城市规划与城市工业防灾＊

谢映霞,朱思诚

(中国城市规划设计研究院工程规划所,北京 100044)

近年来,我国城市重大工业灾难、管道泄露等有关城市工业安全的重大事故不断出现,引起中央领导的高度关注和社会的广泛反响。

2010年7月16 日,大连新港中石油原油储备库卸油过程中,由于违章作业,直径900 mm的原油储罐陆地输油管线突然发生爆炸,后引起直径700 mm管道起火,造成附近储罐阀门、输油泵房和电力系统损坏,火灾不断扩大,原油顺地下管沟流淌,形成地面流淌火,火势蔓延,大量原油泄漏流入附近海域,造成海洋环境污染。

2010年7月28 日上午,南京栖霞区万寿村原南京塑料四厂发生重大安全事故。事故发生地为原南京塑料四厂,是一家全面停产的破产企业,施工方在旧厂房拆除后的场地平整中,因施工队伍盲目施工,挖穿途经该厂地下的丙烯管道,造成管道内液态丙烯泄漏,引发大火,事故造成13人死亡。

2010年7月28 日,永吉县连续12 h降水超过200 mm,杏山水库、朝阳水库及玉关水库泄洪,造成永吉县城区受洪水直接冲击。位于永吉开发区的新亚强公司和吉林众鑫集团厂区的化工原料空桶开始漂移,致围墙倒塌后,7 000余化工桶冲向了厂区西北侧的温德河,随后被卷入了松花江。后经打捞收回,期间松花江水质未发生明显变化。

本文就城市规划建设与工业事故灾害的关系开展研究,找出目前城市建设在安全管理方面存在的问题,提出改进的办法和措施,以减少由于城市规划建设方面的原因而加剧的工业事故灾害影响。

1 近年国内发生的工业事故灾害情况综述

自2007年以来,国内大陆发生的工业事故性质的主要灾害有65起,事故灾害主要形式为:危险品爆炸、管道泄漏与爆炸、生产场所火灾、有毒气体泄漏和重大环境污染五类。

事故灾害发生次数最多的是生产设备爆炸,共发生27起,其次是有毒气体泄漏22起,重大环境污染事件9起,生产场所火灾5起,管道爆炸2起。

事故灾害总共造成326人死亡,835人受伤。造成人员伤亡最严重的是危险品爆炸事故,共死亡218人,受伤414人;其次是有毒气体泄漏事故,死亡52人,受伤或中毒399人;生产场所火灾造成死亡33人,受伤7人;管道爆炸类2次事故死亡22人,受重伤15人;环境污染事件造成清污中1人死亡。

事故灾害发生数量经历了多-少-多之势,2007年发生25起,2008年发生11起,2009年12起,2010年前8个月即回升到17起。

事故灾害发生的地域分布在大陆23个省、自治区和直辖市,其中江苏省发生8起,河北、四川各发生5起,广东、辽宁、山东、云南、湖北各发生4起,其余省市发生均在3起以下。

在以上事故灾害中,2010年发生的大连新港输油管爆炸漏油事件、南京“7.28”管道爆炸事件、吉林化工厂原料桶流入松花江事件最为引人关注。

上述工业灾害说明,随着经济的高速发展和城市的快速扩张,我国已进入灾害事故的高发期。工业事故频发有其必然性。这是因为历史上我国是一个贫穷落后的国家,基础差、底子薄,基础设施欠账多;改革开放三十年来经济高速发展,很多地区都市化了,而原有的城市管理体制跟不上城市和经济的快速发展;城市的基础性建设、法制性建设和城市发展速度不匹配;再加上工业生产发展越来越呈现出多样性和复杂性的特点,地下设施和管线系统也更加错综复杂,还有的地区执法不严等等,这些原因造成工业事故灾害愈加频繁发生,城市在事故灾害防范与应对方面的不足日益显现出来。

现代社会,经济发展水平越高,对工业生产和管理的要求也越高,而我国经济刚刚进入小康社会,原有的经济基础和人口素质尚没有完全摆脱落后的模式,面对快速进步的社会环境,部分原有的社会基础难以适应这种变化,主要表现在现有的管理水平与快速发展的生产力不相适应,因而会出现一些问题,工业事故灾害就是生产管理水平跟不上生产力发展的一种表现形式。如果不及早引起关注,采取措施,任其发展下去,后果不堪设想。轻则人民生命财产会遭受更大的损失,重则将断送改革开放的大好成果。提高安全管理的意识和水平,减少城市工业事故灾害的发生是城市可持续发展的重要保障。

