完善我国金融法律体系研究

2010-02-15李长健徐丽峰

郑州轻工业学院学报(社会科学版) 2010年5期

关键词：金融机构法治金融

李长健, 徐丽峰

(华中农业大学文法学院,湖北武汉 430070)

完善我国金融法律体系研究

李长健, 徐丽峰

(华中农业大学文法学院,湖北武汉 430070)

国际金融危机的暴发从侧面反映了完善我国金融法律体系的紧迫性。我国当前的金融法律体系虽已初步形成,但还存在着不足和缺失,如金融法治力度薄弱、外部氛围欠佳、金融监管方面的作用不明显等。因此,必须转变金融立法理念,加强金融法制建设,促使金融法律规则形成,完善金融领域立法、金融创新立法和知识产权保护立法,完善相关法律制度。

金融法律体系;金融法治;金融发展权;金融创新

法律是规范主体行为、调整社会关系的规则。为确认和维持金融生态平衡,金融法律设有一整套价值准则、行为规范和实施方案,如金融交易规则、产权规则等,作为实现和维持金融生态平衡的基本规则,均在金融法律体系中得到具体规定。应该说,健全和完善的金融法律体系是一个安全稳定的金融市场得以存在的首要条件。

金融生态平衡的首要条件是金融法治环境,构建金融法治环境可以预防、克制乃至消除金融市场的失灵状态,补充和达成金融市场不能完成的经济功能。金融发展权是对现代发展权发展的结果,是后现代人权观的深化发展与具体运用。[1]金融发展权的基本内涵是立足金融主体发展需求,在对弱势群体进行倾斜性支持的基础上,实现金融资源的优化配置,从而实现金融供求和谐的一种新的人权形式。金融发展权是金融制度下的一种权利新形式,基于主体权利和客体权利统一的金融发展权对于实现公民平等人权具有重要现实意义。金融发展权作为一项人权,是全体和个体所享有的在人与金融和谐发展中最终实现金融产品需求的权利,特别是对资金的需求发展。[2]中共的十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略,因此当前须加强金融法制建设,完善我国金融法律体系,树立法律的权威。

一、我国金融法律体系的现状

在我国确立市场经济体制以后,随着金融改革开放日益深入发展,金融法律体系开始逐步完善起来。经过 30多年的发展,特别是近 10年来的努力,我国已经初步形成了以银行三法、证券、保险、信托基本法为核心,以金融法律、行政法规和规章为主体,以金融方面的司法解释为补充的金融法律体系。

1996年以来,国家相继颁布实施了一大批金融法律法规,主要有《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《担保法》和《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》,即“四法一决定”,这标志着我国的金融法制建设进入了一个新的阶段。[3]据不完全统计,1995—2001年底,由全国人大及其常委会颁布的金融法律达 9部之多;由国务院颁布的金融法规有 145部,由国务院各机构颁布的金融类规章有 3 680部;由最高人民法院制定的金融类司法解释有 41部,由最高人民检察院制定的金融类司法解释有 9部。[4]

在金融监管方面,为推进农村金融业的发展、解决“三农”问题,中国银行业监督管理委员会于 2006年底发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,2007年又先后发布了《村镇银行管理暂行规定》《贷款公司管理暂行规定》《农村资金互助社管理暂行规定》《村镇银行组建审批工作指引》等一系列规章。

在金融犯罪立法方面,2005年至今,我国立法机关先后出台了三个刑法修正案,增加了妨害信用卡管理罪、背信损害上市公司利益罪、背信运用受托财产罪、违法运用资金罪等近 10个金融犯罪罪名,同时还修改了某些金融犯罪的罪名和构成要件。这也是我们不断完善立法机制、强调立法质量的结果。

我国作为联合国常任理事国之一,积极参与国际社会合作控制经济犯罪、特别是金融犯罪的行动,初步建立起惩治金融犯罪的法律法规体系。从规则层面看,我国已正式加入《联合国禁毒公约》(1988)、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(2000)、《联合国反腐败公约》(2003)、《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》(1999)等国际公约,根据这些公约规定的义务并参照有关国际性示范文件的精神,制定了国内打击金融犯罪的法律法规体系。

整体而言,我国金融法律体系已基本形成且相对完备,我国金融法治化建设进入了一个新的阶段。同时,市场经济基本法律制度也在不断完善中,如2005年通过了《公司法 (修订案)》,2006年通过了《中华人民共和国企业破产法》,2007年通过了《中华人民共和国物权法》等。随着国际和国内金融实践的不断发展变化,加之金融法律体系本身存有不足以及金融执法、金融创新、农村金融等方面还存在缺陷,进一步加强金融立法、完善金融法制,已成为我国今后金融法治的核心任务。[5]

