落实科学发展观构建资源综合利用支撑框架体系

■ 中国产学研合作促进会副秘书长 彭支援

落实科学发展观构建资源综合利用支撑框架体系

■ 中国产学研合作促进会副秘书长 彭支援

我国人均资源匮乏，长期以来，经济增长方式粗放，生产、建设、流通、消费等环节和领域浪费严重，资源综合利用整体水平较低。据统计，我国能源利用效率只有3 3%，工业用水重复利用率为55%，矿产资源总回收率为30%，分别比国际先进水平低10%、25%和20%。资源消耗过快、开发利用效益不高，环境污染和安全隐患加剧，已成为制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。落实科学发展观，转变经济发展方式，要求我们必须大力发展循环经济，加强资源综合利用，提高废弃物资源化水平，切实减少资源消耗、污染物排放和生态环境的破坏。本文借鉴发达国家的先进经验，从我国资源综合利用的发展过程、存在问题及相应对策等方面深入分析，提出了构建我国资源综合利用发展的支撑框架体系。

一、发达国家的资源综合利用经验

纵观发达国家的资源综合利用发展，以矿产资源利用为例，有如下几点经验值得借鉴。

1. 完备的法律政策体系

发达国家总结“先污染，后治理”的教训，形成了一套较完备的资源综合利用法规体系。日本的资源综合利用立法最全面最系统。其法规体系包括三个层次：第一层次是一部基本法即《建立循环型社会基本法》，具有“基本框架”作用。第二层次是两部综合性、指导性法律，即《废弃物处理法》和《促进资源有效利用法》，可称做“一般框架法”。第三层次是根据各种产品的性质制定的五部专项法规，同时还制定了一部《绿色采购法》，从不同领域支持着基本法的贯彻实施。

2. 以技术为先导提高资源综合利用水平

近年来，发达国家矿产资源综合利用技术发展迅猛，提出了“重点开发无污染的绿色矿业产品”战略，将矿产资源综合利用观念贯穿于矿产勘查、采矿、选矿、冶炼、加工、废弃物处理等全过程，将现代高新技术广泛应用于采矿设计和控制，实现了矿业清洁生产和矿产资源的高效利用。为确保本国技术的先进性，许多发达国家成立专门机构提供资金支持研发工作，如法国的地质矿产调查局（BRGM）和日本的金属矿业事业团。

3. 重视尾矿的调查评价和开发利用

世界各国每年产生的尾矿达50亿吨以上，随着矿业开发规模增大和入选矿石品位降低，这个数字正逐年增大。数量巨大的尾矿，不仅浪费资源、存放占用大量土地，对环境污染也日益严重。尾矿的合理开发利用早已引起发达国家的高度关注。他们将尾矿作为低品位的矿产或“二次资源”进行勘查评价，查明矿物成分、有用组份含量、赋存状态及储量等，大力开展选冶新工艺、新设备研究，建立二次选矿厂。

二、我国资源综合利用的发展及现状

1.资源综合利用的相关政策法规

我国政府对开展资源综合利用一直比较重视。早在1956年就提出了综合利用工业废弃物的方针。1978年制订的《环境保护工作汇报要点》把“大力推行奖励综合利用政策”作为环境保护工作的十大措施之一。1979年的《环境保护法（试行）》对综合利用奖励作了原则规定。特别是1985年发布的《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》形成了一套较完整的制度，极大促进了资源综合利用发展。但随着经济体制改革，该法规给予的优惠政策的基础和条件发生了变化。1996年出台了《关于进一步开展资源综合利用的意见》，是当时指导资源综合利用的纲领性文件。2006年出台《“十一五”资源综合利用指导意见》，推动了“十一五”期间资源综合利用的快速发展。2010年，国家发改委、科技部等六部委联合发布了《中国资源综合利用技术政策大纲》，进一步提升了我国资源综合利用整体水平。

2.资源综合利用已取得显著的经济和社会效益

资源综合利用在缓解我国资源紧缺，改善生态环境，促进经济持续、健康发展方面发挥了重要作用。“十一五”期间是资源综合利用发展最快的时期，产业规模和资源综合利用总量不断加大。2009年资源循环利用产业总产值已近1万亿。综合利用量以粉煤灰和煤石为例，分别约4亿吨和3.6亿吨，综合利用率均达到68%，与“十五”末相比分别增加约3%、8%；再以再生有色金属为例，2009年主要再生有色金属产量约为633万吨，相当于1998年全国有色金属的总产量(616万吨)，占当年10种有色金属总产量的24.3%，已成为有色金属产业资源的重要补充。

