宜春市小型农田水利建设管理工作的实践与思考

2010-02-14熊德兰

中国水利 2010年5期

熊德兰

（江西省宜春市水利局，336000，宜春）

宜春市位于江西省西北部,耕地面积为34.67万hm2，是农业和水利大市。境内以丘陵、山地为主，气候温和，雨量充沛，河流众多，水系发达，水利工程数量多，分布广，种类全，已建成各类水利工程3万多座（处），基本形成蓄、引、提、排、挡相结合，防洪、灌溉、排涝、发电和水土保持兼顾，大中小型并举的较为完整的水利工程体系，水利工程建设为宜春经济社会发展提供了可靠的防洪安全和水资源保障。

一、全市小农水工程建设与管理工作成效

1.大力开展小农水工程建设

2005—2008年，全市小型农田水利工程共投入9 569万元，其中中央和省级小农水建设补助专项资金4 838万元，实施小农水项目279个，受益面积1.25万hm2，年增加粮食生产能力1678万kg，农民人均年增收65元。项目区内水利设施基础薄弱、抗旱保灌能力较低的状况得到明显改善，经济、社会、生态效益显著。主要做法是：

政府主导。全市各级政府都将加强小型农田水利基础设施建设列为年度重点民生工程来督办，并做到每个县（市、区）用于小型农田水利建设的资金每年不少于100万元，同时把小型农田水利设施建设与社会主义新农村建设紧密结合起来。

科学规划。从2008年开始，全市以县为单位，在摸清辖区内农田水利灌溉工程现状的基础上，科学编制农田灌溉工程规划。目前全市10个县市（区）全面完成县级农田灌溉规划，经省发改委、水利厅等7家单位组织专家审查批复，由县级人民政府批准实施。

加大投入。2009年奉新县、高安市、袁州区列入全国小型农田水利重点县建设，争取国家和省级投资5300万元。同时按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各项涉及小型农田水利建设的资金，统筹安排，集中使用。此外，各地积极转变工作方式，用民主管理替代行政命令，组建和规范农民用水户协会，采取“一事一议”的方法，鼓励和引导受益农民兴修小型农田水利。

加强管理。明确村委会或农村用水协会作为项目建设管理主体。规模较大的工程采取招标投标形式，由专业队伍进场施工。投资较小的工程采取邀标、议标的形式，聘请专业施工队伍施工，或承包给村委会和个人施工。同时水利部门在小农水项目实施方案编制、工程技术设计、现场技术指导和质量监督管理等方面做了大量细致工作，进一步提高了工程质量。

2.全力推进小农水改革

第一阶段：加大水利工程产权制度改革。1996—2001年，通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，促进产权流转，确定各类工程的产权主体及其责、权、利。全市10946处小农水工程产权制度进行了改革，置换资金1.44亿元。

第二阶段：推进以组建农村用水协会为重点的管理体制改革。2002年7月潦河灌区在奉新县赤岸镇谌坊村开展了农村用水协会试点，组建了第一个具有法人地位的农村用水协会。2006年市政府在总结近140年历史的万载县鲤陂用水协会和奉新赤岸谌坊农村用水协会经验的基础上，全面启动了小型农村水利工程产权制度与管理体制改革。市政府印发了《关于小型农村水利工程管理体制改革的实施意见》和《关于推进农村用水协会组建工作的指导意见》，按照“明晰产权、放活经营、规范管理、落实责任”的原则，分试点、推开、推广三步进行小农水产权制度改革和农村用水协会组建。到2007年12月底，全市批准成立农村用水协会1213个。

第三阶段：进一步深化小型农村水利工程产权制度与管理体制改革。2007年年底至今，全市以明晰产权为核心，以规范协会组建和运行为重点，以“三有四权”（有产权证、社团登记证、管护合同，明晰所有权、放开使用权、搞活经营权、落实管理权）为主要内容，制定了《宜春市小型农村水利工程产权制度与管理体制改革工作验收办法》和《宜春市小型农村水利设施权属登记发证暂行管理办法》。高安市率先在杨圩镇梨塘村实施以“三有四权”为主要内容的小型农村水利工程产权制度改革试点。梨塘村用水协会将村里26条支渠、51条斗渠，总长30km的渠道产权分到了各家各户，颁发产权证236份，签订管护合同302份，确保了“有人管事、有钱办事”。

