美、日环境教育立法特色及对我国的启示

匡小明

(南昌市高新技术产业开发区人民法院，南昌 330029)

美、日环境教育立法特色及对我国的启示

匡小明

(南昌市高新技术产业开发区人民法院，南昌 330029)

环境教育在增强人们的环保意识，促进人类、自然和社会的和谐发展方面具有独特的作用，成为世界各国环境保护事业关注的重点之一。美国和日本的环境教育立法研究积累了丰富的经验。本文在总结两国立法特色的基础上，分析了我国环境教育法制建设方面所存在的缺陷，提出了完善我国环境教育立法的对策。

美国;日本;环境教育;立法

随着当代环境问题的日益严峻，社会发展模式与手段也相应受到冲击，环境教育已成为社会发展不可或缺的手段之一。自《人类环境宣言》首次将 “环境教育”提上人类发展的议程，环境教育事业即开始在世界范围内兴盛起来。立法是制度实施的重要保障，环境教育的开展也要有相应的法律作后盾。我国现阶段的立法制度尚不能适应环境教育的需求，因而急需在借鉴国外立法经验的基础上予以完善。

1 美国的环境教育立法特色

《国家环境教育法》是美国现行的规范环境教育体系的主要法律依据。这部法律着重规定了国家对公众进行环境教育的责任和任务；确认了国家对教育和培养有环境保护知识和技能、有环境保护责任感和正确的环境决策能力的高素质公民的迫切需求；对提高美国公众环境道德水准、促进经济社会协调发展发挥了重要作用[1]。该法最突出的特点是明确了国家、政府在推进环境教育工作中的责任，对环境教育的管理机构及其职责都有详细的规定；此外，该法还明确了财政拨款是环境教育资金的重要来源渠道，并进一步明确了资金的运用范围。

1.1 设立专门的环境教育机构，明确各机构的职责

（1）环境教育处

环境教育处是环境保护署下设的一个机构，其主要职责在《国家环境教育法》第四条中有明确的规定，包括：与联邦政府其他机构协商、制定和发展环境教育计划，以增进人们对自然环境和人造环境及人与环境关系的认识。计划内容应涉及全球环境问题；支持发展和传播与中小学及成年公民有关的模式课程、教育资料和培训计划等。

（2）国家环境教育咨询委员会

该机构也是美国环境保护署下设的机构之一，其主要任务是对各项环境教育政策的执行情况以及各项环境教育措施的实施效果进行监督，同时提出有效的建议。据《国家环境教育法》第九条规定，该委员会由11位委员组成，委员由环境保护署署长与教育部长商议后任命，并分别代表中小学、大学、非营利组织、教育部、自然资源部、工商界及成年美国人（Senior American），教育部长的代表为当然委员，环境保护署署长选定委员时应考虑地区性分布、少数民族以及专业背景等因素，委员任期三年，但首届委员会委员任期为一至三年，具体由环境保护署署长决定[2]。这种严密的人员配备模式，充分吸纳了社会各阶层对环境教育的不同需求，保障委员会在行使职权时可作出理性的环境教育决策和建议，可保障环境教育措施的完整性和环境教育资源分配的平衡性。同时，法案还明确规定了该委员会的主要职责，包括：就环境保护署的活动、职能和政策，向署长提出建议和忠告；每两年向国会提交报告，就国家环境教育发展程度和质量、改善环境面临的主要障碍、美国成年公民环境教育计划、解决环境问题所需人员技能、教育和训练等作出评价和建议。这势必要求环境教育咨询委员会随时保持对环境教育发展状况的清楚认识，并进行跟踪评价，确保各项环境政策落到实处。

此外，对国家环境教育咨询委员会提交给国会的报告草案，该法还设立了专门委员会——联邦环境工作委员会对其进行评论。联邦环境工作委员会由来自教育部、内政部、农业部、环境保护署、国家海洋与大气总署等机构的成员组成，由环境保护署代表任主席[3]。这样能够保障环境教育方案适应社会各领域的要求，避免环境教育决策的片面性。并且，这种事先评论的模式，可将草案的缺陷在提交最终审议前予以完善，有利于提高最终审议的效率。

