政府绿色采购制度的理论探讨与实践选择

陈燕平

（环境保护部办公厅，北京 100035）

当前，我国在经济发展快速增长的情况下，污染加剧的趋势虽然得到初步遏制，但是环境形势依旧严峻，特别是粗放型经济发展方式尚未根本转变，经济社会发展与资源、环境的矛盾更加突出。发达国家近一百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国改革开放之后30年的经济快速发展中集中突显出来，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和资源、能源的过度开发造成巨大的经济损失，危及人民生命健康、社会稳定和环境安全，影响中国经济可持续健康发展。

我国政府对这一问题极为重视。党的十六届三中全会提出了“全面、协调、可持续发展”的科学发展观；党的十六届五中全会把“加快建设资源节约型、环境友好型社会”明确地写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。国务院2006年4月召开的“全国第六次环境保护大会”，进一步明确提出了在我国第十一个五年计划期间以加快建设环境友好型社会为目标，实现环境保护与经济发展“并重”、“同步”，保护环境管理手段“综合”的历史性转变的要求。胡锦涛总书记在“十七大”报告中指出：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”“加快建设资源节约型、环境友好型社会”是借鉴国际先进的发展理念与经验，着力解决我国经济发展与资源环境保护矛盾的一项重要战略决策。

构建环境友好型社会的基本任务是建立可持续生产和可持续消费模式。当前，与可持续生产领域的政策实践相比，我国推进可持续消费方面的工作还相当薄弱。依据国际经验，政府绿色采购因具有集中式消费规模大和政府示范作用明显等特点，可以成为引领和推动可持续消费和绿色市场形成的重要手段，是我国建立可持续消费模式的突破口。2006年10月，财政部、国家环保部（原国家环境保护总局）联合颁布了《关于环境标志产品政府采购实施意见》（以下简称《实施意见》）和《环境标志产品政府采购清单》（以下简称《采购清单》），即中国第一份政府绿色采购清单。这是我国建立可持续消费模式，从而推进构建环境友好型社会的一个十分重要的制度与政策上的突破，必将产生积极的社会影响。

1 建立可持续消费模式是构建环境友好型社会的基本内容和内在动力

1992年联合国在里约召开的环境与发展大会上通过的《21世纪议程》中提出了“环境友好”（Environmentally Friendly）理念。概括地说，建设环境友好型社会对当今社会生产、流通和消费提出了新的、更高的要求。其内涵是：要以环境承载力为基础，以自然规律为准则，倡导环境文化和生态文明，构建经济、社会、环境协调发展的社会体系，实现可持续发展。其基本内容是按照“生命周期”原理，建立起有效的可持续生产和可持续消费模式，实现社会生产和再生产活动中资源流动方式的“减量化、再利用、再循环和无害化处置”，充分提高生产和再生产活动的生态效率，以最少的资源能源消耗和最低的污染排放，取得最大的经济产出，实现经济、环境和社会效益的统一。

环境友好型社会的内涵决定了建立可持续生产和可持续消费体系是我国环境友好型社会建设的两个重点领域和基本任务。在建立可持续生产体系方面，发展生态工业、生态农业、废弃物资源化和实施清洁生产是我国的主要产业实践模式。工业生产企业的清洁生产、生态工业园区建设、废弃物再利用、资源化和无害化处置等形成了企业、区域和社会3个层面的具体措施和抓手。从政策层面看，已有的《清洁生产促进法》、《固体污染环境防治法》和资源综合利用税收优惠政策等许多资源环境法律政策，正在对推进可持续生产发挥重要作用，仍需要继续努力，建立更完善、有效的促进可持续生产的法律和政策。