3.资源综合利用的发展潜力

目前我国矿产资源综合回收率平均不超过50%，有色金属矿产资源综合回收率为35%，黑色金属矿产资源的综合回收率仅为30%，均比发达国家约低20%。对矿产废弃物的回收利用和无害化处理也刚刚起步，进行综合利用的矿山仅占25%左右，现有12000多座金属矿山尾矿库，截至2009年，堆存尾矿约100亿吨，每年新增固体废弃物约10亿吨，平均利用率只有13%。

随着资源日益紧张，一些地方和企业开展资源综合利用的积极性高涨，资源综合利用正由分散无序状态向产业化方向发展。全国已建成或在建的进口再生资源加工园区有15个、以回收国内再生资源为主的集散交易市场10多个。已有26个省市开展再生资源回收体系试点工作，而且所建的加工园区和交易市场的规划、基础设施、技术水平与国外相比已走到了前列。据测算，2009年资源循环利用产值过5000万元的企业超越2800家，今后每年可带动5000亿元以上的直接投资。预计在“十二五”期间，资源综合利用产值将显著增长，年产值达1.2万亿元以上，约占当年GDP3%—4%，就业人数将达3000万人。

综上分析，我国资源综合利用工作起步较早，但缺乏发达国家的经济和技术优势，整体发展不均衡，产业规模较小，技术装备和工艺水平落后，技术研发能力较弱，但随着国家的大力投入和全民认识的提高，资源综合利用的发展潜力巨大。

三、我国资源综合利用发展存在的关键问题

对比发达国家在类似领域的做法，我国资源综合利用主要存在以下几个问题。

1.相关政策法规的制度设计存在不足

目前我国资源综合利用尚未形成完整的法规体系，未出台独立的综合性基本法以及配套的单行法，仅靠一些单项的政策规范难以协调解决各方面问题。首先，政出多门，缺乏系统性。现有法规分散在各部门单独或联合颁发的规范性文件中，有些甚至相互矛盾、相互牵制。其次，现有的法规性文件多以“通知”、“意见”、“要点”、“办法”等形式，缺乏权威性和稳定性。再次，务虚性条例多，可操作性不强，而且随着形势的发展变化，现行法规中一些内容亟待修订。第四，缺乏保证性措施，政策法规未形成闭环，难以有效实施。如《关于进一步开展资源综合利用的意见》中明确规定对共伴生资源在开采同时必须做好回收利用，但在开采证审批过程中，大多数矿山未按规定办理，申请采矿报告根本没有相关内容。一些矿山将大量有价值的尾矿用于井下充填，使其永远失去再利用可能性，加之管理不善，病危尾矿库很容易诱发地质灾害。

2.现有财政税收支持政策不够完善系统

目前已出台了《关于资源综合利用企业所得税优惠政策》、《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》、《关于废旧物资回收经营业务有关增值税政策》等多项财政税收优惠政策，在一定时期一定程度上促进了资源综合利用的发展，但从整体上讲还存在激励不足、不成系统、缺乏时效性以及过于粗放等问题，需要系统梳理和完善，使其与时俱进。

3.人才培养与技术创新投入不足

我国资源综合利用产业发展迅速，但基础研究重视不够，投入严重不足，科研力量缺乏，人才缺口大。国内高校没有专门的技术学科或专业，人才培养散落于其他专业领域，也未将相关课程纳入到商业管理专业课程体系，让未来的企业管理者将资源综合利用理念根植于胸。由于人才培养缺失，技术创新不足，我国资源综合利用技术发展缓慢，以矿产资源综合利用为例，技术水平比国外先进水平落后约15年。此外，科技成果产业化激励机制的缺乏和技术转让转移平台建设的不足，使已有技术成果闲置，不能有效转化为现实生产力。

4.资本准入制度与市场交易平台缺失

资源综合利用产业的蓬勃发展离不开民间资本的参与和支持。当前，越来越多的民间资本转绿，涌入环保和资源综合利用领域，但激励措施、税收优惠以及保险等相关政策的缺失阻滞了资本进入。而且政府、企业与资本界缺乏有效沟通的渠道和平台，资本所有者无法准确获知融资信息。