2 对城市规划与工业事故灾害问题的反思

2007年以来发生的工业事故灾害,尽管发生的原因和灾害的形式有所不同,但所造成的危害直接或间接对城市产生了重大影响,从城市规划建设与工业事故灾害关系的层面进行分析,主要分为用地安全布局、安全防护距离、地下管线管理和防火环境建设4个方面。

2.1 城市用地安全布局

(1)城市用地安全布局

2007年以来发生的工业事故灾害中,造成人员伤亡最严重的是危险品生产储存设施的爆炸事故,发生的原因大多为操作保管不当引起,其次为违规存放使用引起。最典型的是黑龙江伊春鞭炮厂爆炸事件,爆炸冲击波非常强烈,附近的房屋建筑部分倒塌,距爆炸现场两三公里的房屋玻璃都被震碎,爆炸死亡了33人。此事件说明在鞭炮厂事故危及的范围内有大量民用建筑存在,鞭炮厂附近用地处于不安全的状况。象这样的布局在国内并不少见,成为工业灾害的隐患。

随着城市化进程加快,大批1950年代至1980年代布置于城郊的化工区及危险品仓库区逐步进入城市中心地段。以南京“7.28”事故发生地为例,该地区位于南京主城北部,历史上远离中心区,当时均为农田、零散村庄与荒地,故规划为化工区。但随着城市规模不断扩大,周围已聚集了居住区。原来相对安全的地区成了不安全地带,城市扩张使用地的安全性发生了变化,对这一变化我们必须保持高度的警惕。

(2)工业企业在撤退过程中的监管问题

在企业撤退、“退二进三”过程中,由于实施时序的问题,会出现过程性的化工区与工业区混合不清,工业区与居住区界限不清等问题。如果生产监管不力,极易成为事故易发点。南京“7.28”事故发生地就已经在城市总体规划中确定为逐步搬迁地区。这一事故警示我们,“退二进三”的建设时序、监管、过程管理非常重要,疏于管理和监督仍会酿成灾害事故。

(3)规划部门的权威性和综合协调力度问题

吉林永吉县的化工厂原料桶流入松花江事件暴露出来的规划问题,一是项目选址不当,二是开发区封闭管理,三是企业违规建设。永吉县的化工厂布置在水源地上游,对下游吉林市区饮水安全有很大威胁;永吉经济开发区各类项目均由开发区自行审批,项目没有与城市总体规划和规划管理部门协调;开发区大多企业都是未批先建,项目的合理性合法性均存在疑问。不仅吉林永吉县化工厂这样,其他地区的重点项目选址落地,规划部门也不是都非常清楚,在重大项目的选址上,规划部门缺少话语权,造成选址不当,形成安全隐患。

(4)防灾减灾规划内容和标准规范的缺失

目前城市规划综合防灾的内容未包括工业灾害,城市规划的法规、标准体系中也没有对危险品设施控制的要求,防止工业灾害的规划内容缺失。另外,随着城市规模扩大,工业区和生活区的空间出现交叉,工业企业、工业管道和城市街区的冲突越来越严重,而规划调整的时序、条件、监管方面的要求还不是很明确。

大连新港漏油事件说明,虽然石油化工行业现行规章制度、行业规范较完善,但随着生产技术的发展,事故发生的原因更加复杂,事故诱发的次生灾害以及超常规灾害发生的几率增加,现有法规和技术标准不足以应对灾害防范。比如,化工区事故隔离区设置、大型救灾作业场地设置,油罐密集库区消防标准、管线综合管理等都没有相应的规范标准。相关标准的校核和完善也是控制灾害发生的保障措施。

2.2 安全防护距离与重点危险源的防护

2007年以来发生的有毒气体泄漏的伤亡人数仅次于危险品爆炸,是对人民生命安全威胁很大的灾害种类。典型的有毒气体泄漏事故是煤气泄漏事故,企业的煤气泄漏应该是有毒气体泄漏防范的重点。

