农村水电发展需要立法支持与保障

樊新中

（水利部农村水电及电气化发展局，100053，北京）

一、农村水电大作为

我国中小河流上的水电资源十分丰富，技术可开发量达1.28亿kW，居世界第一位，广泛分布在1 700多个县（市、区）。新中国成立60年来，在党中央、国务院的高度重视和地方各级党委、政府的领导与支持下，农村水电事业蓬勃发展。目前，我国已建成农村水电站4.5万多座，装机容量5 400多万kW，年发电量1 600多亿kWh，约占全国水电装机和发电量的30%。全国有557个县长期主要依靠小水电供电，392个县拥有完整的小水电供电网，有40多个跨县的地区性电网，5 790多个乡镇有小水电自供区。依靠开发农村水电、建设配套电网，全国1/2的地域、1/3的县市、3亿多农村人口用上了清洁可再生电能，为加快广大贫困山区和民族地区经济增长、结构调整、产业升级、生态建设、人民脱贫致富作出了重要贡献。进入新时期，农村水电在生态建设和节能减排工作中的独特作用得到了社会各界广泛好评，特别是在2008年南方低温雨雪冰冻灾害和汶川大地震中，农村水电充分发挥分布式能源优势，在应急救灾中发挥了巨大作用。农村水电发展迅速，潜力巨大，前景广阔。同时农村水电点多面广，管理工作复杂，长期积累的诸如资源管理、建设管理、运行管理、体制改革、安全监管、环境保护、地方发展和农民利益等问题，涉及多层面、多行业、多领域，迫切需要制订一部专门的行业法规提供支持与保障。

二、农村水电发展需要加快立法支持与保障

以小水电为主体的农村水电，发展于农村，服务于农民、农业和农村，得到了党中央、国务院的高度肯定，得到了地方各级党委和政府的充分认可，得到了农村广大群众的大力拥护。目前，农村水电已经成为我国广大农村重要的基础设施和公共设施。但由于缺乏相应法律法规的规范，现行水法、电力法和可再生能源法对农村水电只有原则性规定，缺乏具体的、可操作性的法律内容，开发过程中持续出现和积累了一些制约农村水电健康发展的问题，如规划滞后、资源管理无序，项目审批混乱、监管乏力，上网电价低、上网难，农村水能资源开发与农民利益、环境保护、生态建设脱节等等，严重制约了农村水电在国民经济和社会发展中基础性作用的发挥。随着市场经济体制改革不断深入和政府职能的转变，对依法行政的要求不断提高，迫切需要通过立法从战略和全局高度准确破解农村水电发展的重大问题，从法律上确立农村水能资源开发利用的方针政策和基本原则，强化政府监管职能，对农村水能资源管理进行规范，对农村水电规划、开发、审批、建设、运行等过程加以规范、引导，实行统一监督管理。因此，制定一部规范农村水电发展的法律法规非常重要，十分迫切。

1.经过实践检验行之有效并长期支撑农村水电发展的一系列国家政策应上升为行政法规

我国农村水电的发展道路是广大山区群众通过开发当地水能资源，治水办电相结合，自力更生改变落后面貌探索出来的，是党和政府尊重人民的首创精神，并将基层的经验和做法上升为国家政策的具体实践。农村水电之所以能够迅猛发展，根本原因在于党和政府对农村水电发展的重视和支持，对农村水电发展实行了一系列的方针政策，大大解放了农村生产力，激发了全社会投资农村水电的积极性。这些方针政策主要包括：

①新中国成立后特别是改革开放以来，国家实施了3批农村水电初级电气化县建设。为推动农村水电初级电气化县建设，国务院以国发〔1983〕190 号文、国发〔1991〕17 号文、国办通〔1996〕2号文对农村水电制定了“自建、自管、自用”“谁建、谁管、谁受益”“农村水电要有自己供电区”“以电养电，滚动发展”“执行6%增值税”等政策。另外，原国家计委（计农经〔1992〕138 号）《国家计划委员会关于将小水电“以电养电”政策扩大到装机五万千瓦问题的复函》中规定“凡是由中央水利补助投资的5万kW以下（含5万kW）的农村水电项目，由水利部审批，其审批文件报国家计委备案”，这些政策规定极大地推动了农村水电的发展。

②从2002年《中共中央国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》以来，中央关于农村工作的重要文件都要求加快农村基础设施建设，加强农村水能资源规划和管理，加大农村水电建设投入,推进水电农村电气化建设，扩大小水电代燃料工程实施范围和规模，加大对贫困地区农村水电开发投入和信贷支持，继续实施农村电网改造，扩大电网供电人口覆盖率，加快推进城乡同网同价。

