突发水公共安全事件的内涵及其应对

张效武，施宏江

（安徽省水利厅，230022，合肥）

一、突发水公共安全事件的内涵

《中华人民共和国突发事件应对法》定义：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。从突发事件的定义可以看出，涉水的突发事件应该界定在自然灾害、事故灾难两大类之中，包括洪涝灾害、干旱灾害、饮用水供水水质恶化和水量不足、人为破坏水工程形成的灾难。可以认为突发水公共安全事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的与水有关的事件。从社会角度看，水利行业和单位也涉及公共卫生事件和社会安全事件，但不应该包含在突发水公共安全事件中。

突发事件的特征包括发生的突然性、不可预料性、后果的严重性、应对的艰难性和一定范围的社会性。《突发事件应对法》明确应对工作以预防为主、预防与应急相结合的原则。应对步骤一般可分为应急启动、正式行动、应急结束三个步骤或者三个阶段。

应急启动阶段的主要响应工作有突发事件预处理和应急主预案和支持预案启动。预处理即在正式行动开始之前，与事件直接有关的部门和人员应根据自身的条件和资源情况迅速组成临时应对小组，收集突发事件信息，向上级部门报告，并尽最大努力阻止事态的蔓延。如安徽省防指在洪水到来之前，收集雨情、水情、工情，在权限内实施调度，并向指挥部领导报告。

正式行动阶段是指有关应急管理部门迅速汇总突发事件和与之相关的信息，对突发事件的类型、影响范围、严重性、紧迫性和变化趋势作出快速评估，果断做出决策，按照事先规定的程序，启动应急预案和其他配套的支持预案，并向社会公告。主要工作有突发事件通告、资源组织调动与事件处置、事件状态跟踪与社会动向监测、信息公开与舆论引导、过程信息记录与收集。

应急结束即当突发事件得到控制之后，不再需要动用法律法规授予的紧急行政权力时，应及时向社会和各应急机构宣布应急处置工作结束，恢复正常社会的法律效能。

二、安徽省水公共安全事件的应对体系和实践

1.基本形成水公共安全应对体系

安徽省应对水公共安全事件重点是水旱灾害，从防汛抗旱角度，安徽省基本形成10个方面的应对体系：防汛抗旱工程体系初步确立；防汛抗旱组织基本健全；防汛抗旱责任制得到加强；防汛抗旱应急队伍建设得到发展；防汛抢险物资储备初具规模；防汛抗旱预案预报预警初见成效；防汛抗旱指挥信息系统等应用水平逐年提高；防汛抗洪应急演练扎实开展；风险评估工作正在开展；专家体系建设稳步推进。特别是预警体系取得重大进展。

2.应对水公共安全事件的实践

（1）成功战胜了2007年淮河大洪水

2007年淮河大洪水是在控制洪水向洪水管理转变的新思路下展开的，特别是在应急预案运用方面取得宝贵经验。首先，省委、省政府、省防指重视预案的制定、审查和批准。其次，按照预案规定，依次启动了应急Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级响应，宣布进入紧急防汛期，Ⅰ级响应，级级递进，层层响应。三是随着汛情的缓和，又依次结束应急响应和紧急防汛期。实践表明，应急响应的作用主要表现在：一是明确了防汛会商的层次，保证了领导力量的到位。二是有利于行蓄洪区安全及时有效运用。三是从政策法规上赋予各级政府和防汛指挥部指挥防汛的权限。四是防汛抗洪责任更加明确。

（2）有序应对了 2005年“泰利”台风和2008年“凤凰”台风引发的山洪、滑坡、泥石流灾害

2005年13号台风“泰利”已经停止编报，其后仍在安徽省大别山区产生强降雨并导致严重的山洪灾害和淮河、滁河大洪水。2008年第8号台风“凤凰”已于7月30日在安徽省宿松县境内消亡，而7月31日～8月2日，滁河全流域、巢湖流域局部降暴雨、大暴雨，滁州市南谯区乌衣镇降雨达613 mm。应对台风灾害已越来越成为安徽省防汛抗洪的焦点和难点。

安徽省主要做法包括：一是制订预案，积极应对台风。二是加强调度，确保水库安全。三是以防为主，主动撤离危险区域。四是加强领导，定片定点责任到人。五是加强教育，增强防险避险意识。六是加强建设管理，消除工程隐患。同时，大风期间，渔船、运输船回港避风，渡口停止摆渡，堤防做好防风挡浪工作；跟踪预报台风动态，适时调整工作部署；公开报道台风消息，避免出现消息误传；台风影响后期，做好必要的蓄水保水工作。