二、我国金融法律体系存在的问题

从金融运行的角度来看,完备的金融法律体系应当包括以下具体规范：一是金融机构组织方面的规范,如金融机构的法律地位、性质、组织机构、组织形式、治理机制、市场退出等内容;二是金融监管方面的规范,如监管机构的设置、监管职能、金融监管体制、市场准入监管、金融谨慎监管、市场退出监管等内容;三是金融业务方面的规范,如金融机构开展金融业务活动应该遵守的规则;四是金融交易方面的规范,如权利的确认和保护、交易结果的确认和保护规则等。尽管我国目前已建立以《中国人民银行法》为核心的金融法律体系,全面构建了金融机构组织法、金融业务经营法、金融宏观调控法以及金融监督管理法的法律规范系统,但国际和国内金融实践的日新月异,不断呼唤着我国金融法律体系的充实与完善。具体表现为以下几个方面。

第一,金融法律体系虽已初步形成,但还存在空白和模糊领域。一是存款保险制度仍未建立。1997年底,中国人民银行就成立了存款保险研究课题组,经过十几年的研究酝酿,存款保险制度仍然未能建立。随着我国金融开放的逐步深入和金融管制的逐步放松,出台一个确保金融安全以抵御金融危机的存款保险制度越来越有必要。二是金融机构市场退出制度仍未推出。加快建立金融机构市场退出机制,有利于及时清理金融体系中的不健康肌体,确保金融体系的健康运行。三是私募基金、产业基金还没有取得相应的法律地位。私募基金和产业基金在我国的金融市场中已经大量存在,但到目前为止还没有相应的法律、法规或者部门规章对其进行规范,长期的法外运行不利于私募基金和产业基金的发展,同样也不利于金融安全和金融稳定。总之,我国的金融市场急需《期货法》《金融机构破产法》《存款保险制度法》等规范性法律出台。

第二,从金融创新角度看,我国的金融创新法律法规存在着严重不足。由于当前我国的金融业体制是分业经营,没有一部统一的金融创新法律法规。2006年 12月 5日,银监会正式公布了《商业银行金融创新指引》,这是我国第一部关于金融创新的法律规范,但证券业和保险业还没有制定相应的法律法规。具体而言,一是金融创新行为与现行有关法律制度冲突,《商业银行法》《证券法》《保险法》及《信托法》根据分业原则对相关金融业务进行规定,而金融创新的发展已使金融业务带有明显的混业特征。二是不同监管部门的规章之间相互矛盾或不一致,如证监会要求证券公司发行公司债必须有银行担保,而银监会又严格限制银行为证券公司发行债券提供担保。不同监管部门之间的协调成本在不断增高,重复监管和监管真空的客观存在直接影响着对金融控股公司的监管效率以及金融创新。三是某些相关法律制度滞后。我国金融业发展的模式是先实践后监管,已出台的一些金融管理制度滞后于金融实践,这种做法有其优点,但也给违规者以可乘之机,不利于金融秩序的稳定。

第三,金融法治的外部氛围欠佳。金融信用法治环境尚待完善。当前金融信用法治环境的不完备突出表现在信贷征信业欠缺专门法律或法规予以规范,征信业的定位、发展模式和发展方向不够明确,对征信机构、征信业务活动进行监管无法可依。金融执法环境堪忧。当前我国金融执法环境的缺陷主要是执行时间长、程序复杂、成本高昂,地方保护主义和行政干预比较严重。

第四,金融法治力度薄弱。[5]现行《刑法》的有关规定不能满足打击金融犯罪行为的要求。《刑法》关于挪用资金罪的规定仅适用于金融机构的工作人员挪用客户资金的行为,而不适用于金融机构挪用客户资金、资产 (如国债)的行为,对操纵金融机构挪用客户资金、资产的单位和个人也很难依据《刑法》加以制裁。

第五,金融监管方面的规范作用不明显。这方面规范所起到的作用甚微,从实践来看,非法金融活动和潜在的金融风险暴露突出。一方面,金融系统各类案件频频发生,特别是大案要案呈上升趋势。信托投资机构、证券机构经营管理不规范,资产负债比例失衡,有些机构长期依靠拆借资金来维持经营。另一方面,商业银行违规经营现象十分普遍,信贷资产质量低下,不良资产所占比例较高并有上升趋势。[3]社会上非法金融活动相当突出,企事业单位非法吸存放贷,农村基金会非法从事存贷款业务,物业租赁变相搞融资租赁,一些乡镇政府及工商企业甚至个人非法集资,私人钱庄非法融资,金融诈骗屡屡发生,严重扰乱了金融秩序。