③2005年10月11日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确要求“在保护生态基础上有序开发水电”。

④2006年6月，温家宝总理对农村水电工作作出重要批示：“小水电开发应该确定正确的方针和政策，使其与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来，走科学、有序、可持续发展的道路。请水利部牵头，会同发改委、农业部、能源办研究提出意见，报国务院。”

⑤2008年7月，国务院办公厅转发国家发展改革委 《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》（国办发〔2008〕103 号）中明确“深化农村水电体制改革，研究建立有利于农民受益的农村水电管理体制（水利部、能源局负责）”……要“推进小型农田水利工程、农村水电工程设施产权制度改革，推进非经营性农村水利工程管理体制改革（水利部牵头）”。

⑥中央编办发〔2004〕20号《关于水电站大坝安全监管及水电站建设竣工验收管理职责分工的通知》规定：“……水利部负责组织、指导全国水库、水电站大坝的安全监督管理工作”。

⑦为加强对农村水电的建设管理，水利部陆续发布了有关规定，如《地方中小水电建设与管理暂行办法》（水电〔1989〕12 号文件），《水利部关于进一步加强农村水电工作的通知》（水电〔2004〕214 号），《水利部关于加强农村水电站工程验收管理的通知》（水电〔2004〕308 号），《农村水电建设项目环境保护管理办法》（水电〔2006〕274号），《水利部关于加强农村水电建设 管理的意见》（水电 〔2006〕338号），等等，这些管理规定成为当前农村水电建设管理的主要措施。

⑧国家发展改革委、水利部等八部委 《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》（发改能源〔2006〕661 号）中提出：“按照国家电力发展规划，要重点实施高效、清洁发电工程，加大工期较长的水电、核电等清洁电力的开发力度，提高水电等清洁能源在电力结构中的比重”“依法贯彻落实《可再生能源法》中有关可再生能源发电电价、电量、上网等政策，加大对可再生能源的扶植力度，实现水电全额上网，同网同价。”

⑨2009年12月，水利部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局、国家电力监管委员会联合印发了《关于加强小水电站安全监管工作的通知》（水电〔2009〕575 号），不仅强调了小水电站安全生产责任主体和监管主体的责任，而且明确了行业安全监管的责任。

新的时期，这些政策面临新形势、新挑战，需要总结各地实践经验，对农村水电发展的政策进行进一步的研究，赋予新的内涵，并上升为国家的行政法规，以保证农村水电事业持续、快速、健康发展。

2.水法、电力法、可再生能源法等关于发展农村水电的原则性条款迫切需要转化为具有可操作性的行政法规

2002年10月1日起施行的水法中与农村水电直接有关的条款主要有第七条、第十二条、第十九条和第二十六条等，其中第二十六条规定：“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。”但时至今日，与水法配套的农村水电行业法规一直没有出台。

电力法第五条规定 “电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”第四十八条规定“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化……。”电力法实施10多年了，同样与之相配套的具有可操作性的行政法规也一直未能出台，致使农村水电工作实际上得不到法律的保护。

近年，国家发展改革委组织有关部门和单位持续开展了可再生能源法配套法规规章制定工作，提出要“提高对制定可再生能源法配套法规规章重要性的认识，把可再生能源法的配套法规规章制定好，确保主要配套法规规章与可再生能源法同步实施”。国务院通过的《可再生能源中长期发展规划》指出：要把发展可再生能源作为一项重大战略举措，切实抓紧抓好。当前和今后一个时期，要加快水电、太阳能、风能、生物质发电、沼气的开发利用。提高可再生能源在能源结构中的比重，解决偏远地区无电人口供电问题，改善农村生产、生活条件。农村水电作为可再生能源的重要组成部分，亟须出台一部行政法规作为可再生能源法的配套法规。

3.农村水电肩负的新使命要求提供有效的行政法规支持和保障

①国家政策支持并鼓励大力开发农村水能资源。农村水能资源不仅有资源总量大的优势，其区位分布还与我国相对贫困人口区位分布基本一致。连续几年中央1号文件对农村水电开发都提出了较高要求，给予了新的期待。根据《可再生能源中长期发展规划》，到2020年可再生能源在我国能源结构中的比例争取达到16%，水电总装机达到3亿kW，农村水电装机达到7 500万kW。农村水电开发潜力巨大，任务艰巨。

