多元化水利融资体制研究

朱陈松，章仁俊，张晓花

（1.河海大学商学院，210098，南京；2．河海大学电气工程学院，210098，南京）

近年，国家高度重视水利基础设施发展，夯实和巩固了农业农村发展基础。通过中小型水利工程改造建设，提高了水利防灾减灾能力。作为水利工程建设的主要资金来源，政府财政投入发挥了重大作用。在投资规模上，国家近年逐步加大了对水利的资金投入力度，收到了良好效果。现阶段,我国水利基础设施建设亟待发展，只有通过市场融资参与水利建设，才能更好地促进我国水利事业的可持续发展。

一、水利融资体制概况

1．政府在水利融资体制中居主体地位

水利建设项目投资规模大，公益性质所占的比重大，一直以来，政府始终是水利建设的主导者。国家财政投入对于水利建设的重视和支持，从根本上保证了水利基础设施建设的有效落实，对促进农业增产、农民增收，保持国家经济发展稳定起到了积极作用。随着水利投融资体制改革的深入，多元化、多层次、多渠道投入的新格局成为发展的必由之路。在水利融资体制建设中，政府既是直接的投资主体，同时也履行着管理和服务的职能。这表明，政府除了直接投资以外，也应该致力于建立农田水利基本建设融资的新机制，研究制定吸引农民资金、信贷资金以及社会各方面资金投入农田水利基本建设的新政策，加强政府对水利投融资的宏观调控作用。

2．市场机制逐步发挥作用，融资渠道仍需拓展

水利建设事业要得到高效率的发展，必须重视市场机制在水利投融资体系中的作用。水权水价等一系列改革举措，促进了水利投资市场的形成和发展。市场化的水利投资方式问题，主要是通过经营水利资源来解决。培育市场需求，做到投资主体多元化、融资渠道多样化。

在各种水利建设投融资中，大型水利设施往往有多种复合功能，如供水、发电、风景区旅游等，能够产生持续收益，融资相对容易；而基层的中小型水利建设项目规模较小，直接产生的现金流入比较少，往往难以吸引到信贷资金的支持。但小型农田水利设施作为综合水利复合系统的重要有机组成部分，不仅具有农田灌溉、水产养殖等兴利功能,且兼有防洪、除涝等除害减灾功能，对农业生产具有大中型水利设施不可替代的作用，所以其融资渠道更不容忽视。目前主要通过“一事一议”等筹集形式由村民大会决定村内集体公益事业所需资金和劳务，但随着农村具体情况的发展变化，农户对农业基础设施的需求数量、种类和质量都存在较大差别，从而加大了基层水利建设融资的难度。

3．项目投融资理念得到贯彻，建立健全资本市场

项目的经营性和多元化的投资结构，要求建立水利建设准入制度。通过项目投融资理念的贯彻推广，水利建设项目的资金使用情况的监控和管理制度，资金产生的经济效益和社会效益的严格评估，项目实施之前的可行性研究，项目实施过程中的项目管理以及实施之后的后评价体制，都是水利融资体制中亟待发展的方面。调动广大农民参与农田水利基本建设、“四荒”治理的积极性。对中小微型水利工程，在政府给予适当补助和扶持的同时，采取拍卖、租赁、承包经营等方式盘活存量资产。充分利用资本市场，运用债券、股权融资、项目经营如BOT、BT等多种方式引进外资参与水利建设。

二、水利融资体制的改革思路

1．细分水利融资，做到政府投资和资本经营相结合

水利工程项目分为纯公益性水利工程项目、准公益性水利工程项目、经营性水利工程项目等类型。根据各自特点不同，其投资的回报收益以及融资难度也有所不同。需要在建立完善投融资体制的过程中加以区分。公益性水利建设项目投资规模大，外资进入的回报率低，很难吸引民间资本的投入。因此必须确定政府投资和资本经营各自较适合的融资领域，使两者有效结合。政府投资针对非营利性水利基础设施项目和公益性社会事业项目，其他的水利融资可以充分发挥资本市场投资经营的优势，广开渠道进行水利融资，如：积极运用市场机制，合理开发水土资源，拍卖林权和水面养殖经营权，出售农村河道清淤土方，实行以土换资、以水生财；采取地方政府、施工企业和金融机构三方联动的方式，搭建融资平台，由地方政府提供符合金融机构要求的土地或其他资产作为担保条件。政府可以将投资资金作为资本金注入政府性投资公司，由其代表政府进行投资，并承担资金管理职能。

