从公共经济学原理看水利工程管理体制改革

2010-02-13卢林全

中国水利 2010年6期

卢林全

（浙江省宁波市白溪水库管理局，315606，宁波）

水利工程有防洪、供水、发电、灌溉、生态等兴利除害综合功能，社会和经济效益明显,其对国民经济和社会生活越来越重要。水利工程管理面临着诸多问题，导致工程的社会和经济效益发挥不足。如何分析厘清水利工程的特性，理顺管理体制，是改革成功与否的关键所在。

一、以往的水利工程管理体制

新中国成立之初，水利工程管理单位按照计划经济的管理模式建立了一系列的管理程序和规范，这些政策在当时历史条件下对强化水资源调度、促进国民经济的顺利发展，发挥了应有作用。

1997年，国务院为了促进水资源的合理开发和可持续利用，有效防治水旱灾害，缓解水利对国民经济发展的瓶颈制约，制订了1997—2010年的水利产业政策，提出了水利发展大的框架、水利管理体制改革问题由此而生。

2002年国务院印发了水利工程管理体制改革实施意见，决定通过3到5年的努力，初步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。政府在改革具体操作上采取了定机构和人员、定管理经费等两定方式。水利工程管理单位普遍提出了正确定性、合理定价、管养分离等具体措施。

二、水利工程管理的主要问题及其公共经济学分析

1.水利工程管理的主要问题

新中国成立60年来，兴建了一大批水利工程，形成了数千亿元的水利固定资产，初步建成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，在抗御水旱灾害，保障经济社会安全，促进工农业生产持续稳定发展，保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。由于建设的过程和时期不同，各个水利工程都有其不同的自身特点，早期的水利工程由政府或集体投资建设较多，很多是群众投工建设的，也有部分是个人投资建设的，而现在一定规模有综合功能的水利工程一般都由各级政府投资建设。这些水利工程管理上存在以下三方面的问题：

（1）产权不清

水利工程产权主要包括工程的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权，其产权根源在水利工程所利用和控制的水资源上。在所有权的问题上，1988年颁布的水法明确了水资源属于国家所有，即全民所有。但水利工程在1988年前已有大量建设，几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固。水利工程建设早，水权法律在后，水利工程的产权有些还停留在谁建设谁就有产权的错误意识上，对使用权、支配权、收益权等利益性权利进行争夺，而对工程维修、工程管理需支出等义务则进行推诿。

产权不清使水利工程管理机构经常被错误地理解为水利工程的产权所有者，管理人员则被误以为是管理机构的所有者，所以很多单位被确定为自收自支单位，管理人员也误以为自己是自收自支的直接掌控人，导致工程的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等产权名义上都是政府的，但在行使过程中严重缺位，收益好的个人得益了，收益差的就全部由政府背包袱。

（2）管理缺位，功能效率低下

现在水利工程管理较普遍存在以下问题：①工程设备陈旧甚至失效。很多工程建设时间较早，没有得到维护和更新，现在按标准检验，很多都属于病险工程，原本兴利工程变成了危险工程，急需采取措施除险加固；有些机电设备到现在已有30年了，绝缘老化严重，无法运行，或工程整体安全性能差，工作效率低。②工程功能未及时转变。新中国成立后建成的很多水利工程以农业灌溉为主，现在灌溉面积萎缩，水价低廉，水利工程单位入不敷出。③安全定性为二、三类的水利工程较多，工程安全现状不容乐观。

（3）内部管理缺位，管理职责不清

存在着人力资源配置明显不合理、管理职责落实不到位等问题。水利工程建成后，一般定性为事业单位，由政府为其保障，经多年大量进人后，形成了庞大的管理队伍，守着编制等饭吃，管理目标不明确，管理职责不到位，工程管理水平不够。

（4）管理体制不顺

水利工程的管理体制是确定中央、地方、部门、企业在各自方面对水利工程的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，核心问题是对水利工程管理单位的设置，也就是根据水利工程管理目标建立水利工程管理单位，明确其单位属性、管理职能、人员组成、经费来源。

