农业补贴与国际农产品贸易自由化的冲突——兼谈我国的应对策略

夏志红

(河南财经政法大学法学院,河南郑州 450002)

农业补贴与国际农产品贸易自由化的冲突
——兼谈我国的应对策略

夏志红

(河南财经政法大学法学院,河南郑州 450002)

农业补贴是国家对农业采取的支持性非关税保护措施,其与国际农产品贸易自由化要求的国民待遇原则、公平贸易原则、市场机制、发展中国家优惠待遇原则相冲突。近年来,农业补贴呈现绿色化、人权化、合法化的国际趋势。建立一个公平合理的农业补贴贸易平衡机制,是时代的要求、发展的趋势。针对这种情况,我国应有效运用农业“多功能性”理论,充分利用“绿箱”政策支持农业基础设施建设,用足用好“黄箱”政策并有选择性地利用“蓝箱”政策,充分利用WTO《补贴与反补贴措施协定》及争端解决机制,为我国农业发展创造更好的条件。

农业补贴;农业“多功能性”理论;贸易自由化

农业是人类衣食之源、生存之本、发展之基。[1]农业补贴法律制度起源于 1930年代初的美国,对农业补贴政策进行全面系统的研究始于 1962年欧共体“共同农业政策”。农业补贴的最初目的是支持和保护农业,以克服农业发展过程中的不足,使农产品的生产者、经营者与其他非农产品的生产者、经营者具有公平的经济主体地位,是基于农业的基础性和弱质性而采用的一种保护性策略。随着国际农产品贸易自由化的发展,基于对粮食安全、农民收入、环境生态保护、农产品质量、动植物检验检疫等问题的考虑,政府有必要对农业进行适度补贴支持。农业显著的“多功能性”和国家利益的贸易保护主义,成为过度农业补贴支持政策的主要因素。

农业“多功能性”是指农业具有商品生产和非商品生产两大功能,即农业除了具有生产食物和植物纤维等农产品这一主要功能外,还具备其他经济、社会和环境等方面的功能。这些非商品生产功能可以是正面的,如形成景观农业、保障农村就业、维护生物多样性、确保粮食安全、保持农村活力等,也可以是负面的,如污染水源、破坏植被等。农业所具有的非商品产出功能可以分为环境功能、社会功能、粮食安全功能、经济功能和文化功能。[2]它们所产生的有形和无形结果在不同程度上具有外部性特征或溢出效应,从而与市场失灵相联系,其价值和成本无法通过市场交易和产品价格来体现,因而也就无法通过市场机制来调节其供给,必须通过一定的政策干预 (如农业补贴)才能保证社会福利的实现。

农业补贴法律制度的存在不仅有经济方面的深刻原因,还有着重要的政治和文化方面的原因。实际上,发达国家维持农业巨额补贴的本质在于：一方面将发展中国家视为推销其大量过剩农产品的永久市场;另一方面,作为实施粮食战略的一部分,高额补贴农业生产与农产品出口不但可以确保粮食安全,而且可以通过控制和操纵全球粮食价格,进一步加深发展中国家对发达国家的依赖,进而达到控制发展中国家的目的。发达国家和地区对农业实行补贴政策的根本原因是维护其国家利益。

作为当代国际农产品贸易自由化中的一个核心问题,基于农业“多功能性”对农业补贴政策的研究在国内外学术界都还处于起步阶段,很多相关问题尚有待探索。在经济全球化和相互依存加强的时代背景下,围绕这一问题的研究必将有助于对作为国际合作手段的国际法和相关国际机制进行开拓性的思考。本文以农业“多功能性”为基础,探讨农业补贴与国际农产品贸易自由化的冲突,在可持续发展理念的指导下,提出构建公平合理的农业补贴贸易平衡机制及我国的应对策略。

一、农业补贴国际保障机制的缺陷及其面临的挑战

1.农业补贴的国际保障机制的缺陷

农业补贴作为补贴的一类,应该受到WTO《补贴与反补贴措施协定》的调整,但鉴于农产品贸易在多边贸易体制中的特殊地位,国际上多将其作为WTO《补贴与反补贴措施协定》的例外。尽管“乌拉圭回合”谈判首次将农产品全面纳入世界多边贸易体制的管理之中,为农产品贸易自由化奠定了基础,其长期目标是持续不断地减少农产品领域的支持与保护,建立一个公平且以市场为导向的农业贸易体系,但WTO《农业协定》是以认可发达国家继续维持其巨额农业补贴为前提进行谈判的,因而它只是贸易自由化取向的改革方案,农产品贸易规则与WTO一般原则并非完全一致,其中存在许多例外。在《农业协定》中,由于缺乏明确的纪律约束,大量扭曲贸易的非法补贴可以轻而易举地打着“蓝箱”、“绿箱”的旗号免于削减。[3]WTO《农业协定》十余年来的执行结果令人沮丧。一个公平的农业贸易体制并没有如人们所期望的那样建立起来。

