上海市垃圾分类工作瓶颈及对策分析

2010-02-14陈丽

再生资源与循环经济 2010年12期

关键词：收运公众垃圾

陈丽

（上海市废弃物管理处，上海 200001）

1 上海市生活垃圾分类现状

1.1 分类模式

上海市生活垃圾分类始于1995年，期间分类模式经历了多次调整，如：“有机垃圾、无机垃圾、有毒有害垃圾”；“干垃圾、湿垃圾、有害垃圾”；“废玻璃、有害垃圾、可燃垃圾；“可堆肥垃圾、有害垃圾、其他垃圾”等。

自2007年起，上海开始实行垃圾四分类模式。即居住区实行“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”四分类；在机关、企事业单位等办公场所实行“有害垃圾、可回收物、其他垃圾”三分类；在公共场所实行“可回收物、其他垃圾”二分类；另外对餐厨垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、一次性塑料饭盒进行分流处置。

1.2 覆盖范围

目前上海市实行生活垃圾四分类的居住区已达3 738个；实行生活垃圾三分类的企事业单位（办公场所）2 471个；实行生活垃圾二分类的公共场所包括：道路近1 200条（段），公园、车站等380处，新配分类废物箱近2万组[1]。

1.3 管理制度

环卫作业单位根据实际情况配置分类收运车辆、设置分类收运中转点，实施分类收运作业。目前已有包括三轮车、电瓶车、机动车等分类收运车辆79辆，有害垃圾、玻璃中转点54个[1]。

同时实行的还包括有害垃圾收运联单管理制度和生活垃圾分类收运社会告知制度，即在实施生活垃圾分类新方式的垃圾箱房上张贴分类收运告知牌，明确分类收运的作业单位、作业时间、投诉方式，接受社会公众的监督。

1.4 物流流向

有害垃圾由环卫作业单位定期收集、储存，专业公司负责集中回收，上海市固体废弃物处置中心实施无害化处置；玻璃由环卫作业单位定期收集、储存，玻璃再生企业集中回收，实现资源化利用，或由物业保洁人员直接出售给废品回收企业；可回收物由居民直接投售至废品回收系统，或投放到可回收物容器中，由垃圾箱房保洁人员纳入废品回收系统；其他垃圾由环卫作业单位负责收运，日产日清，进入日常生活垃圾末端处置系统。

2 存在问题

垃圾分类对促进“垃圾三化”具有重要意义。据统计，仅2009年通过生活垃圾分类新方式，共有40 t有害垃圾得到了无害化处理，1 300 t玻璃、1 244 t饮料纸包装等可回收物得到了资源化再利用[1]。10余年来，垃圾分类的开展取得了可喜的成效，但随着进一步的推进，一些瓶颈问题也逐渐凸显，主要体现在以下几方面。

2.1 垃圾分类立法过于原则，缺乏可操作性

“环境保护”是我国的基本国策，垃圾分类作为环境保护的措施之一，其理念在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》等法律法规中都有明文体现，同时各地也有地方性法规规章补充说明。

但无论是国家法律或地方条例，都缺乏对如何分类、如何收集和处置等实施细则的规定，分类责任主体不清，并且地方法规也没有上升到法律层面，强制性不强，总体可操作性较差。

2.2 垃圾分类标准设计不够具体，分类设施标准有待统一

目前上海推行的“四分类”垃圾分类法中其中一类是“可回收垃圾”。但“回收”仅是一个相对抽象的概念，每个人对“回收”的具体定义方式都不一样，有的人认为可以回收的东西，其他人可能认为“不可回收”，从而可能导致投放选择不一样，最终达不到垃圾分类效果。

在分类设施上，以公共场所废物箱为例，一方面目前各区县的废物箱配置尚未统一；另一方面废物箱造价普遍较高，实用性不强。一般废物箱均为双联体金属材质，分别设可回收和其他垃圾投放，中间联接部分设废电池投放，桶身上有遮盖。这样的设计使得箱体容量偏小，视觉效果不明显，不利于公共场所的分类投放，行人一般不会在废物箱前停留辨别，而是仅将垃圾投入任意一个废物箱中。

