增加本国和本地区的利益。

2.功能外溢

功能外溢是指，将经济功能区的功能向区外扩散。在经济全球化的背景下，任何一个地区的经济发展都不可能在本区域内完成生产、流通、分配、消费的全过程。就经济功能区而言，不仅资源的集聚和要素的集中不能脱离外部，区内的各种经营活动也都与外部有着千丝万缕的联系。在这种联系中，经济功能区势必要与外部发生物质和信息的交流，并对区外的经济活动产生影响，从而实现其功能的外溢。经济功能区的功能外溢不仅潜移默化在各种经济活动中，有时甚至需要直接将其功能“泛化延伸”至区域外部。譬如，保税区在区外其它地域实施保税监管乃至设置保税库，就是实现保税功能外溢的重要路径。

3.区域合作

经济功能区的特有功能不仅是行政区不具备的，而且各个经济功能区之间在具体功能乃至资源禀赋上又往往存在差异。因此，可以通过经济功能区与行政区以及经济功能区之间的相互合作，进而实现经济功能区的“泛化延伸”。从经济发展的角度看，区域合作的实质是生产要素在地缘范围内趋向自由化流动，从而带来生产要素的有效配置和生产效率的相应提高。各个经济功能区应从社会分工和地域分工的角度出发找准市场定位，发挥自身的竞争优势，形成地缘范围的区域合作，在此基础上进一步寻求同国内外其它地区的合作。

4.设立新区

“泛化延伸”的基本要求，就是要实现 “广”和“多”。因此，随着区域经济的发展，可以根据需要在具备条件的地点设立新的经济功能区，吸引各地的资源要素，尤其是吸引周边分散布局的生产要素向该经济功能区集聚，形成具有一定规模的新的产业集聚区。但也必须看到，经济功能区的设立不仅受到可集聚资源要素的规模和结构制约，同时又必须考虑到区域经济发展总体布局的科学合理。滥设经济功能区的“泛化延伸”不是我们的题中之义，必须坚决遏止。

5.融合周边

融合周边是指，经济功能区向周边行政区扩容，与周边行政区在管理体制上融为一体，使经济功能区的经济发展功能得以拓展，让行政区的社会服务职能得以施展。这不仅可以扩大原有经济功能区的发展空间，同时也引入了行政区的社会管理和服务职能，形成经济功能与行政职能互补共进的新优势。但是，经济功能区的扩容和与周边行政区融为一体，必须是经济功能区经过发展具备了足够带动能力的前提下才可以施行，而且融合的空间范围也应适度并符合功能定位的发展要求。盲目地“跑马圈地”，不仅会带来“规模不经济”和资源浪费，也会让经济功能区难堪重负，甚至出现功能衰退。

三、经济功能区“泛化延伸”应把握的几个重要关系

“泛化延伸”不是“泛而滥”、“多而杂”、“广而劣”；而是“泛而专”、“多而精”、“广而优”。然而，世界是充满矛盾的，发展就是要认识矛盾和解决矛盾。以下几个方面的关系是经济功能区“泛化延伸”中需要认识和解决的矛盾，只有正确认识和处理好这些矛盾，经济功能区的“泛化延伸”才能达到预期目的。