2.农业补贴对国际农产品贸易自由化的挑战

国际农产品贸易自由化是时代的要求与趋势,对农业补贴政策和立法提出了许多变革要求。而发达国家对农业的高补贴、高保护往往构成国际农产品贸易自由化的障碍,目前农业谈判的失败已给脆弱的多边贸易体系带来很大的负面影响。

(1)农业补贴与国民待遇原则的冲突。国民待遇原则本身也是市场法则和公平竞争的必然要求与重要体现。该原则作为一项保障国际农产品贸易自由化的基本原则,其宗旨是为了保障外国农产品与当地农产品之间的平等地位,以防止对外国农产品的歧视。严格意义上的国民待遇原则是与农业补贴措施不相容的,同时,市场规则本身也要求对国民待遇的概念作严格定义。因为市场规则要求国际农产品贸易依据真正的市场需求而流动,人为的鼓励和刺激显然会扭曲国际农产品贸易正常流量和流向,因而是逆市场规则而动的。市场规则本身也要求公平竞争的环境,片面有利于国际农产品贸易的农业补贴措施破坏了公平竞争的环境。因此,国民待遇原则应成为对农业补贴措施的约束。

(2)农业补贴与公平贸易原则的冲突。农业补贴的结果是给国内农业生产者带来益处,使国内农产品可以以低于进口农产品的价格在国内销售,或以低于外国同类农产品的价格在国际市场上销售,从而一方面在国内市场上取得阻止进口农产品、保护国内农产品的效果,另一方面达到鼓励农产品出口、使外国的农产品处于不利地位的目的。因此,农业补贴是一种政府支持的不公平竞争行为,具有扭曲贸易的不良作用,应予以禁止或限制。对不合理的农业补贴进行规制,体现了非歧视原则,强调了市场主体的平等性和法律的普遍适用性。其目的在于敦促各国应对全部市场主体一视同仁地予以平等对待,注重补贴规则适用的公平性,而不是对市场主体实行差别待遇,从而人为制造不平等和不公平,扭曲市场竞争秩序。对农业补贴进行有选择性的规制,有利于维护国际贸易秩序和市场公平竞争。

(3)农业补贴与市场机制的冲突。市场经济法则是自由化的基石和灵魂。自由经济理论有一个核心理念：市场的自由可以产生资源的最有效利用和最大的生产能力,而市场自由的形成依赖于正确处理市场与国家之间的关系。[4]农业补贴从性质上讲是一种政府行为。一般意义上的农业补贴,泛指一国政府或公共机构直接或间接提供的各种形式的财政资助、收入支持以及各种优惠的授予。虽然这些资助、支持或优惠可能出于本国农业政策的考虑,旨在支持农业和保护农业,在国内具有公平的经济主体地位,在国际市场上具有竞争地位,以便充分实现本国经济发展战略需要的功能,但从另一角度来看,政府通过扭曲的农业补贴对农业进行的干预不符合市场经济规则。补贴的农产品相对于那些不能获得补贴的农产品,能够方便地进入国际市场;而那些不能获得补贴的农产品,无疑失去了进入国际市场的机会,补贴成为市场准入的障碍。在国际农产品贸易自由化时代,农业补贴措施显然不符合国际农产品贸易自由化的要求。

(4)农业补贴与发展中国家优惠待遇原则的冲突。由于历史条件、经济发展水平、法律制度等方面的原因,发展中国家特别是最不发达国家无法与发达国家同等地享受贸易自由化带来的收益。因此,对发展中国家实行优惠待遇原则是国际农产品贸易自由化的基本要求之一。在国际上,允许发展中国家在货物、服务、知识产权等相关的贸易领域承担非对等的义务,享受优惠的待遇。这种优惠待遇原则有利于发达国家与发展中国家之间关系的公平化,从而促进多边贸易体制框架内的经济合作,实现国际资源的合理配置。现行的国际农业补贴机制弱化了发展中国家应享有的优惠待遇,不符合全世界贸易组织关于优惠待遇原则的规定,应对农业补贴的范围进行调整。

二、农业补贴在国际农产品贸易自由化进程中的新特点与国际实践

1.农业补贴在国际农产品贸易自由化进程中的新特点

长期以来,传统农业补贴在国际农产品贸易领域存在两个极端：过分的农业保护和过分的农业歧视,从而造成了农产品国际贸易的极度扭曲。在当今国际农产品贸易自由化的环境中,农业补贴呈现以下新特点。