众所周知，生产与消费互为因果，是社会经济活动得以持续进行的不可分割的两个重要方面，相互依赖、相互制约。在市场经济的买方市场下，消费取向和消费行为对生产的方式和内容有决定性的影响。对环境友好型产品的消费选择可以向生产领域发出价格和需求的激励信号，刺激生产领域的清洁技术与工艺的研发与应用、环境友好产品的生产与服务，推动循环经济产业体系的发展。同时，生产技术与工艺的改进，会不断降低环境友好产品的成本，鼓励绿色消费，最终形成可持续消费与可持续生产之间的良性互动，促进环境友好型社会构建。另一方面，可持续消费还包括对资源能源的节约，以及对废弃物的再利用和再循环。消费领域废弃物的回收和再利用可以向生产领域源源不断地提供大量的再生资源，减轻末端处理压力，拉长产业链，创造新的就业机会；同时，可以通过生产者责任延伸制度使企业强化对资源的减量化、再利用、再循环和无害化处置。总之，可持续消费行为既可以帮助生产领域减少资源能源投入，也可以为其提供再生资源和绿色服务，同时减少污染物排放，不仅对建设可持续生产模式发挥重要的引导和推动作用，而且也是构建环境友好型社会的内在动力。

相比较而言，我国在可持续消费领域，既没有明确有效的法律和政策，也缺乏具体有效的措施和工具。目前，我国可持续生产和可持续消费体系暴露出“一手硬、一手软”的现象，这将会影响构建环境友好型社会目标的快速健康实现，必须引起高度重视。

2 政府绿色采购制度的作用和意义

政府采购制度作为公共财政体系管理中的一项重要内容，是国家管理直接支出的基本手段。所谓“政府绿色采购”，就是在政府采购中着意选择那些符合国家绿色认证标准的产品和服务。政府采购的绿色标准，不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且要按照产品生命周期标准，使“产品设计—生产—使用—循环再利用—废弃”的全过程均符合环保要求。

政府绿色采购对可持续消费乃至可持续生产发挥着显著的引导和推动作用。同时，对改善环境质量、推动绿色产业发展、增进人与自然和谐、促进社会公平等，都发挥着重要的作用。

2.1 促进可持续消费与可持续生产模式建立

政府采购的规模庞大，显著影响消费市场。它既是绿色消费的重要环节，又在增加了环保要求之后，成为推动绿色消费的重要工具，甚至可以作为调控宏观经济的一个有效手段。政府绿色采购行为对相关供应商产生积极影响，供应商为了赢得政府这个市场上最大的客户，积极采取措施增强其产品的绿色度，提高企业环境管理水平和技术装备的现代化水平，节约资源能源，减少污染物排放，提高产品质量，降低对环境、人类健康的负面影响程度，从而建立起可持续的生产模式。

世界各国的政府采购额，在其国民生产总值（GDP）中都占有较大比例，足以影响某些产品的市场份额和消费者消费取向。如欧盟政府采购额每年1万亿欧元，超过GDP的14％～16％；美国联邦政府每年花费5 000亿美元，州和地方政府每年花费4 000亿美元进行政府采购；日本政府采购额占GDP的17.6％；联合国每年有价值30亿美元的商业机会，联合国有关的直接或间接花费达到300亿美金。美国在过去的10年中，购买了超过60种利用再生资源生产的产品，产品价值超过36亿美金。欧盟有19％的政府机构，在50％以上的采购活动中，考虑到了环保产品。正因为政府采购的规模大、示范效应明显，欧盟多数国家都颁布了政府绿色采购法、条例或是国家行动计划。日本、韩国等也颁布了专门的政府绿色采购促进法，采取法律手段大力推行政府绿色采购。我国2003年实施《政府采购法》后，当年政府采购额达到1 659.4亿元。2005年全国政府采购额达到2 927.6亿元，比2004年同期增长37.1％，占同期GDP的1.6％。2006年中国政府采购额达到3 500亿元。可以预见，随着我国经济的持续增长，公用事业的不断加强，管理的进一步规范，我国政府采购的规模将会持续增长。因此，只要政府将环境准则纳入其采购模式，增加绿色产品的购买力度，对市场中环境友好产品和服务的供给必然产生重大影响。这也正是许多国家将政府采购作为调控宏观经济发展一个重要手段的原因。

