水利预算项目支付进度的管理学分析

李家祥

（水利部淮河水利委员会，233001，蚌埠）

项目进度管理，在项目管理专业中称项目时间管理，又称项目工期管理，是确保项目按时完工必需的一系列过程与活动。水利预算项目是部门预算重要组成部分，其支付进度问题近年成为人们关注的焦点。借鉴项目管理学中项目进度管理的一般理论和方法，结合水利预算项目特点，对水利预算项目进度管理的有关方面作粗浅探讨，以期对加快支付进度有所启发。

一、项目进度管理有关理论与方法

在项目管理的约束中，时间限制几乎是最重要的条件。如果项目不能按时完成，就会按照合同规定受到相应惩罚，而且时间问题还涉及项目范围、成本、质量等方面，如果时间管理得不好，其他问题也会受到极大影响。所以，项目进度管理在整个项目中非常重要。

1.项目进度管理的主要内容

①界定和确认项目的各种作业活动及内容；②项目活动内容排序，即分析确定工作之间的相互关系，形成项目活动排序文件；③估算工期，对项目各项活动所需时间估算，进而判断整个项目所需工期；④制定项目计划，对工作顺序、活动工期和所需资源进行分析，制定项目进度计划；⑤项目进度的管理与控制，对项目变更进行控制和修订计划。

2.项目活动界定

项目活动界定是项目时间管理的特定工作，简言之，活动界定就是对项目任务或活动的识别。界定活动的主要依据是项目目标、项目范围和项目工作分解结构，其最终结果是给出项目活动清单以及有关的支持细节和更新后的工作分解结构。

（1）项目活动界定依据

①项目工作结构分解。这是对项目活动的一次层次性、树状描述，它是项目活动界定最基本信息。运用一定方法，将项目工作分解成更小、更容易控制、更便于管理的部分或具体活动。可见，项目活动界定就是依据工作结构逐步细化项目全部活动的过程。

项目工作结构分解的详细程度在项目活动界定中是必须考虑的。详细程度取决于项目小组或个人的承受能力和项目管理与预算控制水平。在项目管理与预算控制水平较高的情况下，工作分解结构可以细些，层次多些。因此，任何项目的工作分解结构都不是唯一的。

②项目范围。项目范围是项目活动界定所需要的另一项基本信息。如果项目目标或范围不清楚，界定项目活动时就可能漏掉一些必要的活动，或者增加一些与项目目标无关的活动，超出项目范围将给项目管理带来麻烦，增加不必要的开支，延长项目完成时间。

③历史信息。包括项目前期工作收集和积累的各种信息，类似项目活动中曾经开展过的工作及经验教训等。

④项目约束条件。主要指项目面临的各种限制条件和因素。

（2）项目活动界定的内容与方法

项目活动界定的结果是形成一份所有项目的活动清单。小项目的活动界定比较简单，大型复杂项目的活动清单为了不遗漏细节，可以使用以下两种方法界定项目的全部活动。

①分解法。就是将项目工作分解和细化到具体活动，形成一种结构化、层次化的活动分解方法，有助于找出项目的所有活动。

②平台法。这种方法又叫原型法，是使用一个已经完成的类似项目的活动清单（或其中一部分）作为新项目活动界定的平台或原型，通过增减界定新项目活动的方法。该方法的优点是快捷明了，缺点是新活动清单由于原平台限制而漏掉或多加一些项目活动，使界定的项目活动不够精确。

（3）项目活动界定结果

项目活动界定的最终结果是形成以下指导项目进度管理的信息和文件。

①项目活动清单。项目活动清单是项目活动界定给出的最主要的信息和文件。项目活动清单列出了项目所需开展的全部活动，是对项目工作分解结构细化和扩展的结果，比项目工作分解结构更加详细和具体。