整部《国家环境教育法》主要条款都围绕环境机构及其职责展开，机构设置和职权分配清晰明了，各机构间形成了各司其职、有效监督的和谐局面。

1.2 明确环境教育奖励，引导环境教育良性发展

（1）环境实习奖金和奖学金

《国家环境教育法》第七条规定，环境保护署署长与人事管理局及其他联邦政府机构商议后，每年为250名大学生提供实习奖金，并为50名在职教师提供奖学金，让他们有机会在联邦政府的适当机构中工作，包括环境保护署、渔业与野生生物管理局、国家海洋与大气总署、环境质量委员会、农业部、国家科学基金会及其他联邦政府自然资源管理机构。

设置实习奖金及奖学金的目的，旨在为大学生及其在职教师提供与联邦政府有关环境机构专业人员一起工作的机会，以获得对有关环境情况的了解和重视，并获得此项专业所需的技能。

（2）环境教育奖金

该法案第八条规定，环境保护署署长可对为环境教育作出卓越贡献的人士颁发下列环境教育奖金：1）罗斯福奖金，颁给在环境教育教学或行政领域有卓越贡献的人士；2）梭罗奖金，颁给在文学创作方面对保护自然环境和防止环境污染作出卓越贡献的人士；3）卡逊奖，颁给在出版、电影和新闻媒介等方面对环境问题和环保教育作出杰出贡献的人士；4）班卓奖，颁给对森林和自然资源教育与管理方面作出杰出贡献的人士；5）总统环境青年奖，颁给曾参与促进地方环境意识且成绩卓越的青少年（从幼儿园到高中）。环境质量委员会主席可代表总统为中小学教师和所在的学校颁奖，奖励他们以新的方法促进环境教育。每州一名获奖教师和所在学校均可获得2500美元奖金。不同种类的教育奖学金的设置全面合理，有效地引导了不同的利益主体关注环境教育，激励全社会积极投身到环境教育的事业中。

1.3 环境教育拨款形式多样，范围广

根据《国家环境教育法》第六条的规定，环境保护署可采用合同、契约和拨款的形式，以财力资助有关环境教育和培训的设计、演示传播的实施方法或技术。

法案规定，可获得资助的活动包括：1）环境课程的设计、演示或传播，包括开发教育工具和资料；2）户外教学的方法，实施技术的设计与演示，包括对环境和生态状况的评估和对环境污染问题的分析；3）计划的目的在于了解和评估一个特别的环境课题或环境问题；4）对特定地理区域的教师和有关人员提供培训；5）促进国际间有关环境问题与课题的设计与演示计划等合作事宜。

环境教育财政拨款为环境教育工作的展开提供了坚实的资金保障，有效地鼓励了社会各界参与环境教育，同时也体现了国家对环境教育的重视。

2 日本的环境教育立法特色

《增进环保热情及推进环境教育法》是日本政府用以规范环境教育的代表性法律文件。法律中明确指出，在增进环保热情及推进环境教育上，国家、地方政府、国民及民间团体等各主体的责任和义务不尽相同，但彼此又是密切关联的，要相互配合与协调；学校教育和社会教育是推进环境教育的重要环节，并且强调了两个以上国民及民间团体等主体共同了解、协同开展增进环保热情等环保工作的有效实施方法的重要性[4]。该法律的主要宗旨是提高国民的环保热情，保证每一个国民都能积极参与环境教育，增进民众的环保意识，从而促进社会环保事业的顺利进行。日本环境教育立法特点，主要表现在以下几个方面：

（1）国民及民间团体、国家、地方政府各主体的责任和义务明确

该法规定政府应从以下几个方面完善国家作为环境教育基地的机能：收集和提供相关的环保信息就环保活动提出必要建议，为环保团体之间的信息交换与交流提供机会并给予便利，鼓励国民及民间团体为环境教育基地提供土地并采取必要的财税等措施来增进环境教育。

该法第四条和第六条规定：国民及民间团体等要努力遵守上述基本理念，积极主动开展环保活动及环境教育，同时通过环保活动的开展，努力与其他主体的环保活动、环境教育相协调。

