我国城乡供水水价机制初探

刘正洪，姜 斌

（1．中国水务投资有限公司，100053,北京； 2.水利部发展研究中心，100038，北京）

一、我国水价机制概况

我国的水价包括三个部分：即资源水价、工程水价和环境水价。资源水价是体现国家作为所有权主体制定的水资源价格，包括水资源耗费的补偿，资源水价卖的是使用水的权力，不可能完全由市场竞争来决定。工程水价即供水设施的供水成本，卖的是一定量和质的水体。环境水价就是经使用的水体排出用户范围后污染了他人或公共的水环境，为污染治理和水环境保护所要付出的代价，实质上就是污水处理成本，在水价中反映为污水处理费。

目前城市供水企业的运行机制基本上还是沿用计划经济体制下所形成的一套体制，水的价格也基本上是按照单个企业的成本，城市水价不断调整，企业成本也不断上升，水价调整甚至赶不上企业成本上升，这种情况造成了市场机制在配置资源上难以发挥作用，是企业缺乏对成本控制和加强管理的内在动力。

由于我国将城乡供水作为一项公益事业由政府统一管理，政府既是政策制定者、监督者，又是经营者，社会资本难以进入，造成企业缺乏自主权和积极性，企业发展滞后于城市发展。迄今，我国也没有形成真正合理的水价格形成机制。近年政府积极推进水价改革，并取得了很大进展，但还存在诸如水价过低、结构不合理、政府不适当的干预、对环境和生态考虑不足等问题。

二、目前水价机制存在的主要问题

1.部分地区水价偏低

水资源价格是水价体系中最重要、最活跃的组成部分，这是由水资源的有用性和稀缺性决定的，反映了水资源的价值。然而，我国部分地区水资源费标准不仅绝对水平低，而且在水价中所占的比例也偏低，比价关系不合理。全国水资源费同城市水价对比中，仅有北京市水资源费占综合水价比重超过20%，山东、甘肃、山西、江苏等省在10%～20%之间，其余省（自治区、直辖市）比例均低于10%。内蒙古、贵州、云南、青海、广西等省（自治区）水资源费均不足0.03元/m3，水资源费占水价比重平均为3.6%。浙江省水资源费为0.02元/m3，城市自来水水价平均为2元/m3，水资源费占水价比重为1%。供水价格应当补偿水处理成本和水管理成本。然而，目前自来水行业供水价格与制水成本倒挂，过低的水价无法反映水资源的稀缺程度。其直接后果就是资源的浪费。

2.水价成本约束机制尚未健全，水价秩序不规范

根据《城市供水管理办法》的规定，水价由成本加上一个允许的利润率组成。这种管制方法存在的主要问题是，企业发生的所有成本，如高额工资、奖金、福利、楼堂馆所等都可以计算为企业生产的成本。由于存在操纵成本的可能，管制者需要对企业成本进行审计，这不但增加管制成本，而且对管制制度也提出更高要求。世界银行在2001年对成都、福州等城市的研究发现，所调查城市的单位成本每年都增加10%以上，而在成本上涨的份额中，1995—1999年，所有城市的工资增长都超过10%，张家口的工资增长甚至达到46．8%，成都的折旧和水资源费分别增加 41．3%和19．4%。我国现在各级物价管理部门对自来水管制价格的制定，基本上是以被管制的自来水企业上报的成本（包括费用）为主要依据的，但这种成本是在特定区域里垄断经营企业的个别成本，而不是合理的社会平均成本。按企业的个别成本定价，不仅让企业没有降低成本的压力，而且还会导致企业虚报成本。由“成本加成”的管制方法形成的“成本黑洞”，经由水价的提升，转由消费者承担经济后果。