2.3 垃圾分类城乡推进不平衡

目前的分类推进和试点的工作多在中心城区进行，垃圾分类开展不平衡。郊区城镇或街道加入试点的比例和成效普遍落后于中心城区，并且郊区的垃圾分类工作限于城镇化程度高的地区，农村地区的垃圾分类推进尚未展开。在2007年12月—2008年4月为期5个月的分类试点开展工作中，全市100个参与小区中7成以上位于中心城区[1]。由于宣传普及、设施配备、生活环境和经济发展等客观因素，郊区尤其农村居民对垃圾分类的认识远落后于中心城区居民，郊区分类普及率和推广力度也远落后于中心城区。

2.4 垃圾回收利用体系分散，从业人员素质不高

早在建国初期，我国曾建立起由供销系统和物资部门垄断经营的废旧物资回收体系，废品回收站点遍布社区，回收队伍深入街头巷尾。但随着市场经济的发展，再生资源回收领域开始放开，过去国有经济一统天下的格局被打破，逐渐演变为目前基于市场的自发回收体系。在现有体系下，国营废品回收站点和回收队伍大大减少，取而代之的是民营回收企业，以及以进城的农民和无业人员为主体的“拾荒大军”。由于回收和再利用体系过于分散，再生资源利用领域得不到产业化和规模化发展，垃圾分类的深入开展也遇到了瓶颈。以利乐包和玻璃的分类回收为例，企业因为利乐包回收量不足而实现不了产业化；玻璃由于缺乏回收网点，造成玻璃混入生活垃圾对处置设施造成影响，但玻璃回收企业仍需另购废玻璃作为生产原料。

另外，不论是居民自发源头分类，保洁员或拾荒人员的二次后续分类，各环节的各个主体都是在经济利益驱动下，对垃圾进行层层挑拣和收集。其中又以进城农民和无业人员为主体构成的“拾荒游击队”为主要从业人员，由于该群体综合素质相对较低、作业队伍不规范，受经济利益驱动最大。主要表现在：一是强化了以经济利益为本的“拣垃圾”意识，对一些经济利益小但仍可资源化的垃圾，如部分玻璃瓶、废塑料等不进行分拣；二是个别人员通过在硬纸板中掺杂沙子或水增加质量以获得更高利润，降低了垃圾回收的品质。

2.5 垃圾分类后续资源化程度不高，方式粗放

如前所述，由于对低经济价值的垃圾不予回收或回收比例低，从而影响了垃圾分类对减量化的明显效果；又由于对回收的品种进行掺杂处理，导致品质不高，加之目前资源化技术较低，导致垃圾资源化方式粗放、附加值较低的局面。例如掺杂后的废纸板不能满足高级资源化的需求，许多废纸板原料仍需依赖进口；不同种类的塑料混合再造塑料粒子，最终也只能再生产价值低的一般塑料制品等。

除常规资源化产品外，目前对于废干电池尚未开展再利用。

2.6 末端处置技术中填埋处置比例过高

垃圾分类的目的不仅在于减量化和资源化，更在于有利末端无害化处置。在常规的垃圾处置方法中，焚烧处置要求垃圾含水率尽可能低、可燃成分高，而生化（堆肥）又要求有机物含量高。相对焚烧和生化（堆肥）处置，填埋处置对垃圾性质要求最低，几乎任何垃圾都可以填埋，因此填埋占主导的处置现状也不利于促进垃圾分类。目前上海乃至全国垃圾末端处置方法中，填埋仍为主要处置方法，2009年上海全市填埋处置比例仍占59.36％[1]。

2.7 公众垃圾分类意识不强，积极性不高

多年的宣传教育和活动开展，使得公众对垃圾分类的认知度有了极大提高，“垃圾要分类，资源不浪费”的理念已经深入人心，2007年万份抽样调查显示，公众对垃圾分类观念知晓率达到90％[1]。