3.努力完善小农水工程管理体制

2002年乡镇综合配套改革后，全市大部分乡镇水管站相继撤销，每个乡镇仅保留1～2名兼职水利员，人员经常变换，农村水利基层服务体系处于网破、线断、人散的局面，严重影响了农村水利事业的发展。2009年6月，市政府出台《关于加强和改进基层农业技术推广服务体系建设实施办法》，明确规定全市每个乡镇原则上设置1个水务站，为公益性全额拨款事业单位；定编2～4人，具体设置水利工程建设管理、防汛抗旱、水土保持、水资源管理等岗位；主要承担辖区内水资源管理、水利工程建设管理和维护、水土保持监督监测以及防汛抗旱调度管理和技术服务等公益性职能，并要求将人员经费、运行经费等纳入财政预算，落实养老保险、医疗保险等社会保障政策。办法的出台，解决了长期以来乡镇水利管理单位体制不顺、队伍不稳的突出问题，对进一步加强农村水利工程建设管理起到极大的促进和保障作用。

二、当前小农水建设与管理工作中存在的突出问题

1.现有投入规模与工程改造所需资金差距较大

根据全市农田灌溉工程规划，到2020年基本完成农田灌溉工程建设和改造任务，需投资66.93亿元。靠目前的投入状况，要基本解决农田灌溉问题，需要25年时间。

2.“一事一议”政策难以落实

随着农村经济形势发生变化，大量青壮年外出打工，农田水利基本建设劳动力难组织，“一事一议”难度越来越大，小范围的事好议、好组织，大一点范围的事难议、难组织，或者是议而不决、决而不干，导致农村水利欠账多。

3.工程水费计收困难

农村税费改革后，国家取消了农业税，实施种粮补贴并逐步扩大补助范畴并提高了标准。基层干部、群众在应不应该继续收缴水费上出现了一些模糊认识，正是由于没有认识到灌溉水费是农业生产成本这一性质，造成全市水利工程水费收取率相比税费改革前大幅度下滑。

4.农民用水户协会作用还需增强

第一，基层群众民主自治意识普遍不强，推广普及农民用水户协会需要一个较长过程。第二，涉水事务由协会解决，水费收入直接触动乡镇政府的现实利益，部分基层政府态度难以转变。第三，协会自身机构能力建设和管辖范围内的小农水工程缺乏有效资金扶持，大多数协会基本办公条件不足，工程破损严重，无法正常开展管护工作。

5.工程建后管理跟不上，人为破坏严重

管理人员缺乏，农田水利设施保护不善、破坏严重。如农民在渠道两旁垦地种植蔬菜等，不仅破坏了渠道的断面，影响边坡稳定，还造成渠道淤积、倒塌。全市各地的固定提灌站设备经常被盗。而对这样一些破坏水利设施的案件侦破率相当低，对违法犯罪分子打击不力，破坏水利设施的案件不断发生。

三、几点思考

1.要加快农田水利立法，明确农田水利建设管理体制

建议加快农田水利立法进程，确定农田水利建设管理体制，确定中央与地方以及有关部门的事权划分，确定社会组织和受益群众在农田水利建设管理中的法律地位和义务，建立良性投入机制和长效管护机制，形成全社会重视和参与农田水利建设管理的强大合力。

2.要继续加大农田水利建设投入

一是进一步加大中央财政小型农田水利建设补助专项资金投入。建议中央扩大小农水补助资金额度，并继续加大对粮食主产区的重点支持力度。二是及时调整水利投资结构。当前随着大江大河防洪体系不断完善，专项规划内病险水库除险加固任务可在2010年完成，建议中央根据水利工程实际进展情况及时调整水利行业投资结构，将农村水利工程建设作为重点，予以倾斜。

3.要协调整合涉农资金

当前，涉及农田灌溉工程建设投入的有发改、水利、财政、国土、农业、农发、扶贫等多个部门的项目，各部门的建设思路、工程侧重不同，项目计划下达时间也不一致，仅靠部门推动资金整合难度较大。建议国家建立涉农部门协商机制，共同组织编制各方认可的农田水利综合规划，出台加强农田水利建设项目资金整合的意见或办法，以指导各级政府依托规划、整合资金、集中投入，推进农田水利基本建设。