3.水价结构不合理

虽然《城市供水管理办法》规定要在所有城市实行两部制水价，但是目前绝大多数城市都实行单一水价，在有些城市甚至实行不计量水价，原水水价未能合理地体现到实际价格中，一般认为原水占总水价的20%就体现了对水资源的尊重。这种不合理的水价结构进一步加剧了我国水资源短缺的状况。另外各地附加在供水价格上的附加费、基金、建设费等政府性收费较多。单一计量水价不能有效地反映出用水主体之间的公平性。因为对于各行业的用水主体而言，水是从必需品到正常品、再到奢侈品的过程。所以，对于不同的用水阶段，其机会成本是不同的。制定水价，要在考虑节约用水的同时，也要考虑社会公平与机会成本。阶梯式计价在一定程度上既可体现公平又可兼顾节约，其优势是在遵循公平性的前提下运用了边际成本定价法。在边际成本定价法中，水价取决于每增加一单位水量所必须支付的成本。阶梯式水价通过分段，巧妙地将昂贵的边际成本价格安排在较高的分段中。近年来，随着阶梯式计量水价得到国内外水资源管理者和专家的认可，阶梯式计量水价开始在深圳、厦门、银川等多个城市试用并推广开来。

4.水价制定中不适当的行政干预

理论上，要体现资源的稀缺性，从而使水资源的配置有利于经济社会的发展、有利于节约型社会的建立，就必须通过市场机制，通过市场价格来对用水主体的行为进行指导。事实上，只要水资源价格的变动是一个行政过程，就不可能反映市场的供求状况，也无法激励供水企业降低生产成本。而水的商品性和社会性的统一，使得水在某个生活必需的使用量上具有价格弹性低的特点，而在更高的使用量上具有较高弹性的特点，因而水价的形成必须要兼顾公平和效率的原则，充分考虑到居民的经济承受能力。如果政府不进行干预，取得垄断地位的厂商就会在逐利的过程中任意提高价格以谋取超额利润。所以，政府既不能不干预，也不能管得太死。我国现阶段的水价管理则倾向于后者，需要在管理范围与方式上借鉴国际经验。公用事业民营化开展较早的西方发达国家，其水价也基本上是政府制定的。例如，法国采用价格听证和政府与供求双方协商定价的方式;英国则是确保企业回收成本，并有适度盈余，政府设定一个价格上限;美国普遍采用服务成本法制定水价。

5.定价过程中对环境、生态及地方实际情况考虑不足

现行的水价在环境、生态等方面体现较少，尤其是远程调水，目前并没有把工程投资费用以及被引水地区的间接经济损失计算在内，仅以日常运行费用、管理费计算其成本，这与真正成本相差很大。其实，引水工程除了巨额的投资之外，还要占用大量耕地，还存在被引水地区的环境危害等问题。据专家预测，南水北调工程实施后，长江水流到北京，按现行不变成本计算，综合成本在5元/m3以上，甚至有专家预测将达20元/m3。美国有资料认为，远程调水超过40 km，成本将超过海水淡化。这样，一方面是国家财政的大量补贴，另一方面则是水价偏低导致不合理的水资源配置。

6.农村水价存在明显问题

首先，农村水商品观念尚未完全形成。长期以来，水一直被认为是“取之不尽，用之不竭”的自然资源，对供水事业的性质也存在片面认识，只注重它的公共福利的一面，忽视它企业生产的一面，水资源被无偿使用，供水不收费或低额收费的现象极为普遍。同时，在计划经济体制长期束缚下，又理所当然地作为福利水长期使用，陈旧观念根深蒂固，水商品意识十分淡薄，极大地困扰着建立合理水价机制的进程。其次，农村水价不适应市场经济的要求。目前，农村自来水供水水价，国家、省尚未出台切实可行的管理办法，水价既未形成体系，又没有真正反映水商品价值。同时，对供水行业提水的电价按工业性质征收，高于农村照明用电电价。此外，供水水价又往往忽视市场规律的作用，以行政行为代替经济手段，导致水价与价值严重背离。