鉴于伴随经济社会的变化，国民及民间团体等开展环保活动、增进环保热情及推进环境教育应发挥的作用也日益重要，国家在遵守基本理念的基础上制定与实施环保政策时，要注意试图与开展环保活动、增进环保热情及环境教育的国民及民间团体等主体之间的密切合作。地方政府要遵循基本理念，并依据与国家在增进环保热情及推进环境教育上的切实任务分担，努力制定与实施符合本地方政府区域内自然与社会条件的政策。

（2）环境教育体系健全

《增进环保热情及推进环境教育法》第九条规定：为了使国民顺应其发展阶段，通过所有机会加深对环保的理解和关心，国家、都道府县及市街村须就推进学校教育和社会教育中的环境教育采取必要措施，以充实环保体验学习等学校教育中的环境教育，提高环境教育相关教员的素质。

《增进环保热情及推进环境教育法》第十条规定：企业及民间团体、国家及地方政府要努力对其雇佣者开展必要的增进环保热情及推进环境教育的活动，以提高他们的环保知识与技能。

该法设置了不同层次的环境教育模式，按照学校环境教育、社会环境教育和职业环境教育的特点，确定了不同的义务主体、不同的教育内容以及不同的教育目的，环境教育体系健全。

3 我国的环境教育立法现状

与美国、日本相比，目前我国的环境教育缺乏专门性立法，相关内容散见于各种单行法规和政策性文件中，没有形成完整的环境教育立法体系，内容也不尽完整。

（1）环境教育在环境综合立法中规定模糊

《中华人民共和国环境保护法》第五条仅规定，国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。该条文指明了环境教育的大致方向，包括政府的主导地位、环境教育的内容以及教育所要达到的目的。但该条文只是一种原则性、指示性的规定，可操作性不强，并且从其立法原意可以看出，该条文将提高环境质量、加强环境技术的应用、培养环境专业人才等作为环境教育的主要任务，而未将环境意识的提高、环保理念的培养融入环境教育的目的，背离了环境教育体制建立的初衷。

（2）各单性法规内容片面，没有形成系统的有机联系的整体

有关环境教育内容以立法形式予以确定的，如《化学矿山环境管理暂行规定》第五章“环境科研、环境监测和环境教育”规定，“化学矿山行业大专院校、中等技术学校和技工学校应设置环境保护课，以提高环境意识，有条件的院校应设置环境保护专业、培养矿山环境保护专业人才”；《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（实行）》中提出，“小学自然、社会、初中物理、化学、生物、地理等学科应重视进行环境教育”；《进一步加强和改进中等师范学校德育工作的几点意见》中规定，“要加强环境教育，树立可持续发展的观念和进行环境启蒙教育的能力。”这些立法内容表明，我国不同层次的环境教育模式已基本确立，为我国环境教育立法奠定了良好的基础。同时，这些立法文件也逐步将环境意识的提高、可持续发展观的培养纳入环境教育的目的，是环境教育制度构建中的一大进展。然而，这些立法文件的立法层次仍较低，关注的角度不全面，且各自为阵，没有形成有机联系的整体，并且内容也不尽详细，环境教育在各个立法中均处于次要地位，环境教育立法没有得到足够的重视。

（3）政策性文件过多，行政色彩浓厚

在相应的法律体系尚未成熟以前，政策性文件频繁出台，拟用于规范相应的社会行为，这是中国立法的一大特色，环境教育的立法道路亦是如此。1973年，国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》中指出，“有关大专院校要设置环境保护专业，培养技术人员”。1980年国务院环境保护领导小组会同有关部委、局制定的《环境教育发展规划（草案）》、1981年国务院制定的《关于在国民经济调整时期环境保护工作的决定》，都对在职环境教育作出了相关的规定，随后各种有关环境教育的政策性文件层出不穷。这些规范性文件规定的内容具体且有针对性，且可操作性较强，但是由于文件自身的适用时限和适用范围的局限性，以及缺乏法律规范所具有的强制性，使得这些政策尚不能全面有效地规范整个社会环境教育体系，因而无法达到预期的效果。但这些文件的内容，可作为今后我国环境教育专门立法的重要参考。