政府绿色采购还具有强烈的示范效应，可以引导和影响社会、公众的消费价值取向，从而提高公众环境意识，推动绿色消费，促进绿色消费市场的形成。据联合国统计署调查结果显示，67％的荷兰人、77％的美国人、82％的德国人、94％的意大利人在购物时会考虑选择环境友好型产品。消费者的绿色取向，既促进了绿色消费市场的形成，也引导和推动了可持续生产模式的建立。虽然这些国家公众绿色消费行为是多种因素综合作用的结果，但是政府绿色采购无疑发挥了重要的表率和引领作用。我国近年来，绿色消费已初见端倪，人们的绿色消费观念也在逐步提高。中国社会调查事务所（SSIC）2001年开展的一项有关绿色消费观念及消费行为的专题调查显示：71.3％的人认为发展环保产业和绿色产品对改善环境状况大有裨益；53.8％的人乐意消费绿色产品；37.9％的人表示已经购买过诸如绿色食品、绿色服装、绿色建材、绿色家电等在内的绿色产品。随着政府绿色采购力度不断加大，必将有力推动我国绿色市场的形成，促进我国可持续消费和可持续生产模式的建立。

2.2 丰富政府管理手段，有利于改善环境质量

政府绿色采购制度从制度层面，提供了一项具体的政府管理与市场“无形之手”相结合的“双赢”措施。政府绿色采购对企业提出了比国家强制性产品市场准入环境标准更高的标准要求。企业只有具备较高的环境意识水平和技术、管理水平，而且其产品相应的参数都达到政府绿色采购标准要求时，在企业自愿的前提下，经环境标志产品认证机构认证后，其产品才可以进入到政府绿色采购清单中。如果企业产品一旦进入政府绿色采购清单，企业将获得市场中最大的客户——政府和绿色消费者的青睐，从而带来市场份额的扩大。因此，它是一种使企业自愿接受来自第三方的更先进环保标准认证的准入制度，是市场机制下的政府引导性制度。与单纯依法行政的管理方式相比，更具有亲合力，更具有有效性。企业面对政府的管理，往往是不情愿地被动接受，而政府绿色采购制度却是企业自愿前提下的主动选择。企业在接受政府的管理时，只有自愿才会转化成自觉，达到更好的管理效果。政府绿色采购制度是对政府行政管理手段的丰富和补充，体现了管理手段的“综合”。运用这种政府与市场结合的管理手段，将会以更合理、更公平的方式优化社会资源配置，有效地支持和加强环境保护工作。

2.3 优化绿色产品和产业，促进企业结构调整

倡导政府绿色采购，就是政府要从生产、消费环节建立可持续生产和可持续消费模式。在生产领域，要变“粗放型”为“集约型”。政府要通过绿色采购，进一步引导企业按照生命周期原理，调整生产工艺和改进生产技术，大力推行清洁生产，提高企业环境管理水平，促进企业产品生产、使用和废弃过程中的资源能源的减量化、再利用、再循环，减少环境影响、保护人体健康。在消费领域，要变“无节制消费型”为“环境友好型”。要通过绿色采购引导人们改变不合理的消费行为和习惯，建立起保护环境、节约资源、注重健康的环境友好型消费模式。

政府绿色采购的环境标准应该高于我国产品市场准入的环境标准，也就是说，政府绿色采购的环境标准水平不是某一种产品的全行业最低生产水平。只有那些生产工艺、生产技术和管理水平先进的中、高端企业才可能达到政府绿色采购环境标准的要求。对于那些达不到政府绿色采购环境标准要求的企业，要想进入政府绿采清单，只有改进生产工艺、技术和管理，全面提高企业现代化水平，否则，企业将在激烈的市场竞争中被淘汰。因此，政府绿色采购可以优化产品结构，促进企业结构的调整。

政府绿色采购还可以促进绿色产业和清洁技术的发展，推动企业技术进步。美国有近三分之一的家用电器是在“绿色旗帜”下推出的，如IBM公司成立了环保意识产品设计中心，并推出了新一代绿色微机，取得了极大的商业成功。