三、完善我国金融法律体系的几点建议

金融发展权理论的提出、尤其是对于农民金融权益的保护,对于服务于广大农村、促进农业的发展都有着重要作用。这里的金融是一种资源,即金融资源,它是社会发展到一定特殊时期,国家通过制度安排后确定下来的一种通过自身配置进而可以配置其他一切资源的特殊资源。这种特殊的资源具有层次性,可分为制度性金融资源与非制度性金融资源。前者包括金融机构、金融政策、金融法规、金融市场等制度性要素,后者包括货币资源、金融资本、金融商品。两种资源之间是对立统一的关系,非制度性金融资源是制度性金融资源产生和发展的基础,而制度性金融资源配置的合理与否将对非制度性资源的利用产生重要的影响。金融资源是流动的,对于特殊组织以及个体的作用非常重要。它是一种与人的权益、利益息息相关的资源。我们应充分利用好这种资源。在市场经济环境下,完善的法治应融刚性与柔性于一体。在私权自治与私权保障上,法律是柔性的,它扮演的是“服务人”的角色;在国家调控或监管领域,它是刚性的,扮演的是“经济督察”的角色,但法律的终极角色归于市场经济“守夜人”。[6]在建立健全市场经济自身机制的前提下,完善框架性的法治经济规则、规范市场行为和秩序、保障市场主体法益、促进经济流转顺畅、刺激经济流转次数和总量,是法治经济的基本特征和必然要求。完善法律体系,首先需要明确法律扮演的是市场经济“守夜人”的角色,具体如何完善我国金融法律体系,现从以下几个方面进行阐述。

第一,促使金融法律规则的形成机制合理化与金融立法理念的转变。随着中国金融改革的不断发展,金融机构、投资者、金融消费者日益成熟起来并有了自己的利益表达方式,在金融法律规则制定过程中将能够充分表达自己的意见,进行博弈,从而促使金融法律规则的形成。加强金融立法最重要的是立法理念的转变,要平等保护产权主体权益,从促进市场交易出发,制定和完善金融规则。[7]应充分体现产权保护的理念、合同自由的理念、适应法律与适应国家政策相结合的理念。

第二,进一步完善金融领域的立法,特别是高层次的立法。必须加快金融法律、法规、规章体系的建设,以法律制度的建设保障和规范改革的进行、金融业务的开展、金融监管及调控行为。同时必须切实树立法律的权威,做到自觉守法、严格执法和独立司法,切实解决好法律制度在金融领域的实施和实现问题。具体而言,应加快金融控股公司立法,重视授信平等立法,建立和健全信用评级制度,加强资产证券化的风险控制和监管,尽快建立存款保险制度,细化金融机构破产规则,积极推进信贷征信立法,修改和完善《票据法》,进一步完善金融调控法和金融监管法等。就金融监管法律而言,应加快金融控股公司立法,明确金融控股公司法律性质与地位,合理界定“一行三会”对金融控股公司的监管职责。另外,应完善我国金融安全刑法保护的立法。[8]在完善犯罪体系方面,增加出售、购买、运输、持有、使用变造货币罪等罪名;增加金融机构作为金融犯罪主体;将“恶意透支”的信用卡诈骗行为单列出来等。在完善刑罚体系方面,应完善罚金刑的适用、合理完善刑罚幅度设置、刑种配置增加资格刑的种类等。

第三,完善金融创新的立法,重点是要完善市场准入与法人治理立法。一方面,要解决市场竞争问题,增强民间资本在金融市场上的作用,发展多层次、多元化的金融机构体系。放开市场准入同时也意味着要加强对市场准入的严格准入监管立法,完善相应的登记操作细则。另一方面,要完善的是我国的金融机构法人治理结构问题。产权明晰是法人治理结构的基础。这就要求改变我国金融机构尤其是银行、金融资产管理公司等的国有独资性质,实施股份制改革。当前我国的四大国有商业银行股份制改革正在有条不紊地进行,除了农业银行还在准备阶段以外,其他的国有商业银行已经全部完成股份制改革,并最终完成上市。我国的其他金融机构同样也应该进行相应的改革。我国除了要加强对银行、保险公司、证券公司法人治理结构的立法完善以外,还应当填补除了银行、保险公司、证券公司以外的其他金融机构法人治理结构的立法,使其有法可依,防止因其在真空中运行而导致出现各种弊病。