2.用公共经济学原理透视水利工程管理问题

（1）水利工程管理的公共物品属性分析

水作为资源属国家所有，是人类赖以生存的公共资源，水利工程因影响面广、规模大的特性，已建和在建的大部分水利工程都由政府负责建设，并组成管理机构进行管理，由管理机构利用水利工程为社会提供防洪、供水、灌溉、发电、生态等功能，这些功能大部分在使用过程中具有非排他性和非竞争性，特别是防洪、供水、生态等功能，具有社会公共产品的明显特征，在特定区域特定时间，供水等功能则有一定的竞争性，如遇干旱，水量有限时，供了甲就无法满足乙。水资源利用还有可重复性和不可重复性，水利用得好，是可再生资源，对环境是一种支持；如果利用不好，则会造成生态危机。水利工程必须由其管理机构通过有效管理才能发挥其功能，而要想实现总体功能最大化，必须由政府总体调度使用，对于社会大众，享用到的是通过有效管理水利工程发挥其防洪、供水、灌溉、发电、航运、生态等功能。水利工程的建设管理过程是这些功能的生产环节，而功能则是最终产品。

（2）政府供给水利工程管理公共产品的失灵现象

水利工程管理单位是政府的授权管理代表，政府在准公共物品生产管理中的弊端不可避免地出现了。政府供给的实践表明存在以下缺陷：

①在政府供给水利工程管理准公共物品过程中，信息在政府与水管单位之间是不对称的，其结果导致资源的低效率运作。政府与管理单位之间存在着一种委托—代理关系，政府是委托人，水管单位是代理人。水利工程管理具有一定的专业性，管理单位的人财物需要政府不一定能十分明确，政府在明确资源供给的时效性方面有一定的偏差，出现了编制和经费确定长期不变，造成人力资源不足、管理经费不足，影响功能的发挥；管理单位是代理人，现在很多单位定性为自收自支，这与代理人的身份明显不相符，自收大于自支好办，自收小于自支就难以为继。

②政府垄断水利工程管理供给往往导致非效率性。水利工程的供水、发电、灌溉等效能因管理上的低效率，最终导致公共物品供给上的低效率，如供水的设备设施损坏严重，漏损量较大，未能保证产品的有效供给；另外，由于利益的非直接性，在水的定价和费用收取上，通常也表现为低效率，收费的人多，收到的量少。极少数纯发电等经营性工程采用资源变卖的形式成为民营，但价格被严重低估，直接使国家资源被贱卖。

③政府官员的“经济人”特性可能导致政府在水利工程管理上失灵。经济人的特性使水利工程管理人员不能把全部精力用在公共物品的供给上，而更多地放在个人的收入、权力、职位等个人利益追求上，政府把供给工作交给了代理人，但政事、政企并不分开，代理人不能完全行使代理工作，而是作为政府的末端在操作。

④政府官员的行为目标同整个社会福利最大化目标未必一致，甚至可能发生冲突，主要表现在水利工程管理中的水价定价机制不明确，对水利工程管理单位的定位不够明确。权力寻租的结果是损公肥私，水管单位里多的是官员的裙带，少的是技术人员，用水单位享受低价资源，而供水单位则守着资源过清贫日子。

三、基于公共物品属性的水利工程管理体制改革

1.以水权为基础，理顺产权关系

水利工程的防洪功能直接保护一定范围内的社会生命生产安全，供水功能直接提供生产生活的必需品，灌溉功能保障粮食安全，发电功能保障能源安全，生态功能则是保持人类可持续发展的必要条件。政府必须从社会可持续发展的角度出发来定位水利工程建设管理，对于准公共产品的水利工程及其管理，政府具有不可推卸的责任，政府必须承担保障公共安全的水利建设管理。但政府负责并不是政府全包，而着重是理顺关系。