2.4 促进人与自然的和谐、协调

传统的采购观念是以满足人类需求为目标，以购买到价格低、性能高、质量优的产品为关注点。这种采购观有其客观的时代背景，它反映了生产力发展水平的制约，强调人类在自然界的核心作用。但是，随着生产力的发展、人类改造世界能力的提高，人与自然之间的矛盾逐步体现出来。尤其是进入工业时代之后，传统采购观造成了人类生产与生活对大自然的过度索取和恣意的污染破坏，过度地消耗了资源、能源，造成生态环境的恶化，严重影响了人类生存与发展。提倡绿色采购就是要在生产、交换、分配、消费几个环节中，树立人类既是大自然的征服者，又是大自然的保护者的思想观念，把人与自然和谐的理念注入商品交换过程中，接受生态环境承载力对生产、交换和消费的约束，使之与自然系统协调与和谐。

2.5 合理配置资源，促进社会公平

政府绿色采购是可持续发展思想的一个重要内容。世界环境与发展委员会，在1987年向联合国提交《我们共同的未来》的报告中指出：“可持续发展是即满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。按照这一说法，要求政府在从事采购活动中，不仅要代际公正，即当代人的采购活动不应当损害下一代的利益，而且要代内公正，即同一代中一部分人的采购不应当损害另一部分人的利益。现实生活中，一方面，在采购活动中不顾及对资源的过度使用、浪费和环境污染，剥夺了子孙后代公平地享用资源和良好生存环境的权利，造成当代人生存与发展是以牺牲后代利益为代价的不公正行为。另一方面，在采购活动中环境守法企业和环境违法企业，同处相同竞争起跑线，造成企业环境守法成本高，环境违法成本低，这是对环境守法企业极不公正的行为。政府绿色采购利用政府管理与市场机制结合的手段，公平、合理地配制资源，促进社会公平。

3 我国建立政府绿色采购制度的时机已经成熟

从目前我国政治、经济和社会发展的形势看，建立政府绿色采购制度正处于十分有利的机遇期。

3.1 科学发展观为政府绿色采购提供了战略机遇

落实科学发展观，构建环境友好型社会，大力发展循环经济，为建立可持续消费模式、推行政府绿色采购提供了重要的战略机遇。在经济发展和全面建设小康社会进程中面临的资源环境瓶颈问题，目前已经成为一个不争的事实。如果继续沿用传统的增长方式和消费模式，资源将难以为继，环境将不堪重负。面对严峻的形势，在总结历史教训和借鉴国际经验的基础上，党中央提出了全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济、社会和环境的协调发展，促进人与自然的和谐，走环境友好型的发展道路。可持续消费是构建环境友好型社会的基本内容和内在动力，而政府绿色采购是建立可持续消费体系的重要切入点。应该说，目前建立政府绿色采购制度正处于有利的政治氛围和利好时机。

3.2 我国已进入消费升级转型关键阶段，绿色消费的物质基础和意识基础已形成

我国目前正处于消费升级转型的关键阶段，应积极采取措施促进绿色消费，实现跨越式发展。随着我国经济实力的不断增强，人民生活水平的不断提高，消费结构和消费需求正在发生着深刻的变化，消费需求从低层次向高层次递进，消费结构也在发生着明显变化，人们越来越关注商品和服务对环境和自身健康的影响。据研究，在人均GDP达到1 000～3 000美元阶段，消费开始升级和转型，随着经济的进一步增长，社会将进入生态需求阶段。我国当前已经开始进入这一阶段，消费者的环境意识和绿色消费需求正快速提升，生态纺织品与绿色家装悄然兴起，有机食品和绿色食品市场逐渐形成规模，生态住宅被购房者青睐，绿色汽车驶入家庭。因此，绿色消费已经成为经济社会发展到这一阶段的必然需求。同时，必须清醒地认识到，我国的消费形势也出现了“大量消费、大量生产、大量废弃”特征。这是绝大部分发达国家走过的老路，也是人类社会应该汲取的深刻教训。因此，如何在消费升级和转型的初期，取教训，发挥后发优势，及早倡导可持续消费模式，实现可持续消费领域的跨越式发展，是现阶段我国必须高度重视的问题。