4 对中国环境教育立法的几点建议

法律作为上层建筑的有机组成部分，在规范社会生活、指导人们行为方面起着极其重要的作用。从美国、日本以及我国环境教育立法特点的比较中可以看出，法律在推广和保障环境教育的实施方面有着极其重要的作用。对我国来说，制定环境教育立法势在必行。目前学界有关环境教育的探讨逐渐兴盛，不同的环境教育模式积极投入实践并在摸索中不断成熟，环保工作也取得不小的进展，环保意识、环保知识的传播急需一部专门性的立法予以规范。虽然我国现阶段还没有环境教育立法的丰富的科研资源，但我们可以通过借鉴国外立法的成功经验，结合我国的基本国情，在相应的政策性立法、地方立法等的配合下，完成中华人民共和国环境教育法的制定工作。基于目前的研究成果，导向、协调、控制功能是学界对环境教育立法预期的三大功能。对此，笔者提出以下几点建议。

（1）确立政府主导、专门机构监督与管理的环境教育管理模式

实践证明，环境教育发展良好的国家，都建立了相对成熟的政府调控、专门机构统一管理和监督的环境教育模式。我国环境教育立法也应确定政府主导的模式，在环境保护部门下设立专门的环境教育机构，具体规范其职责，负责全国环境教育计划的制定和实施，协调各方意见，并设置相应的监督机构，监督环境教育在教育体系内的发展情况。这既符合我国长期以来形成的行政管理套路，又有利于促进国家环境教育的体系性发展，而且有利于国家环境教育的统筹和均衡发展。这同时也是环境教育立法控制功能和协调功能的体现。

（2）明确环境教育实施机构的具体职责

根据各项政策性文件的规定，目前我国基本上形成了中小学环境教育、高等院校的环境教育、在职的环境教育和公众环境教育四个层次的教育模式。建议以此为立法基础，借鉴日本环境教育法的立法经验，在立法中规定不同层次的环境教育的目的，明确各环境教育实施机构的具体职责，比如，中小学环境教育机构的重点在于推广环境知识，培养青少年的环保意识，并通过考核的形式确定其所要达到的基本目标。其他教育模式也应详细规定其教育内容、形式和所要达到的目标。

（3）设立环境教育专项基金

与美国的环境教育相比，我国既无法定的国家财政投入，又无专门基金会的资金提供，以及慈善机构的捐助，我国环境教育的经费明显不足，各种环境课题的研究、环境教育师资的培训等都无法获得充足的资金支持[5]。环境教育的实施，必须有稳定的资金来源作为支撑。建议参照美国的环境教育资金支持制度，形成以政府拨款和民间资金支持为主的环境教育转型基金模式。这个制度中，应该包括对民间资本的鼓励计划和奖励计划，包括国家资本投入的方式和比例等现实问题。我国地域广阔且各地差距很大，建议把地方拨款也作为基金来源的一个重要渠道，此外，各环境教育实施机构本身也应投入相应的资金。对该资金的管理，宜由环境行政管理部门下设的专门机构管理，根据环境教育的计划和政策，合理安排各项措施的资金投入。

（4）建立环境教育实施激励机制

建议参照美国的环境教育模式设置环境教育奖项。奖项的设置应充分考虑到各种不同地位的为环境教育作出贡献的人，设置多种形式的环境教育奖项，尽可能更多地认可作出突出贡献的团体和个人的努力，调动全民投身环境教育的积极性。这也是环境教育立法导向功能的体现。

[1] 何燕宁. 美国环境教育情况简介[J] . 内蒙古环境保护，2004（17）.

[2] 史嵩宇. 环境教育立法初探[J]. 环境法论坛，2005（1）.

[3] 徐辉，祝怀新.国际环境教育的理论与实践[M].北京：人民教育出版社，2002.

[4] 刘季和，赵海涛.日本环境教育法及其解读[J].环境教育，2003（6）.

[5] 胡红玲.中美环境教育及立法比较研究[J].长沙铁道学院学报（社会科学版）, 2007（3）.

Distinguishing Features of Environmental Education Legislation in America and Japan and Inspiration to China

KUANG Xiao-ming

X32

A

1006-5377（2010）12-0058-04