（3）全面应对冬春特大干旱

2008年冬至2009年春，安徽省合肥以北大部分地区发生特大干旱。应急管理再一次得到充分体现。省防指在常规抗旱工作基础上，1月20日启动《安徽省抗旱预案》Ⅱ级响应，2月5日将响应级别提到最高的Ⅰ级，每天组织会商，在媒体上发布《旱情通报》，在安徽水利信息网上开辟“打好抗旱保苗攻坚战”专题。省农委启动农业系统抗旱保苗Ⅰ级响应，省气象局发出红色预警。7个市启动抗旱预案Ⅰ级响应。通过受旱地区党政军民共同努力，受旱农田得到全面浇灌，保障了安徽省夏粮丰产丰收。

（4）积极做好水污染事件的应对工作

进入21世纪以来，安徽省淮河流域水多、水少、水脏的问题十分突出。尤其是每年淮河第一场洪水形成的污水团，对沿淮城镇居民生活用水构成严重威胁。省防指积极顺应形势的变化，加强防汛防污联合调度，避免水污染事件造成的灾害。以2004年为例，7月中旬淮河流域发生洪水，淮河上游沙颍河、涡河、洪河等支流积蓄的污染水体随洪水集中下泄，形成绵延100多km的污水带，对淮南、蚌埠等沿淮城市供水安全形成严重威胁。省防指加强颍河、涡河沿线及有关闸站联合调度，使淮干集中污水团形成时间推迟2～4天，为沿淮城市采取有效防污避污措施，启用备用水源，提前储备清水赢得了时间，确保了沿淮城镇供水安全。

（5）做好事故灾难的防范应对工作

安徽省水利厅始终将工程自身安全当作大事常抓不懈，总体上安徽省近年没有出现工程事故导致人员死亡事件。但是，不可否认还存在一些安全隐患。例如，2008年11月28日，安徽省梅山水库加固工地发生垮塌，11名工人受伤。事故发生后，省水利厅在全省范围内开展安全生产大检查，应认真吸取教训，举一反三，强化安全生产意识，把事故隐患消灭在萌芽状态。

三、应对对策

1.防汛抗旱体制与政府应急体制的关系界定应进一步清晰

《中华人民共和国突发事件应对法》虽然规定了应急管理的体制，但对于具体的防汛抗旱等突发水公共安全的应对主体还不够明确。如果以应急管理机构为主，却没有相应的技术支撑；以防汛抗旱指挥部为主，与应急管理机构的关系还不明确。各级防汛抗旱指挥部已经运转多年，有成熟的、完善的组织体系，应当给予进一步的加强并继续扩展到乡镇一级。根据工作需要，应该健全完善防汛抗旱指挥部成员单位联络员制度，依法增强各级防汛抗旱指挥部的权威性，逐步完善机构健全、管理有序、运转高效、程序规范的工作体系，确立统一领导、统一指挥、统一调度的运行机制。制定各级防办能力建设标准，提升各级防办运行能力，保障防汛抗旱日常工作正常高效运转。采用挂靠、专门设置等方式，在乡镇、村级逐步建立防汛抗旱办事机构，把防汛抗旱各项措施落实到基层。

2.防汛抗旱责任制落到实处

必须按照分级负责、权责一致的原则，把解决实际问题作为汛前检查的中心环节，坚持领导检查与专业检查相结合；在汛前检查中推行行政领导分工责任制，保证查出的问题能够解决得好、处置得当；推行分级责任制，汛前检查以县级为主体，省、市实行抽查制，一级对一级负责；充分发挥各级管理单位的职能作用，将正常管理与汛前检查有机统一；对防汛抗旱工作中出现的问题与汛前检查挂钩，实行责任追究制度，避免汛前检查流于形式。进一步完善汛情发生后的查险排险制度。规范各类工作组、指导组、督查组的派出方式和程序，明确分级负责的范围，发挥水利工程管理单位的作用，确保险情及时发现，及时处理。

3.调整完善防汛抗旱实际运作与应急预案的规定

安徽省各类预案虽然设定了启动条件，但由于突发性水公共安全事件必须超前防范，尤其是在防御台风灾害时，为了确保人民群众生命安全，常常提前启动防台风防汛应急预案，早于现有预案规定的启动条件。实际上，防御台风灾害必须坚持超前性，防止滞后性。近几年影响安徽省的台风，其风圈（云系）半径往往在400 km左右，气象预报台风中心移动到哪里，实际上台风云系已先期影响到中心以外400 km的区域。同时，台风中心虽然已经通过一个地区，但影响期还将持续一段时间。为此，今后必须根据工程和非工程条件的变化以及不同灾种的实际，对已编制的预案进行调整，在防汛抗旱工作实践中检验并不断充实完善。