有毒气体的危害作用与安全防护距离相关,设置安全防护距离是城市规划建设中为避免危险品设施事故伤害的基本手段,现有的相关爆炸器材生产企业和化工企业的安全距离和卫生防护距离标准,可以作为城市规划对危险品设施设置安全防护距离的依据,在城市规划与建设中应充分体现出来,明确划出可能发生有毒气体泄漏的企业在城市中应处的位置,以及在它们周边需保持的防护空间。

有些零散的化工企业,与周边居民较近,但往往没有有效的隔离带,需要搬迁。但现在的情况是部分对居民影响很大的化工企业和危险源,搬迁难度很大,这里有拆迁补偿问题,还有居民的心理承受能力和经济承受能力问题。搬到哪里?补偿多少?需要做耐心、细致的工作。另外很多城市建设用地紧张,灾害事故又是小概率事件,容易被忽略,所以安全防护距离很难保证。

2.3 地下管线的管理

随着城市工业结构越来越复杂,各类输送工业危险品的管道也越来越多,城市很多地区已被工业管线覆盖,市政管网、工业管道的建设资料不全已成为一个普遍性的问题。施工破坏管道的现象比比皆是,在当前地下管线不明的情况下进行建设,存在着很大的盲目性,出现问题其实是必然的。

当前在城市建设中,由于施工而导致管道破坏的事件层出不穷。从2008年-2010年事故的统计看,仅媒体报道的地下管线事故每年就数以千计以上,平均每天有5.6起。南京管道爆炸事件表现的是工业管线问题,实质却蕴含了城市发展与工业区调整的矛盾,当城市功能不断扩张后,原来的用地调整还未完成,原有复杂的工业管线尚未迁移,在用地功能混合的地段内隐藏了很多危险因素,在用地调整期间这种现象较难避免,这种情况在很多城市普遍存在。

城市地下管线管理存在着很多问题,长期欠帐多,年久失修,相互打架,信息不全,家底不清。非法占用和人为破坏的事也时有发生。管理还存在一个问题是对事故灾害的应急处置能力不强。施工前没有事故灾害的应对预案,事故发生后不能采取正确的应对措施,报警、临时措施、源头控制、预警疏散等诸多环节处置不当,以致最后酿成灾难。因此,需要建立有工业管线地块施工的灾害应急机制,提高对管线事故的初期应急处置能力。

2.4 防火环境建设

近年来,生产场所的火灾也时有发生,一些中小型企业防火意识差,缺乏严格的监管,火灾隐患多,消防准备不充分,灭火手段不强,很容易引发火灾。这类火灾也造成了一定数量的人员伤亡。

企业火灾在工业事故灾害中占有一定比例,生产场所的火灾事故与城市规划布局无太大关系,但是城市规划建设在防火方面还是可以作为的。

3 应对城市工业事故灾害的规划措施与建议

2007年以来发生的工业事故灾害大多数由于生产事故或违法经营等原因引发,大部分工业事故灾害影响范围限于厂区或较小的范围,对城市产生重大影响或与城市规划管理直接有关的工业事故灾害只占少部分,这些工业事故灾害与用地选址不当、防护距离不足以及规划监管薄弱存在一定关系。为加强对工业事故灾害的防范,从城市规划建设层面提出以下措施与建议:

3.1 加快工业防灾法制建设

(1)汇编城市危险品设施安全防护距离相关标准

整合汇编现有危险品设施安全防护的相关规定,建立危险品设施的安全防护标准系列,为危险品设施规划选址提供依据。

(2)编制相关规划标准规范

开展既有安全标准的校核,研究制定城市规划建设中有关工业选址、防护距离、防灾措施等相关标准规范。

3.2 建立城市地下管线信息共建共享机制

(1)建立城市地下管线电子信息库

利用现代技术手段,建立城市地下管线电子文档信息库,信息库应具有快速便捷的资料输入和调阅功能,可以清晰、准确地表现各类地下管线的位置和相关细节。

(2)开展对城市现有地下市政和工业管线的普查

开展对城市现有地下市政和工业管线的普查,特别对输送易燃易爆气体、化学危险品、燃油的工业管线进行详细的调查,先由各类管线所属单位上报现状管线资料,建立各类管线全面的现状情况文档。

城市规划管理部门随时收纳城市新建地下管线的竣工文件,及时输入地下管线电子文档信息库,更新管线信息。

地下管线信息库应实现多部门共建共享,并建立必要的保密制度。

3.3 改革城市地下管线综合管理体制

建议成立专门机构对城市地下管线进行统一管理。由于地下管线信息库的使用与地块建设的关系密切,目前城市地下管线信息库由负责用地审批的城市规划管理部门建设和管理更为适宜。