3.3 国际社会绿色采购制度的广泛应用，起到了积极的国际影响

全球可持续发展战略、经济全球化趋势和WTO规则等都对政府实施绿色采购提出了要求。2002年南非约翰内斯堡世界可持续发展峰会明确提出：“有关国家和地方政府应推动政府采购政策改革，积极开发、采用环境友好产品和服务。”各国政府都响应这一号召积极推行绿色采购，已有50多个国家积极探索和建立相关制度、措施推行绿色采购。以联合国、世界银行等为代表的一些国际组织也组成了绿色采购联合会，很多国际知名大公司以及一些著名的非政府组织自愿实施绿色采购，绿色采购已经成为世界性趋势。虽然我国没有承诺加入WTO的“政府采购协定”，但是从长远来看，要完成与WTO的全面接轨，就需要高度重视和逐步达到国际社会的要求。另外，政府绿色采购制度实际上有助于克服绿色贸易壁垒，增强我国产品在全球市场的竞争力。

3.4 我国《政府采购法》对绿色采购已有原则性规定

我国《政府采购法》对绿色采购已有原则性规定，具备了相应的法律基础。该法第9条明确规定了政府采购的保护环境目标：“政府采购应当优先采购高科技和环境保护产品，促进环保企业的发展，保证经济的可持续发展。”我国的政府绿色采购法只实施几年，有关实施细则和制度需要进一步完善，现在是制定颁布绿色采购法具体法规的有利时机。

3.5 我国实施政府绿色采购制度的技术和市场条件基本成熟

我国实施政府绿色采购的技术标准和技术支撑条件已经成熟。1993年，国家环境保护部（原国家环境保护总局）响应联合国1992年环境与发展大会提出的可持续发展思想和全球“生态标志”运动，推出了我国的环境标志计划。环境标志产品的特性，主要从环境友好角度充分考虑以下因素：减少环境污染，对人体健康安全，资源能源节约和再生资源利用，产品的可回收和再循环，碳减排。17年来，我国共批准颁布了70余项环境标志标准，正在制定中的有近20项。已有近2 000家企业，36 000多种产品获得国家环境标志认证，涉及汽车、建材、纺织品、电子产品、日化产品、家具、包装制品等行业，形成了1 000多亿元产值的环境标志产品群体。我国环境标志计划实施17年，环境标志认证已扩展到环境保护国际履约类、可再生回收利用类、改善区域环境质量类、改善居室环境质量类、保护人体健康类和节约能源资源等6大类，6项低碳产品环境标志标准也已制定完成，近期内即将发布。我国环境标志计划在产品绿色标准制定方面跟踪国际同类标准发展动态和趋势，协调有关的工业协会和企业，使我国的环境标志标准技术先进而成熟；在环境标志产品认证制度方面积极完成与国际标准的接轨。我国环境标志计划工作在与国际广泛合作中，既得到国际社会的高度认可，又保持了与国际“生态标志”技术发展同步。我国环境标志产品认证，经过17年艰难发展，培育了绿色消费市场，促进了绿色技术和清洁技术的发展，使我国的绿色采购产品市场具备了一定规模。现在，我国环境标志产品认证可以基本满足政府采购的产品内容，是我国制定政府绿色采购标准、清单和指南的重要基础。

另外，政府绿色采购所涉及的主体较单一，包括政府机构、事业单位、国有企业和使用财政资金的建设项目业主等。只要政府有意愿，绿色采购相对来说易于推行。而且，政府有义务发挥表率作用，理应率先实行绿色采购。