项目活动清单必须包括项目全部活动内容，不包括任何与实现项目目标无关的活动，从而确保项目团队每个成员都能清楚和明确自己的工作职责。

②相关支持细节。相关支持细节是指用于支持和说明项目活动清单的各种具体细节性文件与信息，它包括项目假设条件、各种限制因素以及对清单的各种解释和说明性信息文件，必要的时候将其整理成文档材料以提高使用的方便性。

3.项目时间估算

（1）项目时间的影响因素

理论上说，活动时间是一个随机变量，受很多因素的影响，只能进行近似估算。充分考虑下列因素，对正确估算项目时间是必不可少的。

①参与人员的熟练程度。 估算项目活动时间一般以典型工作人员的熟练程度为基础，而实际工作中参与人员可能高于或低于平均水平，使实际时间长于或短于计划时间。

②突发因素。在项目计划或估算阶段不可能考虑到所有突发事件，但对可能的突发事件要有心理准备，并相应进行调整。

③工作效率。参与项目的工作人员不可能永远保持同样的工作效率，如果工作被打断，需要一定时间才能达到原来的工作速度。

④误读和错误。即使项目计划足够详尽，也无法避免实施过程中的误解和失误，对于这些需要随时予以纠正和控制。

（2）有效工作时间

在项目时间管理中，有效工作时间和自然流逝时间必须区别开来。现实情况是，人不可能在所有的工作时间都能高效率地工作，效率研究表明，典型的工作效率在66%～75%，即一个人连续为一个目标工作，真正有效的时间一般是自然流逝时间的66%～75%。另外，未计划活动的耗费时间一般比预想的多，而且随工作性质不同差异很大，特别是处于众多干扰之中的工作，连续有效的工作时间难以保证。如果工作人员要花费1/3的时间在未计划活动上，那么10小时的计划工作，正常情况下实际需要15 h才能完成。

（3）活动时间估算方法

精确估计活动时间很不容易，项目管理人员在项目进行过程中得到更多经验从而获得更准确估计，就要重新计划安排剩余时间。主要估算方法有经验类比法、历史数据法、专家意见法、德尔菲法和三点法等。

4.项目活动排序

项目活动排序是根据项目活动清单中各项活动的相互关联与依赖关系，科学合理地确定项目活动先后顺序。主要排序方法是网络图法，本文不作具体说明，但项目活动之间的逻辑和依赖关系在实际工作中易被忽视。

（1）项目活动之间的两种逻辑关系

一种逻辑关系可以称为 “硬逻辑”关系，它是项目活动之间客观、不可缺少的关联关系，这种关系的特点是不能随意改变和不可违背的。另一种逻辑关系可以称为“软逻辑”关系，这种关系不是固定不变的，而是一种人为的安排，其特点是根据项目管理人的主观意志调整，实质上是项目组织关系。

在“硬逻辑”关系确定前提下才能对“软逻辑”进行合理处理。但是，项目管理人员找出其中的逻辑关系并不难，难的是确定组织关系，它要求领导者具备良好的运筹分析能力和技巧。组织关系的确定对于项目进度控制有着十分重要的影响，水利预算项目支付进度能否按要求完成，虽然客观上受制于“硬逻辑”，但从主观上看“软逻辑”的组织关系是否优化至关重要。

（2）项目活动的外部依存关系

外部依存关系是指项目组织内的活动与其他组织的活动、项目活动与非项目活动之间的关系，例如，水利预算项目的汛期影响、基建项目的土地审批等。

5.项目进度控制

项目正式开始后必须掌握实际进度，并与计划进度进行比较，监控项目进程。有效进度控制的关键是尽早将主要精力放在有负时差或时差变坏的路径上，不应寄希望于情况自动改善。为此，做好信息统计分析与沟通、召开项目例会等工作极为重要。