第四,完善知识产权保护立法。我国金融创新知识产权保护比较落后,从保护金融创新积极性角度来说,应当拓宽我国的专利权保护客体。是否授予商业方法专利,在我国也一直存在着很大的争议。我国《专利法》第 25条规定,智力活动的规则及方法是不能被授权专利保护的。商业方法属于智力活动的规则和方法,不具有可专利性。但是,金融创新提出了商业方法可专利性的要求。所以,我国专利制度应根据经济发展的实践适时做出调整,修改相应的专利法条款,保护金融业中具有自主知识产权的金融创新。金融创新利用著作权保护的最好的案例是对于数据库的保护,世界贸易组织、世界知识产权组织和《伯尔尼公约》都是将数据库作为汇编作品予以保护的。我国《著作权法》第 14条中也做出了相关的规定,在法律上赋予了数据库以著作权,受著作权法保护。金融创新可以利用著作权保护的另一个例子是作为保护商标权或者专利权的补充,由此我国明确地将新险种列入著作权或者专利保护范畴。关于金融创新的著作权保护还涉及金融创新的广告用语等各个方面。

第五,完善相关法律制度：一是存款保险制度,二是信用制度。信用制度建设主要包括企业信用制度和个人信用制度,如信用信息的征集方法和程序、对象、时限、公开程度、调查权限、法律责任等内容。三是完善金融机构的市场准入和退出机制。目前我国的商业银行在全国多处开设分行,这种粗放式的开发不利于银行业金融机构的长期发展,也有害于银行的风险控制。由此需要立法来规范这种扩张行为,尤其是要正确引导中小银行的发展。而金融机构退出机制方面仍然缺乏系统的金融机构退出市场的立法。四是完善信息披露制度。从内容上讲,应强调信息披露制度的强制性和权利义务的单向性,明确法律责任,加大处罚力度;进一步完善企业会计制度;规定信息披露的频率,强调信息披露的准确性、及时性和充分性。从信息披露的主体上讲,金融机构要充分披露自己的信息,让社会公众对其信用和实力有充分的认识,防范金融风险;金融机构的监管者也应该对自身的政务信息进行披露。五是完善农村金融法律制度。在农村金融和谐发展的背景下,要重构高效安全的农村金融体系,提高农村金融业的整体竞争力和风险防范能力,切实促进农民发展权利的实现,从金融发展权的角度进行制度创新安排。从实质正义的角度出发,对公民,特别是农民的金融发展权实行倾斜保护。[2]目前农村的金融发展与其他方面的发展不相协调,急需制定鼓励农村信贷发展方面的法律来支持农村和农业的发展,完善农村金融体系,完善城乡金融机构的合理布局,同时需要加紧制定农业保险方面的法律。六是完善金融中介组织和金融自律组织立法。[9]此处指狭义的金融中介组织,主要包括金融咨询公司和金融经纪公司等。金融自律组织是由某个金融领域 (如银行)的机构自愿参加的、按照他们共同制定的章程开展活动的非营利性社团法人。在现代市场经济国家,行业协会发挥着重要的作用,如果运用得当可以成为政府的得力助手,减少政府对市场经济的干预。

[1]汪习根,涂少彬.发展权的后现代法学解读 [J].法制与社会发展,2005(6)：3.

[2]李长健,曹俊,李昭畅.弘扬金融发展权,促进农村金融和谐[EB/OL].(2009-03-26)[2009-06-11].http：//s wuferural finance.com/news/jrlt/2009/7/24/09724 1941595054.html.

[3]竺蔚.市场经济亟需加强金融法治[J].中共浙江省委党校学报,1998(3)：18.

[4]胡滨,全先银.法治视野下的中国金融发展——中国金融法治化进程、问题与展望 [J].财贸经济,2009(5)：12.

[5]程远.论金融法治环境的构建——以金融生态治理为中心[J].经济研究导刊,2008(10)：129.

[6]陈岱松.论金融现代化与和谐社会的建构——以金融法治为中心[J].上海金融,2008(4)：4.

[7]胡滨,尹振涛.基于法与金融学视角下的中国金融法治建设[J].西部金融,2008(9)：27.

[8]康均心,王敏敏.发挥刑法保护功能完善金融法治体系——湖北省法学会刑法研究会 2008年年会综述[J].武汉公安干部学院学报,2009(1)：51.

[9]逯海亮.略论中国金融法治建设[J].中国商界,2008(5)：154.

DF438

1009-3729(2010)05-0045-04

2010-08-29