1.区域分工与融合发展的关系

斯密时代“分工”是价值创造的主流源泉。马克思曾从6个方面分析了工厂手工业内部分工基础上的协作，是如何推进了价值创造的。[4]（P360-365）当今时代的“协作”，已经远远超出工厂内部，可以把它称之为“融合”。我们今天正处于一个融合的时代，融合取代了分工成为价值创造的主流源泉。从企业来讲，所有权和经营权融为一体、生产和流通融为一体、产品和服务融为一体；就社会而言，经济和文化融为一体、城市和农村融为一体、功能区和行政区融为一体。融合的结果是结构优化、总量扩张和价值提升。经济功能区的“泛化延伸”，从一定意义上讲也是泛化融合的过程，通过融合实现功能的延伸。但融合又是建立在分工基础上的，“融合是天”、“分工是地”，区域经济发展应当采取“顶天立地”的模式。为了做好融合发展的文章，各个地区乃至经济功能区应从“不求最大最全，但求最好最佳”的思路出发找准定位。这样不仅可以找到自身的优势，也为其它地区或经济功能区留出了发展空间，从而打下“分工融合”、“顶天立地”的发展基础。区域融合首先应着眼于同周边区域的融合，与周边区域建立起相融互补的睦邻关系，实施错位竞争的市场发展战略，尽量避免同质性竞争，从而打造起既有竞争活力又具合作氛围的地缘优势。因为在市场经济体制下，一定区域市场范围内的各方竞争主体，如果相互交恶大搞恶性竞争，把区域市场环境搞糟了，谁都不愿意到你这儿来，那将一损俱损。在与周边地区实现地缘范围内的分工融合的基础上，还应当进一步放开眼界，与国内外其它地区建立起在分工基础上的合作，主动融入世界经济发展格局之中，在全球经济一体化的格局中拓展区域经济价值提升的路径。

2.空间拓展与集约发展的关系

发展不仅表现为随着时间推移而发生着量变与质变的演进过程，同时又需要有一定的空间来集聚生产要素和承载物质资源，而且随着时间的推移，发展的空间也会呈现相应的拓展。经济功能区的“泛化延伸”冲破了原有功能区与行政区，以及功能区与功能区之间的界限，为经济功能区以更快速度和更具规模的发展拓展了空间。但是，在“泛化延伸”的过程中切不可一味地依赖于空间拓展，因为拓展空间既不是发展的目的也不是实现发展的唯一途径，通过优化结构、提升技术、改善管理进而形成要素组合的集结、协调和优化的集约发展，不但同样可以实现发展，而且更具可持续性。因此，经济功能区在“泛化延伸”过程中，必须转变发展方式、创新发展模式、提高发展质量，更加注重资源节约和环境保护，注重提高经济发展的集约化程度，不可以沿袭粗放发展的旧模式。我国是一个人多地少的国家，空间资源十分有限。因此，必须十分珍惜每一寸土地资源，并从区域资源的承载能力出发，加大单位面积投资强度，把握好投资方向，决不可以搞低水平的重复建设。与此同时，还应建立起科学的绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系。譬如，可以设立单位面积产出率、单位面积投资强度等考核及评价指标，从而使经济功能区的“泛化延伸”能够在新的考核标准的约束和引导下,走出一条集约化发展的新路子，而不是一味地在空间拓展上做文章。[5]

3.经济发展与社会建设的关系

经济功能区的“泛化延伸”，不仅要为经济发展拓展空间、释放能量，同时也应为社会建设开辟新路、增添活力。在经济发展与社会建设的二者关系中，经济发展是促进社会进步、社会和谐的基础，只有经济发展了，创造出更多物质财富，才能在更高程度上满足人民群众的物质文化需要，让人民群众生活得“更有尊严”，促进社会更加和谐。因此，经济功能区的“泛化延伸”必须紧紧抓住经济建设这个中心不动摇，加快经济发展步伐、扩大经济发展规模。但是，经济发展了、物质财富增加了，却未必一定能够让人民群众都生活得“更有尊严”。因此，在加快经济发展的同时，还必须进一步加快以改善民生为重点的社会建设，完善各项社会保障，理顺分配关系，增加居民收入，解决好人民群众关心的民生问题。而且，随着社会建设的不断推进和民生的不断改善，又会进一步促进人民群众参与经济建设和推动经济发展的积极性，从而形成一种社会建设与经济发展的良性互动。但是，由于经济功能区大都不具有政府行政管理职能，从而出现行政管理缺失和社会建设滞后的局面。因此，在部分条件成熟的区域可以选择“融合周边”的“泛化延伸”路径，实行经济功能区与行政区的高度融合，用经济功能区的功能优势来带动经济发展，用行政区具有的社会服务更好地推进社会建设，全面优化功能、提升效率，促进经济社会更好更快发展。