二、水利预算项目进度管理的特点

1.水利预算项目基本类型

根据分类标准，水利预算项目可作多种类型划分，按照目前财政部支付进度分类考核要求，主要分为以下四类。

①行政事业类项目。这类项目数量最多，细分类型最复杂，进度控制难度很大。

②科研类项目。随着行业公益性科研项目预算管理的逐步深入，这类项目无论从金额还是数量均呈逐渐提高趋势。

③基建类项目。这种项目数量一般不多，但是单个项目金额往往很大。该类项目进度管理一般有特殊要求，本文不作深入分析。

④基金类项目。中央预算单位涉及此类项目的，目前基本是水利工程维修养护类和特大防汛类。

2.财政对水利预算项目进度管理的基本要求

目前，水利预算项目资金来源全部为财政安排，为了最大限度发挥财政资金的使用效率，防止预算单位申报项目环节的虚空和预期目标模糊不定，项目批复落实后不能按期实施完成，财政部采取多方面措施推动所有已经安排的各类预算项目必须尽快实施。在进度管理方面主要特点是：

①分类考核制度。主要是针对不同类型的项目提出不同的进度目标，其中有些项目外部依赖关系复杂，不可控因素较多，如基建类项目等。

②计划管理制度。要求项目实施单位年初排出每个月、每个季度及年度总进度，越到后期进度计划排得越细，以期纠正前期耽误的时间。

③均衡支付制度。这是财政预算项目进度控制的特殊要求，以防止前松后紧或年底突击花钱。对于经常性专项类的项目，按照序时进度加以控制具有一定的项目管理学意义。

④新旧划断制度。财政预算周期和自然年度周期一致，用财政资金安排的预算项目一般应在当年完成。新旧划断，就是对于预算周期在一年内、但是当年没有完成而需要转入下一预算周期的项目，属于旧项目（上年结转项目）；预算周期开始重新安排的为新项目。旧项目必须在第二年的上半年完成，新项目可以在当年的年底前完成。新旧划断制度的管理学意义是，可以督促项目周期在一年以上的项目资金申请符合本年度实际需要，一旦出现跨年度结转，不得不重新修正进度计划。

3.水利预算项目进度管理的主要难点

近年有关统计资料显示，水利预算项目执行进度较为缓慢。分析客观原因，主要来自三方面制约，即项目管理体制、项目自身特点和资金管理特殊要求。

①项目管理体制因素。从两个方面分析，其一，法人单位自身的组织结构。水利预算项目一般为财政部门批复到具体行政事业单位，由行政事业单位组织实施。这类单位与企业或公司组织的管理体制最大区别，前者是层级节制的科层结构，中间环节较多；而现代企业组织一般是更为灵活的扁平化结构，没有中间环节。显而易见，科层结构内部协调、沟通的频次比扁平化结构要多，决策和议事规则也更为复杂，议而不决、久拖不决现象较难避免。另外，这种单位项目资金均为财政安排，政府审计的要求更高，行事风格更为稳健。其二，法人单位间的多级体系。目前，水利部所属预算单位多达五级，预算项目上报、审核和批复需要履行逐级程序，这些时间一般都在项目周期之内，所以，真正项目实施时间比周期时间要少1～2个月，个别追加类项目被占时间达80%。

②项目自身特点因素。水利预算项目和管理学中的项目相比，具有一定的本质共性，但也有很大的个性特征。特别是部分管理类项目是由原来的业务费用科目打包转换而成，只是按照项目进行管理。与水的自然特性相关联，大部分水利预算项目都有很强的季节性，还有的项目受制于难以确定的外界突发因素或者外部可以确定但却存在较多不可控因素。这些特点，与财政要求的均衡支付可能发生冲突。

③资金管理特殊要求。资金管理上游程序一般要经过计划、预算的逐级分解、政府采购实施计划预算上报与批复、用款计划的逐级上报，资金管理下游程序是上级主管部门审核和财政专员的审查。这些环节无疑要占用项目进度时间。