一是农业补贴的绿色化和人权化趋势。近年来,农业补贴改革的基本趋势是：出现了基于环境保护、生态安全、保护人类生存与发展、动植物健康与安全目的的绿色化农业补贴和人权化农业补贴。各发达国家随着国家经济的发展和工业化进程的加快,农业就业人口逐渐减少,他们以雄厚的经济实力为后盾,对本国农业实行了高水平的农业补贴保护,同时提出诸如“生态倾销”、“社会倾销”、“碳关税”、农业“多功能性”理论,对农业环境、人的生存和发展权予以保护。而发展中国家由于人口多、农业生产落后、经济效益低下,综合补贴率低或与补贴政策目标冲突甚至造成环境污染、资源破坏等严重后果,需要在可持续发展理念的指导下,依据生存权、发展权和农业“多功能性”理论,促进农业可持续发展。

二是农业补贴合法化趋势。传统上的国家农业补贴依据是国内法,在各国国内形成了一套完整的农业补贴法律体系。发达国家农业补贴的相关法规对补贴政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围甚至是政策的实施期限均作出了明确的规定,并且根据经济形势的变化对这些法规进行适时修改和完善,保证了发达国家农业政策的稳定性、公开性、科学性和有效性。而发展中国家在农业基本法和其他相关法律文件中都没有对农业补贴做详细规定,往往是以政策或计划的形式来实施农业补贴政策,使得农业补贴措施的实施力度、补贴资金的使用、补贴责任主体的明确等各方面均存在漏洞,从而使农业补贴措施的实施效率大打折扣。在国际上,特别是存在 GATT贸易自由化规则的情况下,发达国家对农产品的大量补贴难免有些理亏气短。WTO《农业协定》基本上是发达国家主导下的产物,它事实上是将发达国家的巨额补贴的合法化从国内法扩展到国际法,使发达国家可以以WTO的名义合法使用大量补贴。

2.国际社会的实践

(1)“多哈发展议程”谈判。回顾近 10年多哈农业谈判的曲折历程,主导谈判进程的利益集团包括美国和凯恩斯集团,欧盟各成员国、日本、韩国、瑞士等国,以及由巴西、印度、中国等发展中国家成员组成的 20国协调组三大利益集团。谈判目标的不一致是农业谈判分歧的根本原因。经过艰苦谈判和各方妥协,2008年 7月WTO小型部长会议前散发的修正草案,具体内容基本得到确定。截至 2009年5月 31日,最近一次案文是 2008年 12月农业特会主席提交的版本。在出口补贴方面,美国为换得其他成员国同意取消出口补贴,不得不接受取消出口信贷、粮食援助等出口竞争项下的出口补贴因素,欧盟最初不同意取消出口补贴,后被迫接受取消,但也针对美国提出了附加条件。平行取消所有具有出口补贴性质的出口竞争措施,这符合中国等 20国协调组的利益。在国内支持方面,美国谈判初期要求大幅削减“黄箱”支持,取消“蓝箱”支持,但随着谈判的进展,立场发生了较大变化,与欧盟分歧缩小,从而为进一步完善WTO《农业协定》奠定了基础。

(2)WTO争端解决机制的实践。“以规则为导向”的争端解决机制,客观上促使了现有WTO框架下农业补贴特殊规则与一般补贴规则的融合。[5]“欧共体香蕉案 III”上诉机构报告将其解释为在《农业协定》对同一事项特别做出具体规定的限度外,《补贴协定》等可适用于农业补贴;而依据“美国陆地棉补贴案”专家组报告的解释,即便两个协定对同一事项做出具体规定,只要具体规定之间不发生冲突,两个协定均可适用。WTO专家组与上诉机构通过逻辑推理和法律解释,一致倾向于不断扩大WTO一般补贴规则适用于农业补贴的范围。至少在WTO法律实践的层面上,农业补贴的特殊性被削弱。“美国陆地棉补贴案”有关进口替代补贴的裁决是典型例证。该案争端解决报告通过法律解释,以《农业协定》国内支持削减承诺与《补贴协定》禁止进口替代补贴之间不存在内在冲突为由,对农产品进口替代补贴适用了《补贴协定》,使农产品与非农产品承担的义务完全相同。但从根本上说,寄希望于通过WTO争端解决实践,以准司法裁决的方式促成两套补贴体制的融合并不现实。一方面,一些具体条款容许某些例外永久存在,通过WTO争端解决机制树立先例的方式有其局限性;另一方面,多边贸易谈判才是 WTO的决策和立法程序。因此,基于生存权、发展权、环境权等保障人权的农业“多功能性”理论,坚持市场自由准入、非歧视、逐步取消不适当的农业补贴政策,建立一个公平的农业补贴贸易平衡机制,是时代的要求、发展的趋势。