4.不断加强防汛抗旱队伍建设

必须主动应对当前民工外出较多的新形势，扩展征集范围，将保护范围内的街道、企事业单位纳入群众抢险队伍范畴，完善乡村两级群众抢险队伍；根据流域、区域及防洪工程特点，重点加强专业抢险队建设，完善管理体制、调用程序等，在机动灵活、专业抢护方面上水平、上台阶；加强与解放军、武警部队的沟通联系，发挥部队的中流砥柱作用；因地制宜，整合防汛机动抢险队和抗旱服务队力量，稳步推进防汛抗旱应急队伍建设，做到有险抢险、有涝排涝、有旱抗旱；完善训练机制，加强技术交流合作，提高抢险实战能力和专业服务水平。

5.防汛抗旱物资储备与防大汛、抗大旱的要求差距较大

要按照有关法律法规规定，将正常防汛抗旱经费纳入各级财政预算，并随着财政收入的增长而增加。按照国家防总制定的防汛物资储备定额的要求，加大各类防汛抢险物资储备力度，积极探索抗旱物资储备试点。启动破旧仓库改造更新工程，逐步改善仓储设施条件。

6.加强防汛抗旱预报、预警建设，不断适应发展要求

今后要在现有预测预报的平台上，进一步整合气象、水文部门的雨情实时监测网络，同时形成雨量遥测系统双备份，提高雨量监测的保障率。不断优化洪水预报、防洪调度、抗旱调度模型，大中型水库和重要支流都要逐步完善或建立预报方案，逐步解决延长预见期和提高准确度两个问题。特别是在现有监测预报平台的基础上，对突发性强降雨，按照时段降雨临界值进行报警；对主要河流的洪水位、低水位进行预警，提高预警的及时性。加强预警系统基础设施建设和预警工作机制建设，为及时转移危险地区的群众，保证防洪工程安全提供有力支撑。

7.进一步提高防汛抗旱指挥系统应用水平

安徽省防汛抗旱监测预警体系还不完善，必须全面推进水雨情自动化监测系统、防汛抗旱指挥决策支持系统、防汛抗旱异地会商系统、水情预测预报系统等建设和应用。不断总结历年来防汛抗旱成功调度经验，充实完善各类调度方案；根据安徽省省情，在现有气象预报技术条件下，着力提高防灾减灾意识，增强职业敏感性，尽可能提前开展调度；善于利用控制性工程、堤防、河道、水库、行蓄洪区等水利工程，充分发挥综合防洪体系的减灾作用，实现防灾抗灾减灾效益最大化。

8.进一步规范水利反恐工作

应对供水公共安全经验少，水利事故灾难压力较大。现有的水利反恐工作，体系不健全，并且设定了秘密条件，在运转过程中容易出现泄密事件，需要进一步进行规范。安徽省应对淮河污水团积累了一定的经验，但应对供水公共安全的实践较少。今后必须按照省政府的统一部署，强化监控防范，加强安保值守巡查，坚持值班制度和领导带班，加强对水库大坝、堤防、水闸、供水设施、水源地和通信信息设施的保护，加强对病险水库、尾矿坝、长江崩岸隐患和爆破器材、隧洞爆破作业等安全监督检查，严防事故灾难。

9.信息采集、传输、发布机制需要进一步完善

对于突发水公共安全，要在第一时间掌握最新情况，为领导指挥决策提供依据；要对上报的信息进行必要的分析处理，提高信息的准确性；要迅速做好信息公开工作，尤其要在黄金24 h内公布准确、真实的信息，不给谣言传播的机会；要继续坚持完善新闻通气会制度，及时向社会公布信息，发挥积极有利的舆论导向作用，满足公众对突发水公共安全事件的知情权。

10.进一步加强领导者处置突发事件的能力

突发事件的实质是非程序化的决策问题，它的要求是非常规性、紧急性、果断性的。在很大程度上反映决策者们本能的反应能力，当然这种本能不完全是先天的素质，更多的是后天训练积累的结果。在突发事件暴发时，这种先天的本能和后天的训练积累便以条件反射的形式激烈、迅速地表现出来，而表现出来的应对措施是否适当就能鲜明地反映决策者们的基本素质。今后水利系统还应该结合自身的特点有针对性地开展培训工作，以利广大水利工作者在遇到突发水公共安全事件时能有效处置。

[1]中华人民共和国突发事件应对法[S].2007.