但是由于我国的环境工作历来由政府主导，造成公众的思维定势，绝大部分公众仍认为垃圾分类、收集、运输和处置都只是政府的职责，对垃圾分类的认识仍停留在简单废品回收的基础上，对垃圾分类的重要性及其对环境的影响认识不深，对垃圾分类收集处置的相关知识的掌握非常有限，加之分类实际操作中的客观不便，以及目前分类收运作用规范性不强等种种原因，导致公众参与分类的积极性和动力不足。

3 对策和建议

3.1 深化法规操作性，加强配套制度政策研究

垃圾分类，首先要有法规制度并严格贯彻落实来保障，并且相关的法规制度应避免过于原则性，应结合区域条件和具体情况制订操作性强的制度规定和实施细则。据报道，广州有望在2010年8月前出台全国首个垃圾分类管理规定，对分时段收运、处罚等都有较细致规定[2]；北京将在目前18个区县600个小区试点垃圾分类的基础上，尝试通过立法来深化垃圾分类。因此上海可在借鉴国内外特别是广州、北京实践的基础上，根据自身的实际情况，拟定垃圾分类管理规定来提升垃圾分类的法律地位，并辅之以配套的政策研究，明确责任主体。

3.2 统一完善垃圾分类标准

分类的标准划分是否合理，设施配置是否规范，也是影响分类成效的重要原因。一般来说抽象的分类类别概念不利于公众的理解和操作的实施。国内外成功的垃圾分类类别划分都非常细致，如在我国台湾，大学教学楼内一般设有五六个大垃圾桶，桶身分别标有“铝箔包、饮料包、塑料类、金属制品、废电池回收区、玻璃空瓶”等字样，另有小桶标有“便当盒丢弃桶”[3]。因此在垃圾分类工作尚未成熟、公众分类意识不强的起步阶段，分类类别应以方便公众理解和投放为主。

其次在分类设施规范和设计上，应将居住区和公共场所分别对待。（1）在居住区垃圾分类方面，对废报纸、塑料瓶等便于积攒和堆积的垃圾，回收价值较高，因此不需要配备专门的分类收集设施。但对碎玻璃、碎纸张、塑料薄膜等回收难度较大、回收价值较低的废弃物，由于其价值必须通过量化累积才能体现，因此应配备标志明确的专用器具或定期上门回收，方便居民分类投放，促进公众对分类的积极性。（2）公共场所人流量大，垃圾成分相对居住区简单，因此废物箱设置应满足容量大、易于投放等特点。造型上简洁明了，全市逐步规范统一规格，让人们在远处就看到垃圾该投入哪个箱体中，非露天环境下可采用无盖镂空的开放式垃圾箱，使得投入其中的垃圾清晰可见，适合随手投递，同时大幅降低废物箱的造价和维护费。

3.3 因地制宜，区别对待城乡差异

垃圾分类开展至今，上海各区县分类成效差别较大，中心城区分类成效显著，远郊垃圾分类普及度较低，农村地区分类推广尚未展开。其中原因是郊区相对人口密度低，垃圾收运处置负荷小，居民人均垃圾产生量少等。

因此针对中心城区的垃圾分类推广方法不一定适合远郊尤其是农村地区。在今后的垃圾分类开展工作中，应考虑郊区城镇尤其是农村地区的特殊性。一般来说，农村地区有空间存放暂时不用的东西，又由于居住较分散，分类后集中的经济成本较高，因此目前“村集、镇收运、区处置”收运模式是否有利于垃圾分类的开展值得商榷。建议对于农村垃圾应在就地生化减容的基础上，再根据其品种考虑是单独分类收运处置还是进入日常生活垃圾处置。如有机垃圾可以固定堆肥，而具有较高分类回收价值的农用塑料薄膜则可单独分类后再利用。

3.4 规范废品回收行业，鼓励垃圾产业化

垃圾产业化是促进垃圾分类的最终长效动力，可以从促进废品回收行业和规范从业人员两方面着手。

促进废品回收行业就是要拓宽打通目前市场不能自发回收或覆盖不全的品种，其中最直接的方法就是提高回收点的数目和覆盖率。而回收网点的设置应该由政府来牵头，尤其中心城区土地稀缺，回收网点的建设只能由政府来推进。