3.4 将城市地下管线信息纳入城市规划建设管理程序

在城市建设工程项目的规划审批中,增加受审批项目对地下管线影响的审核环节。由有关部门评估建设工程项目与现状地下管线的关系以及工程施工时对地下管线潜在的影响,规划审批部门明确告知建设工程项目业主。

建设工程项目的业主在规划报批时必须向规划审批部门了解工程项目所在位置的地下管线情况,规划审批部门有责任告之建设项目所在地的地下管线情况,因盲目施工造成地下管线破坏以及连带发生灾难,建设工程项目业承担主要责任。

工业管线的业主应参与对所属管线的安全监管,输送危险品的工业管线所在地块进行工程建设前,由规划审批部门通知工业管线业主,并要求工业管线业主制定好事故应对措施。

3.5 增强城镇火灾处置能力

在规划中明确老城区防火建设的要求,提高老城区房屋的耐火等级和防火安全布局,建立较完备的外部消防条件。

3.6 在城市总体规划中增加危险品设施安全布局的篇章

通过该篇章对现状的化工企业、危险品设施的用地调整进行引导,篇章内的安全要求应列入强制性条文。

严格按照城市用地安全的要求,通过清理各类危险品企业和设施,采取搬迁撤并等规划措施,对现存不适宜的化工企业、危险品设施的用地进行调整。

篇章的主要内容包括危险品设施区的分布位置和区域划分,安全敏感地块的使用功能限定,对危险品设施选址提出安全要求,按照现有的相关行业规定设置危险源的安全防护距离,并在空间管制内容中加以落实。提出防护隔离带的建设要求和搬迁隔离带内企业和居民的建议。

对在城区内保持安全防护距离规定确有困难的地区,规划必须提出相应的解决方案和措施,保证一旦发生事故灾害不至于酿成严重后果。

3.7 开展城市危险品设施防灾专项规划的编制

根据各城市自身情况,开展城市危险品设施防灾专项规划,解决城市危险品设施与城市用地安全方面的矛盾。

城市危险品设施防灾专项规划作为城市总体规划用地安全布局的技术支撑,原则要求在总体规划的框架下安排,在空间上应充分与总体规划衔接,尽可能与城市总体规划编制同步进行。

3.8 加强城市规划中工业防灾的研究

加强城市安全意识,重视城市规划中工业防灾问题的研究,特别是有针对性的加强“退二进三”过程中暴露的规划问题的研究和实施程序的研究。

3.9 加强规划审批和监管,强化规划管理

(1)所有定位在城市规划区范围内的建设工程项目都要通过城市规划管理部门批准后方可实施。所有定位在城市规划区范围内的地下市政管线与工业管线建设必须通过城市规划管理部门批准后方可实施。

(2)加强危险品设施的规划审批和建设管理,新建的危险品设施项目必须符合规划安排,满足规划要求。

(3)任何部门隶属的输送危险品的管道资料须报城市规划管理部门备案,输送危险品的管道包括:易燃易爆液体输送管、易燃易爆气体输送管、有毒有害液体输送管、有毒有害气体输送管。

(4)经常性开展对相关安全防护距离规定执行情况的检查,通过对照现有的危险品设施安全防护的相关规定,检查城市居住区和人口活动区与危险品设施的安全防护距离的执行情况,达不到相关标准的,应对危险品设施可能发生的事故灾害影响作出评估,并根据评估结论进行规划调整。

(5)城市发展到今天需要对工业用地进行布局调整和改建的阶段,一定要明确“退二进三”调整要求和时序,加强对工业、企业在撤退过程中的监管力度,严格“退二进三”的程序管理,加强“退二进三”的过程监管。防微杜渐,防患未然,不留隐患。同时按现有规范严格进行工业危险源选址和隔离,加快实施重大污染源的隔离,加快安全隔离带的建设。

(6)强化新上项目的规划管理。从建设项目选址、提供规划条件和规划实施管理等方面实行全方位管理,严格建设用地规划许可证和建筑工程规划许可证的核发。在“两证一书”的核发中,要有既有地下管线的现状图,并随设计条件一并给出,同时对地下管线的建设提出明确的要求。