三、加快预算项目执行进度的主要措施

1.项目周期与预算周期调整一致

水利预算项目周期有的是一个年度，有的在一年以上，还有的需要跨几个年度。但是，财政预算周期和自然年度完全一致，而且，财政对项目执行进度考核期也是按照自然年度为限。根据上述特点，在进行项目进度控制管理时，务必把项目周期调整到预算周期，使二者保持一致。在日常管理中必须做到三点，一是如果项目实施时间在一年以上，申请预算资金只能按照当年实际需求，不要把项目全部资金集中在一个年度申请下来。尤其对于科研类和基建类项目，需请有经验的专业技术人员作出时间评估，因为科研类项目需经过比对实验、专家论证，基建类项目受到概算与招标合同、施工的自然与社会环境等多方面限制。二是编制项目实施方案时，既要制定总的实施方案，又要制定分年度的方案。三是项目申请立项与批复金额出现重大差异时，须对原立项目标与所需时间进行调整，使得资金、目标、任务、时间相匹配。

2.简化组织结构，实行扁平化管理

根据项目时间管理的一般理论，项目有效工作时间和项目活动内在逻辑关系是制约项目进度的重要因素。扁平化的组织管理结构可以大大增加有效工作时间，提高工作效率。如果我们面对的是一个金额较大、工期较长并且是一次性预算项目，组建一个精干有力、授权充分、职责明晰的项目小组或工作团队，对于加快实施进度将是不错的选择。基建项目主管部门、项目法人和现场机构实行分层管理。

3.积极探索制度创新

制度创新的前提是观念转变，当务之急是转变三个陈旧观念：一是预算项目的效益观念。效益的基础是时间，长时间不启动或不能按期完成项目，主要是在观念上认为预算项目没有效益，或者产生的效益与自己无利益关系。二是预算项目的资金观念。认为项目资金是财政安排，而财政资金无时间成本，既无需支付利息也不要偿还，资金使用者毫无经济压力。三是预算项目的合同观念。虽然项目单位与上级行政领导签订了支付进度承诺书，但是双方都不认为这就是项目的完成时间合同，更无违约受处罚的合同意识。

在宏观管理层面，应当建立新制度以迫使项目单位立即转变上述观念。项目管理者角度的制度创新，着力点主要应当在程序性的改革与突破。根据项目时间管理的基本理论和实际管理现状，项目单位应当建立以下新的制度。一是项目实施方案的行政首长办公会审批制度，据此将项目实施方案落实为项目执行方案或工作方案，并能够以内部行政性文件形式确定。其中需要对本单位的一年全部项目作一揽子审批，将具体实施权限作必要的授权，改变一事一议或临时请示的传统流程。同时，借助行政程序可以增强实施方案的刚性和联动性，实现项目执行与年度目标任务的联动和统一，改变由财务部门单方推动的状况。二是建立灵活的项目活动排序制度，允许项目单位根据具体情况启动非逻辑顺序。三是建立外部委托制度，通过比选程序择优将项目活动清单中的部分工作量委托给第三方完成。在可能的条件下，短期外聘劳务也可作为外部委托的一种形式。四是建立项目成熟度评估制度，凡是内部承担能力不够、外部条件不具备的项目一律不申报。五是建立基建项目的现场机构制度，经商请有关部门批准同意，凡是项目法人下达到现场机构的资金，可视为项目资金已经支付。

总之，水利预算项目进度管理本身有其内在规律和特点，我们需要在此基础上通过观念转变、管理创新和制度变革，以实现加快执行进度之目的。

[1]范黎波 .项目管理[M].北京:对外经济贸易大学出版社，2005.

[2]James P.Lewis.The Project Manager′sDesk Reference,Ind ed Mc-Graw—Hill Education,2000.

[3]James S.Pennypacker,Kevin p.Grant.Project Management Maturity:An Industry Benchmark.Prject Management Journal,March 2003.

[4]哈罗德·科兹纳.项目管理——计划、进度和控制的系统方法[M].北京:电子工业出版社，2002.