三、我国的应对策略

在农业补贴冲击国际农产品贸易自由化的同时,也为我国的发展创造了机遇。

1.有效运用农业“多功能性”理论

农业 “多功能性”是 1980年代以来在国际社会使用较为频繁的一个术语。该理论强调农业的社会功能具有外部性和公共物品特征,市场对之调节的失灵必有政府政策均衡,它既涉及个人、国家或整个世界的多方面社会福利和社会价值的现存问题,又涉及各国的国家利益。可见,农业 “多功能性”理论能有效平衡不同利益主体的经济与社会价值,依此可以对现行的农业环境政策问题的有效做出更为全面的解释。农业 “多功能性”既是农业历史进步的结果,也是当代农业进一步发展的必然方向。

由于农业“多功能性”概念有着丰富的内涵和可供解释的空间,支持和反对它的两种对立观点进行了激烈的交锋。在WTO农业议题的谈判中,我国可对之有效运用,使其成为支持我国“攻防”策略的一种利器：对于农产品贸易自由化进程中我国需要“防”的小麦、玉米、大豆等主食品种,应力主其社会功能的重要性;反之,对需要“攻”的蔬菜、水果和肉类等副食品种,应力证其社会功能的有限性。农业“多功能性”的引入,既能有力地维护我国的国家利益,同时也具有坚实的合法性基础。

2.充分利用“绿箱”政策支持农业基础设施建设

《农业协定》附件 2规定了免于削减承诺的“绿箱”措施的内容。在 “绿箱”种类中,我国仅使用了 6种,还有近一半的 “绿箱”措施在我国的农业政策体系中是空白,而且目前我国的支农力度严重不足。首先,要有选择地引入 “绿箱”中的收入补贴政策。一方面减免受冲击严重的粮棉油糖等农产品主产区、贫困地区以及受灾地区有关农产品的税收,另一方面应积极建立农业保险补贴制度。其次,直接向低收入农业生产者发放收入补贴。同时建立完善农业社会化服务农业补贴制度、公共储备补贴制度、国内粮食援助补贴制度、自然灾害救济补贴制度等。

3.用足用好“黄箱”政策并有选择性地利用“蓝箱 ”政策

按照 8.5%的微量允许标准计算,过去和今天我国“黄箱”政策的规模与国际水平都有相当大的差距,我国没有用足“黄箱”政策。用足“黄箱”政策能够为实现农业“多功能性”提供稳定的粮食安全基础,用好“黄箱”政策则要调整“黄箱”政策中特定产品 AMS和非特定产品 AMS的数量与品种结构。

“蓝箱”政策主要是按照固定农业生产面积和产量以及按照特定产品数量予以直接补贴。根据“蓝箱”政策,我国可以有所选择地通过特定补贴维持某些农产品供给数量,为实现农业可持续发展创造条件。

4.充分利用WTO《补贴与反补贴措施协定》及争端解决机制

根据WTO争端解决实践,所有农业补贴均已属于《补贴与反补贴措施协定》可诉补贴的范畴,无论是否符合在《农业协定》下承担的义务,只要对农业造成《补贴与反补贴措施协定》第 5条、第 6条界定的“严重侵害”,均可提起WTO诉讼。农产品特殊保障机制是WTO保障机制在国际农产品贸易这个特殊领域的具体应用,也是WTO《补贴与反补贴措施协定》的有效补充。农产品特殊保障机制,是指发展中国家成员可在农产品进口激增的情况下,采取提高关税等特殊保障措施以保护本国农业免受冲击。巴西接连依据《补贴与反补贴措施协定》起诉美国陆地棉补贴和欧共体食糖补贴,并借此提高在多哈农业谈判中的谈判地位,这些做法非常值得我国借鉴。另外,培育农民组织自我预知、发现问题及反应诉求的渠道和能力,改善并提高参与WTO农业谈判和诉讼的质量,也是加强我国农业国际竞争力的必要措施。

[1]余劲松,李长健.论我国农业补贴制度的和谐构建(上 )[J].法学评论 ,2009(1)：37.

[2]张晓涛,倪洪兴.农产品贸易自由化进程中的非贸易关注问题 [J].国际贸易问题,2004(1)：37.

[3]王传丽,梁思思.WTO《农业协定》及农产品贸易规则执行评价 [J].政法论丛,2008(5)：13.

[4]刘笋.补贴与国际投资的关系及与国际立法趋势的冲突 [J].法律科学,2003(2)：98.

[5]李晓玲.论WTO体系下农业补贴的特殊安排及未来发展 [J].现代法学,2009(6)：140.

F752

A

1009-3729(2010)05-0100-04

2010-07-25

河南省哲学社会科学规划项目(2008BFX001);河南省软科学计划项目 (102400440038);河南省政府决策研究招标课题(B083)

夏志红 (1966— ),男,河南省鹿邑县人,河南财经政法大学副教授,主要研究方向：国际经济法。