交易市场平台的缺失也制约了资源综合利用产业的进一步发展。在我国大力推广的绿色国民生产总值核算指标体系中，任何自然资源都不再像过去一样被认为是可以无偿使用的，而是稀缺的需要通过市场自由交易和优化配置。建立畅通的信息平台和强大的市场交易平台将有力促进资源配置优化，也有利于资源综合利用产业引进来和走出去，实现国际化发展。

5. 企业参与激励机制缺乏

企业的积极参与是资源综合利用快速发展的根本动力。目前许多企业有很好的废弃物回收利用技术，但由于缺乏对企业的激励机制和鼓励政策，使企业没有积极性投入相比其他业务部门利润不高的资源综合利用事业。

6. 公众参与意识不强

社会公众是大力促进资源综合利用发展的推动者。宣传教育的滞后，使公众对资源综合利用的社会效益、环境效益认识不深刻，公众自觉参与意识不高。而激励和保障措施的缺乏，无法吸引广大公众参与到废物回收等力所能及的资源综合利用活动中去。

四、资源综合利用支撑框架体系的构建

资源综合利用是一项系统工程，需要系统考虑、协调规划、整体布局、全盘优化。根据上述问题，本文从以下几个方面构建促进我国资源综合利用的支撑框架体系。

1. 健全相关法律法规，构建法律政策支撑框架

建议在《矿产资源法》相应条款中进一步明确要求加强矿产资源综合利用，提高资源回收率，同时开展《实施细则》研究。加快健全法规体系，抓紧制定《资源综合利用法》、《再生资源回收利用法》、《矿山尾矿综合利用管理办法》、《废旧家电、废旧电脑回收利用管理办法》等专项法规。并在完善法规体系基础上，健全执法体系，加强监督检查，依法实施管理。

2. 梳理财税规章制度，构建财政税收支撑框架

尽快建立促进资源节约和环境保护的价格机制，继续推进资源性产品价格改革，完善税收优惠政策，调整再生资源增值税政策。会同有关部门修订《资源综合利用产品目录》，对列入目录的产品给予税收优惠政策，扩大产品范围。继续深化节能降耗财政补贴和奖励制度，并扩展到资源综合利用的其他领域。及时修订过时的财政税收规定，制定与时俱进的激励政策。

3. 加大基础研究投入和人才培养力度，构建人力资源与技术创新支撑框架

鼓励高职院校开设资源综合利用学科和专业，并将相关课程纳入商业管理专业核心课程中。加大基础研究投入，特别是要深入研究资源综合利用的技术指标和评价指标体系。采用新的技术创新管理体制，强化科研创新能力建设，组织科技队伍对优先发展技术分阶段攻关，提供一批科技成果无偿向企业推广，推动行业进步和产业升级。并出台相关政策鼓励企业自主研发。在加大技术创新投入同时，加强技术成果转化平台建设。

4. 引导民间资本投入，促进自然资源综合利用交易市场建设，构建资本准入与市场交易支撑框架

要大力支持和鼓励民间资本进入，定期组织投资洽谈会，对投资企业给予各项优惠政策，引入世界银行、亚洲开发银行等对投资资源综合利用产业的资本进行担保。此外，应积极探索建立规范的交易平台，用市场优化配置资源。

5. 加大对重点企业的扶持，培育一批示范龙头企业，构建企业参与的激励机制框架

筛选一批较成熟的企业，加大资金和政策倾斜，扶持其成长为行业龙头、上市公司，带动整个行业发展。积极探索对中小企业的激励机制，加强生态工业园、循环经济产业园区建设，将园区内企业逐步纳入到资源综合利用范畴，依据资源禀赋和产业构成，形成产业集群。

6. 加强宣传教育，提高公众参与意识，构建公众参与支撑框架

通过各种媒介大力宣传我国资源短缺的严峻形势，普及资源综合利用科技知识，提高公众意识，引导公众认识自身参与的意义和价值，聚合社会公众形成一股巨大的绿色洪流，促进社会各界以更加积极的态度投入到资源综合利用事业中来。

开展资源综合利用，推动循环经济发展，是节能减排的重要手段，是转变经济发展方式，构建两型社会的重要措施，也是我国履行大国职责，全力应对全球气候变化的重要途径。本文提出的支撑框架体系旨在推动各级政府部门、社会各界系统协作、统筹规划，从政策法规、财政税收、人才培养、技术创新、资本准入、市场机制、企业激励、公众教育等方面形成有利于资源综合利用的长效机制，推动我国资源综合利用产业蓬勃发展。