2.强化政府在融资中的管理和监督职能

在水利融资市场的运作和管理中，重视市场机制，并不意味着政府职能的相应减少，恰恰相反，政府的管理和监督作用更应得到加强。水利事业是关系国计民生、影响人民生命财产安全的重要公共事业，稳定和安全始终要放在水利事业发展的第一位。政府宏观管理职能一旦缺位，很可能带来水利公共产品的缺失甚至不可估量的严重后果。政府在宏观管理中要有效平衡公益性水利工程项目和经营性水利工程项目之间的关系；规范和管理投融资中介组织，加强法制建设；要尽快建立“投资、建设、运营、监管”四分开体制；建立政府投资主体和项目公司与独立的运营公司之间的委托运营关系，强化运营公司的责任；建立健全政府投资的项目法人责任制度和项目评估审议制度。

三、建立多元化的水利融资体制

1．通过资本市场发展直接融资

通过水利企业上市发行股票、债券和组建基金等方式，鼓励、支持水利优势企业上市融资；加强已上市公司增发、配股的再融资功能；有效利用上市公司的“壳资源”。适当增加企业债券发行规模，逐步改变企业在证券市场融资中以股票为主的单一结构。在具备条件的部分地区可以推行风险投资基金、信托投资基金、重大产业投资基金等多种新型融资方式。采取基础设施经营权转让，引入竞争机制，改变公用事业的垄断结构。

2．加快水利投融资体制改革，加强政府的服务职能

制定产业政策，建立公开、透明的投融资政策、投资信息发布制度。加强政策和服务配套，创造良好的投资环境，积极引导各类资本的合理投向。进一步加强对垄断性行业的管制。对其价格形成、利润、会计制度、服务水准甚至人事等方面，进行必要的管制，既保障经营者获得适当的利润，又避免对消费者利益的损害。发展和规范社会中介机构，政府附属的设计、咨询、监理等中介机构尽快与政府部门完全脱钩，实行合伙制或股份制，成为“四自”的法人主体，同时，要大力发展投融资咨询服务机构，逐步培育壮大一批具有规模和影响力的大型会计师事务所、工程设计咨询机构，为投融资项目提供有效的中介服务。

3．扩大基层水利直接投资，充分发挥财政资金的导向作用

加大对水利基本建设的财政专项投入，尤其是农业欠发达地区，应设立建设专项基金，并形成水利建设长效的财政投入机制。采取财政补贴、低息政策性贷款、定向定额补贴和税收优惠等多种方式，发挥政府资金的扶持、引导和带动作用。以政府资金为主导，适当引入金融资本，同时发挥金融资本进入后的监督管理作用，提高投资效率。完善“一事一议”制度，合理引导群众筹资筹劳，公示工程验收、质检、决算、审计、试运行等情况。

4．积极发展项目融资

项目融资是广泛应用于基础设施、能源和矿产开采等大中型项目的一种重要筹资手段。国际上普遍采用开放基础设施产业市场、允许国内外私人资本参与的方法。当前水利建设中常见的项目融资方式有BOT，ABS等。水利建设由于其较强的公共事业特性和不同于其他公共建设项目的高风险性、高成本性和低回报性，许多传统的项目融资方式用于水利建设存在一定的局限性，如工程技术支撑不够、工程技术质量存在隐患、公共水利产品和服务质量降低等问题，有关专家对此提出了RCP（Resource-Compensate-Project资源—补偿—项目)等适合水利融资特点的一些项目融资模式。不管是何种项目融资模式，只要适合于具体的水利建设项目，都值得尝试和推广。项目融资模式作为新型的筹资方式，其最大的优势在于用高收益的资源开发项目补偿公益性水利建设项目投资，具有较好的前景和适用性。在我国公益性水利建设市场上能够更多地吸引私人资本参与项目的建设，提高整个项目公司的赢利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，从而减少政府的财政负担，进而能够大大加快水利基础设施项目的建设步伐。

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