理顺关系首先是明确国家和集体的所有权地位。水法第三条明确：水资源属于国家所有，即全民所有；农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。政府必须挑起这副担子，做好水利工程整体规划建设的操盘手，根据经济社会发展方向来做水利规划，并采取一切手段使建设与发展阶段相配套，形成水利与社会、经济的协调发展。

政府在明确上述一次产权的基础上还要对使用权、支配权、收益权等主要内容的产权二次确定。二次产权确定应根据各个水利工程本身的特点分类制订改革方案：①对于以纯公益性为主的防洪、供水、灌溉等水利工程，如防洪的海塘、河堤等，政府应负全责供给，在管理资金上予以保障，采取财政支出。②对于有一定供水、发电收益的准公益性水利工程，政府可以通过契约转让部分收益权，换取公共产品的有效供给。③对于以盈利为主要目的的水利工程，政府可以从国有资源国家收益最大化的角度出发，采取完全市场化的方式来合理确定产权，从而使工程尽早发挥效益，而为政府提高总体财力发挥作用。

通过理顺产权关系，政府做好整体控制人。在建设资金筹集上可以采用多种方式，包括吸收个人资本投入，有效解决了政府在水利工程建设投入上不足的问题；在功能发挥时，保证绝对控制权，根据投资情况和功能发挥等因素，进行合理的回报分配。

2.以公共物品政府负责为基础，理顺水利工程收支体系

水利工程的公益性决定了其准公共产品属性，一般由政府来负责供给。水价、电价定价权都在政府，政府需要从收支两条线的角度来考虑建设管理的资金问题，建立水利工程建设管理资金形成机制，与时俱进考虑发展中的收支问题。从水资源和水利工程两方面分析，政府应从公共资源和公共产品两个角度来对产品合理定价，定价主要内容是工程政策投资补助及水价、电价等，从政府整体运作角度明确收入来源。操作上可以先明确计量的水价、电价部分。水价的定位应考虑整个社会的防洪、供水、发电、灌溉等综合需求，以政府统筹和杠杆调节作用等方面来综合确定水价，以政府算总账形式来平衡收入支出问题，从而打破各个水利工程本身条件而造成的不平等待遇，确保所有水利工程的公共产品供给特性发挥。水价、电价应从符合当前的社会经济发展情况角度来定价，这些收益归政府统一调配，工程的管护成本也需要政府支出，保障准公共产品供给纳入财政一盘棋。对于难以计量的防洪纯公共产品则完全由政府提供，也应合理地确定建设管理资金，包括大修基金，使水利工程管理形成良性循环机制，保证公共产品供给。

3.明确市场化经营定位，实现高效管理

提高准公共产品供给效率的一个行之有效的方法就是分权管理、市场化操作。在工程管理上引入市场机制，就是政府总体上对工程管理进行管理和指挥，确保工程效率的发挥，主要是将工程管理的具体工作打包，像工程建设招标一样，明确设备、技术、人员等综合资质力量具体要求，并建立具体绩效考评体系，采取对市场开放的工程管理招标，实行优胜劣汰，确保工程效率的发挥。这就实现了分权，代表政府管理的责任是：对具体管理经营实体进行总体指挥，日常监督，绩效考核；管理经营单位的责任是：按政府要求履行日常工程生产、监测、维修养护，确保工程安全和效益，实施高效管理，接受考核。以市场来链接指挥者和具体执行者。

采用经营权与产权分离的管理模式，在决策层与经营层之间可以进行大规模的重新调整配置。对于决策层，水利工程管理的指挥工作应根据水利特性分级管理，按区域划分指挥权限，单独成立或直接职能增加列入政府部门，压缩管理层次；或打破原行政级别限制，以一定区域内已建成的水利工程整体为一个管理对象，打包成立专门的指挥机构，专门代表政府负责管理指挥，形成专业的指挥体系。对于经营层，则由社会成立专业管理公司，组建相应的管理队伍，承揽水利工程管理。其自身会根据市场优胜劣汰的竞争环境，建立合理的内部管理结构；配置设备和人员，形成精简高效的具有竞争力的管理队伍。