②水电新农村电气化建设需要法律保障。发展农村水电，建设电气化，是实现农业和农村现代化的重要条件。“十五”“十一五”水电农村电气化建设均受到国务院领导的充分肯定。在扎实做好“十一五”水电农村电气化县建设的同时，水利部正在编制“十二五”水电新农村电气化规划，水电新农村电气化建设需要更为完善的法律法规保障。

③小水电代燃料工程规模和范围进一步扩大，需要法律保障。在全国小水电代燃料试点取得圆满成功的基础上，水利部编制完成了《2006—2008年小水电代燃料生态保护工程规划》《2009—2015年全国小水电代燃料工程规划》，对小水电代燃料工作进行了具体安排。小水电代燃料试点探索了所有权、经营权、使用权“三权分设”的管理体制，探索了“国家补助、企业运作、农民受益、协会监督”的运行机制，这些体制机制探索成果亟须通过法律法规的形式予以规范和保障。

④经济社会可持续发展要求尽快制定与之相关的行政法规。随着全球对气候变化及其影响的日益关注，水电节能减排的效益和所起到的作用将越来越受到世界各国的关注和重视，优先发展水电已成为世界各国政府及国际组织的共识。联合国哥本哈根世界气候变化大会后，更多的人认识到，新能源发展特别要突出清洁能源和可再生能源，主要以水电、核电、风力发电、太阳能发电、沼气发电以及地热利用、煤的清洁利用等，水电在其中是列为第一位的。我国水能资源丰富，利用和管理好水能资源，大力发展水电是应对气候变化、有效减少温室气体排放的一项重要措施。农村水电具有清洁可再生，投资少、见效快，没有大量水体集中和移民，规模适宜，技术成熟，投资省、工期短、见效快，可就地开发、就近供电等优势，国家应该加快立法，规范和促进其快速发展，为我国乃至全球生态环境建设事业作出应有贡献。

⑤加强小水电国际合作与交流需要法律支持。中国小水电发展的成功经验得到了国际上的充分肯定和高度赞誉，借助设立在我国的国际小水电中心这个平台，中国的小水电已走向世界。2005年以来，水利部以国际小水电中心为依托，与联合国工发组织、国际能源总署等国际组织和有关国家联合，分别以“亚非小水电合作”“非洲小水电开发和管理”“小水电与民生改善”等为主题，成功举办了5届“今日水电论坛”，促进了全球小水电的发展。国际小水电中心和亚太小水电中心积极开展“点亮非洲”、小水电清洁发展机制（CDM）以及小水电站设计和设备输出合作项目，通过多边合作引进实用新技术，向50多个国家出口小水电设备。全国有20多个省（自治区、直辖市）开展了小水电对外合作与交流，为近60个国家培训了数千名工程技术人员，向50多个国家的几百个项目提供了技术咨询、对外劳务和工程承包。进一步加强国际合作，开拓国际市场，创造名牌效应，提高我国农村水电技术和产品的国际竞争能力和影响力，也需要相关法律的保障和支持。

4.农村水电目前存在的问题迫切需要通过法律法规进行规范

近年，我国农村水电高速发展，但由于缺乏相应法律法规的规范，开发过程中长期存在并不断产生着一些制约农村水电健康发展的问题，有的问题表现得还非常突出。主要有：多头管理职责不清，监管乏力；规划滞后于开发的需要；水能资源开发利用管理无序；项目建设管理秩序混乱、安全隐患增加；农村水电上网电价低、上网难；农村水电开发与农民利益、环境保护、生态建设脱节等等。

数万座农村水电站及其配套电网的安全运行和管理迫切需要法律保障。全国已建成的农村水电站中20世纪90年代以前建设的有2万多座，受当时的技术和经济条件制约，建设标准低，设施老化失修，资源利用效率不高，安全隐患不断增多。由于没有法律的保障，好的政策越来越难以执行，生存空间不断被挤压，安全问题、环境问题、管理问题、社会问题越来越多。一些地方多次发生农村水电站安全事故，造成重大人员伤亡和经济损失，产生了严重社会影响。因此，立法加强农村水电站的安全运行监管迫在眉睫。

三、农村水电立法的目标、任务和原则

当前和今后一个时期，农村水电立法工作目标应以社会主义法治理念为指导，贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路，按照全面建设小康社会和推进城乡经济社会发展一体化的要求，统筹流域水资源综合利用，严格资源管理，强化安全监管，创新体制机制，完善政策法规，推动技术进步，提高贫困山区农民用电水平，增加农民收入，改善农村生产生活条件，保护生态环境，促进经济社会可持续发展。