4 关于加快政府绿色采购制度实施的建议

4.1 采用积极的政策手段，加大政府推动力度

4.1.1 实施价格补贴

由于多数绿色产品的生产费用要高于非绿色产品，因此，政府在采购时可以为绿色产品支付额外的费用，或者对生产绿色产品的企业实施价格补贴。实施价格补贴是西方发达国家推行绿色采购的一条成功经验，比如，德国政府对生产绿色食品的农场补贴300～500马克/hm2。为此，要允许政府以高于市场价格来购买绿色产品。这要求财政部门在编制政府采购预算时，对进入绿色“清单”的产品购买要给予一定的“价格补贴”，以此来保证采购人购买绿色产品有一定的资金来源。

4.1.2 实施财政补贴

对绿色产品生产企业和开展绿色产品开发的企业给予必要的财政补贴，对于更新、改造生产设备和工艺手段的资源消耗型企业也给予必要的财政补贴。通过财政补贴，补偿生产企业对环境的治理费用和保护稀缺资源，引导、鼓励更多的企业从事绿色生产。

4.1.3 对绿色消费和绿色生产适当减免税收，对浪费和污染环境的消费课以重税

对高污染、高能耗企业开征高额的增值税和资源税，抑制其生产和消费；对绿色产品的生产和消费在税收上给予适当地减免，降低厂商的生产成本，激励公众消费绿色产品，从而形成绿色生产和绿色消费的良好氛围。

4.2 完善政府绿色采购制度，提高制度执行效能

4.2.1 完善管理体制，明确管理职责

《实施意见》和《产品清单》出台后，财政部、国家环保部应按照各自的管理职能，明确各级采购方和地方环保部门在推行政府绿色采购工作中的职责，明确其应发挥的作用，以保证《实施意见》的有效实施和有效监管。同时，可以采取试点方式，在条件成熟的部门或地区率先实行绿色采购，并总结经验向全国推广。

4.2.2 严格管理，加强监督检查

各级政府采购管理机构应切实负起责任，严格管理，要从政府采购目录的制定、采购限额标准的规定以及政府采购预算的编制、批准上，全面落实绿色产品采购政策，促进绿色产品采购向标准化、规范化、法制化发展。加强对政府绿色采购政策执行情况的监督检查，保证该制度执行到位，落到实处；加强对绿色采购清单中所涉及的企业进行监督检查，主要是监督企业按照国家的绿色采购标准和规定，持续保证产品质量；对违反政府采购要求的行为进行坚决的处罚。

4.2.3 完善绿色产品清单，扩大清单范围

目前发布的产品清单只包括了24类8647种产品，还不能完全满足政府采购的产品需求。环保部门应抓紧制定涉及政府采购产品的环境标志标准，扩大清单所涵盖的范围，为政府绿色采购提供更多的选择。同时，必须严格按照认证程序，科学公正地开展好环境标志产品认证工作，并接受社会监督。

4.2.4 加强宣传教育，提高公众绿色消费意识

加强可持续生产和可持续消费的宣传教育，提高全社会对采购绿色产品、建设环境友好型社会重大意义的认识，促进全社会构建生态价值观，培育生态文明。

4.2.5 建立有效信息发布渠道，增强绿色采购信息的公开性

建立有效的政府绿色采购信息发布渠道并严格进行规范，保证信息发布的有效性、准确性和可靠性。同时，还要积极获取和规范发布有关产品生产和销售企业的环境信息，以此成为政府绿色采购实施和监督的重要依据。

4.3 加快政府绿色采购工具包的开发，增强可操作性

充分吸收和借鉴政府绿色采购先进国家的成功经验，结合我国的实际情况，加快开发我国的“绿色采购工具包”。通过工具包，系统介绍绿色采购的知识、相关的政策法规标准，在绿色采购中所要考虑的费用、责任与义务及竞标的透明度与保密性等。政府最好通过招标的方式，选择与确定一个组织来运用“绿色采购工具包”，有效地实施绿色公共采购（GPP）和绿色采购（GP）；特别要在网络上形成一个能提供大量参考资料（文件、手册、案例研究、网络链接等）和强大搜索功能的绿色公共采购（GPP）和绿色采购（GP）在线资源图书馆，以满足绿色采购的需要。