4.成本付出与收益获取的关系

实现经济功能区的“泛化延伸”需要以改革创新为动力，通过改革创新建立起新的体制机制，才能为推进“泛化延伸”铺平道路。我们所从事的所有的改革创新目的都是为了获取收益，为获取更大收益创造条件，既是改革创新的动因也是改革创新应达成的目标。然而，任何一项改革创新在获取收益的同时总是要有成本付出的，没有成本的改革创新是不存在的。但改革创新所应遵循的基本原则，是以相对较小的成本付出去搏取尽可能大的收益，这也是衡量改革创新成效的根本标准。经济功能区的“泛化延伸”，同样存在一个改革创新的成本付出与收益获取的关系，如何处理好这二者之间的关系，不仅关系着经济发展也关系着社会和谐，决定着改革创新的最终成败。当今中国的改革创新是与和谐社会的构建联系在一起的，是全体人民共享成果的“普惠式”改革与创新，改革创新的收益应当由全体人民共享，改革创新的成本也需要社会共同承担。要防止在经济功能区“泛化延伸”中，一部分社会群体付出了成本，却享受不到收益；而另一部分社会群体获得了收益，却又无需付出成本；尤其要防止让弱势群体更多地承担成本，但所获收益却微乎其微，以致二元结构和社会差距越拉越大的现象发生。当然，即使是“普惠式”的改革创新也不可能做到每个人所获得的收益都是均等的，但“普惠式”改革创新所要达成的目标应该是一种“帕累托最优解”，即不仅要实现整个社会收益的最大化，而且一部分社会群体在获取收益时，不应当影响另一部分群体的发展以及收益的获取。同时还应当看到，某一阶段的改革创新成本通常是一次性付出的，而改革创新的收益却是缓慢体现出来的，具有滞后性。因此，在经济功能区“泛化延伸”的改革方案设计和具体实施中，还必须兼顾好近期成本付出与远期收益获取的关系。

5.市场促进与政府引导的关系

人类历史证明,市场经济是迄今为止最有效率的经济体制。我国改革开放的最大功绩就是中国共产党领导人民群众最终选择了市场经济，使得我们这样一个曾经温饱不足的国家，在解决了温饱并达到总体小康水平之后，进而又向着全面建设小康社会的新目标迈进。这一切都与市场经济密不可分，因为市场经济不仅可以最大限度地刺激竞争和鼓励创新，而且可以通过价格机制灵敏地反映资源的稀缺程度，引导社会资源实现优化配置。改革开放以来，全国各地的许多经济功能区之所以具有超乎寻常的发展速度，不仅是因为有政策扶持，还因为这些经济功能区更早乃至更多地实行了市场经济。因此，经济功能区的“泛化延伸”仍然应在更大程度上发挥市场在资源配置中的作用，不但产业布局、区域发展规划不能脱离市场，包括体制的改革、结构的调整也都不能脱离市场，都要以市场为基础。但也应当看到，市场经济也存在“失灵”的情况，即完全依靠市场这只“看不见的手”的自发调节，不可能在任何时期和所有领域都实现资源的最佳配置，从而找到“帕累托最优解”。为了弥补“市场失灵”，就需要发挥政府的职能作用，由政府这只“看得见的手”通过经济、行政和法律等手段加以引导。否则，就会出现比“市场失灵”更加糟糕的“政府失灵”。[6]但也必须注意，现代市场经济条件下的政府应当是有限政府，即凡是可以交由市场调节的，政府就不必去管，政府的职能应限定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面。就经济功能区的“泛化延伸”而言，政府的作用主要是做好区域发展规划，创造一个良好的市场环境，并出台相应政策加以引导，决不可以横加干预。只有这样，才能使经济功能区的“泛化延伸”真正做到“泛而专”、“多而精”、“广而优”。

[1] 卢阳春.中国特色社会主义经济发展理论研究述评[J].现代经济探讨，2008，（11）.

[2] 薛永军.中国经济特区大扩容[N].都市快报，2010-06-25（C08）.

[3] 胡迟.中国制造转型升级探讨[J].企业管理，2009，（11）.

[4] 马克思.资本论（第一卷）[M].北京：人民出版社，1975.

[5] 张道航.发展不可一味追求空间拓展[J].中国经济观察，2009-06（21）.

[6] 杨华.论公共行政的困境及其出路[J].社会科学战线，2009，（12）.