农村水电立法的主要任务应是建立农村水电管理法规体系，研究制定农村水电条例和水能资源调查评价管理办法，尽快出台农村水能资源管理办法，逐步明确农村水电发展的基本原则和方针政策，理顺农村水电管理体制，逐步解决农村水能资源规划与管理、农村水电建设管理、农村水电运行管理、农村水电电量上网和上网电价，农村水电的发电、供电、用电管理与安全生产、农村水电产权管理等问题，促进农村水电技术进步，依法加强农村水电市场管理。

农村水电立法要坚持以下原则：

①农村水能资源开发要科学有序。必须尽快完善法规制度体系，健全发展规划体系，建立权责统一的农村水能资源管理体制，使得农民权益得到充分保障，生态环境得到有效保护，农村水能资源基本实现有序开发、可持续利用。

②始终把保障和改善民生放在首要位置。要把发展小水电代燃料和水电农村电气化作为贫困山区新农村建设的重要内容，作为改善农民生产生活条件的重要手段，作为增加山区农民收入的重要途径，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。严格执行国家规定的征地补偿、移民安置和有关扶持政策，有效保障农民合法权益，妥善解决受影响地区农民生产生活问题。

③把促进人与自然和谐作为核心理念。必须正确处理农村水能资源开发与生态建设和环境保护的关系，坚持在保护生态基础上科学有序开发利用农村水能资源，既满足农村经济社会发展的合理需求，又维护河流健康的基本需要。要实行有利于生态保护的调度方式，建立生态补偿机制和环境恢复治理责任制，实现经济效益、生态效益、社会效益的三赢。

④政府调控和市场配置相结合。必须建立健全农村水能资源开发的法规和制度，采取政府调控和市场配置相结合的方式进行开发管理，制定有利于市场主体公平竞争的市场规则，加强对市场的监管和调控。积极扶持可综合利用和直接改善民生的农村水能资源开发项目，采取市场配置的方式有偿出让开发使用权。

⑤把加强工程质量和安全监管作为农村水电工作的重要任务和着力点。高度重视农村水电工程质量和安全监管工作，建立权责统一的监管体制，完善监管制度，明确监管职责，强化监管措施，不断提高工程质量和安全水平，确保工程质量经得起检验，防止发生重特大安全事故。

四、总结各地经验，加快立法工作进程

按照党中央提出的转变政府职能的要求，为加强农村水能资源开发利用的建设管理，促进农村水能资源的科学有序开发，各级水行政主管部门都把水能资源管理和农村水电立法作为工作的重点，采取行政、法律、经济等手段遏制无序开发势头，取得了明显效果。水能资源开发使用权有偿出让和市场化配置工作已在全国10多个省（自治区、直辖市）推开。依据水法、可再生能源法、防洪法和水利部《关于加强农村水电建设管理的意见》等有关规定，截至2009年年底，全国已有10多个省（自治区、直辖市）结合当地实际，制定了水能资源管理法规、规章和规范性文件。目前，《农村水能资源管理办法》已列入水利部立法计划并加紧推进起草工作，《农村水电条例》起草工作也在深入推进。

回顾农村水电波澜壮阔的发展历史，总结各地农村水电立法的实践经验，我们不难看到：解决当前我国农村水电面临的难题，最根本、最关键的措施就是行业立法。这不仅关乎农村水电行业的健康发展，更关乎社会公平的要义和社会稳定的大局。随着国家投资体制改革和电力体制改革的不断深入，农村水电政策需要跟进，管理需要加强，开发资源的同时需要考虑对生态的保护，要坚持科学、有序、可持续发展，进一步研究和明晰农村水电行业有关资源管理、建设管理、体制改革、生态保护和农民利益相关的一些深层次问题。要针对农村水电项目核准中存在的问题进行制度设计，建立农村水电安全监管体制及机制，开展农村水电管理体制改革和产权制度改革研究工作，开展小水电电价调查及税收政策研究。要在研究的基础上提出政策建议，为及早形成和出台农村水电行业法律法规提供基础支撑。

[1]黄建初，高而坤.中华人民共和国水法释义[M].北京：法律出版社，2003.

[2]毛如柏，安建.中华人民共和国可再生能源法释义 [M].北京：法律出版社，2005.

[3]田中兴.中国小水电60年[M].北京：中国水利水电出版社，2009.

[4]田中兴.小水电点亮中国农村//第五届“今日水电论坛”主旨发言[R].2009.

[5]李亮明.治本之策:为小水电立法[J].人民之声，2007.