规范从业人员。一方面要认识到拾荒者对垃圾分类回收的积极作用，同时也要看到该现象对市容治安的负面影响。据统计，目前全国有230多万拾荒者，分布在668个城市里[4]。因此如何规范从业人员，成了城市管理者的当务之急。在这方面，同为发展中国家的巴西的“拾荒者合作社制度”值得借鉴。为解决城市垃圾回收问题，巴西将分散的拾荒者组织起来，成立了一个名叫“塞普利”的企业再生利用协会组织，规范回收大军的同时，又增加了就业岗位，目前巴西有50万人从事垃圾回收工作[5]。

3.5 加快末端利用处置设施建设

通过对分类后的垃圾进行回收利用、再生利用、特殊处置，达到垃圾减量化、资源化、无害化的目的。因此垃圾分类关键在于后续处置设施与源头分类是否匹配。一般来说，末端设施建设运行应先于或者至少和源头分类同时起步，这样才能保证分类出来的垃圾有出路可去，而当末端处置有足够的处置能力来消纳源头分类垃圾后，又能反过来促进源头分类。

目前上海应根据垃圾成分和城市规划，调整现有末端处置技术的比例，合理调整生化（堆肥）、焚烧、填埋3种处置技术的比例，将适合焚烧的垃圾焚烧处置，适合生化（堆肥）处置的生化处置，最后填埋场只填埋残渣，逐步达到原生垃圾不填埋的要求。同时需要加快研究建设目前缺失的处置设施，不仅包括餐厨垃圾、建筑垃圾等特殊垃圾，也应包括对废电池（包括蓄电池）、废灯管等有毒有害垃圾的资源化利用的研究，据报道，目前全世界仅日本和瑞士建有废电池处理厂[6]，而我国每年消耗废电池超过20万t[7]，因此研究废电池处理技术对环境保护有重要意义。

3.6 加强多渠道宣传教育，公众参与

垃圾分类应政府先行，但在推进过程中离不开公众的理解、支持和配合。因此在初期，多渠道多形式的宣传普及活动至关重要。

首先向公众宣传垃圾分类的目的和意义。垃圾分类不仅能节约资源，更重要的是减少处置压力，改善处置效果，尽可能降低对环境尤其是处置设施周边环境的影响。目前除垃圾处置场周边居民外，一般公众对垃圾末端处置场所的环境难以有切身感受。因此在保障安全的情况下，逐步对公众开放处置设施，如组织周边的小区居民、学校等参观考察，让公众切身参与直接了解垃圾处置的相关信息，增加透明度，这将会提高公众的配合度和支持度。北京市政局前不久就垃圾焚烧争议，邀请公众代表参观日本焚烧厂，取得了较好的社会反响，并且从2010年起，北京将制订垃圾处理设施信息公开制度，高安屯、六里屯、北神树、安定、阿苏卫等垃圾填埋场实行对公众开放制度[8]。

其次是垃圾分类的宣传形式和组织方法。目前上海的垃圾分类社会宣传工作开展成效颇佳，如开展绿色账户激励公众分类，在主流媒体上展开宣传专题，在中心地段设置饮料瓶自助回收机等，但在深度和广度上仍需努力，尤其要注意宣传工作的连贯性、稳定性和长效性。目前北京将每周四设立为垃圾分类宣传日，通过每周宣传强化，大幅提高了垃圾分类普及率、知晓率和正确投放率，取得了良好的社会效果。同样为推进生活垃圾分类工作的顺利开展，广州城管委将每月第四周的周六设为广州的“垃圾分类全民行动日”，并逐步向居民免费派发分类垃圾桶和垃圾袋[9]。

第三是设置有效的分类培训和监督。在分类初期，真正能正确分类投放垃圾的公众极少，加上垃圾袋装化等客观因素，分类实行难度较大，操作成本高，违法成本低。当群体中大部分做不到分类，就会由于“从众心理”和“法不责众”，进一步增加分类实施的难度。因此在开展分类初期，必须通过设置专项的垃圾分类指导员或志愿者来辅助。如北京目前对开展生活垃圾分类的试点小区，每80～120户设立社区垃圾分类指导员，指导监督居民分类投放垃圾，并将给予每名指导员每月不少于600元的补贴。