三、供水水价机制改革对策

1.发挥市场基础性作用，改革价格管制

（1）以市场机制调整水价

市场经济最大的特点就是以市场机制作为配置生产要素的基础手段。价格是市场机制最灵敏的信号，能够及时准确地反映市场的供求关系和资源的稀缺程度。通过调整供水价格，适当提高水资源费标准，理顺水价关系，并且通过提高水资源费标准，还可筹集部分水资源开发保护所必需的资金。同时，通过价格信号反映水资源的稀缺程度。在加强供水成本核算的基础上，调整供排水价格，对于疏导解决供排水企业成本上升引起的价格矛盾，促进城市供排水事业健康发展至关重要。合理调整城市供排水价格，统筹考虑保证供排水成本、用户承受能力，有利于形成全社会节约用水意识。建设节约型社会，实行开源节流并举，节约优先的发展战略，是解决水资源短缺、保障经济社会可持续发展的必然选择。建设节水型社会离不开公众的参与和支持，需要充分利用水价机制调动用户节约用水的积极性和主动性，抑制水需求的不合理增长。适当调整城市供排水价格，通过价格信号传递资源短缺的信息，有助于增加居民节约用水的意识。

（2）水价要有地区、水质和季节差价

建立合理的水价形成机制的政策措施，一是要将改革水价计价方式与调整水价相结合，逐步推行居民生活用水阶梯式计量水价；二是对缺水地区要根据水资源丰枯特点实行季节性水价；三是加大污水处理费征收力度，要尽快将污水处理费提高到保本微利水平；四是理顺水资源费与自来水比价关系。应当出台相应的政策以调节行业、季节、地下水、地表水等方面的用水。此外，在水价改革过程中辅助以相应的政策措施及补贴配套。水价的提高会促进节约用水，但必然也会降低人们的相对生活水平。这就需要在政策上对最低生活、生产保障用水户给予一定的补贴。

（3）不同行业部门的水价应有所不同

不同行业的用水效益不同，不同行业的水价承受能力也不同，所以对同一地区不同行业实行差别水价，不仅有助于节水，也有助于进一步调整优化产业结构。目前，全国多数城市通用的水价结构简单。根据装水表用户的用水量统一征收容量费，费率随用户的类型变化而变化，标准用户类型为家庭、商业、机关、工业、供水站和卫生机构等。传统的农业用水水费大多实行按面积收费的办法，造成农业用水浪费严重，农民没有节水积极性。在我国应当大力推进阶梯水价以及按量收费与按质收费相结合的价格体系，促进水资源的循环利用。在考虑公平的同时提高水价，以减少水资源的浪费。在定价环节上采取以市场为主导、政府为辅助的定价机制。

2.推进供水企业产权改革和经营体制改革

实现水价深入改革，必须推进供水企业的产权管理与经营体制改革。首先要实现政企分开，政府的行政管理职能与经营职能分离。其次改革供水企业和污水处理企业经营管理体制，努力引入市场机制，促进企业加强内部管理，建立符合社会主义市场经济体制要求的经营管理体制，进行供水企业股份制改造试点。要进一步转换政府职能，将所有权与公共管理权分离，并进一步推进企业所有权与经营权的分离，改革现有的城市水务行业国有资产管理体制，制定相关的法律法规，建立由各级政府代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，形成权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制，同时还要建立国有资产评价考核体系和有效的监督激励机制。建立规范的法人治理结构，落实政企分开，达到“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的要求，将政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，明确国有资本出资人和经营者责任，完善内部管理，建立完善的法人治理结构。

3.建立合理的补偿机制

发达国家在确定水商品的价格和收费体系时一般遵循以下几条原则：①成本补偿原则，②合理利润原则，③反映市场变化、及时调整价格原则，④用户公平负担原则，⑤提高资源配置效率原则。按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，核定供水价格，逐步提高水价，但对农业用水要准确估计农民的承受能力，包括物质与心理两个方面，使水价改革的幅度在农民的可承受能力范围之内。减少中间环节，提高水费计收的透明度，建立容量水价与计量水价相结合的水价机制，实行计划用水、定额管理，对不同水源和不同类型用水实行差别水价，使水价管理走向科学化、规范化轨道。按“谁污染、谁付费，取之于水、用之于水”的原则，征收污水处理和水资源保护费。建立防洪保险机制，科学防御洪水。建立水务公益性支出管理机制，科学核定，足额补偿，逐步建立适应社会主义市场经济体制的现代企业制度，提高运营和管理效率。

[1]陈雷.深入贯彻落实党的十七大精神 为全面建设小康社会提供水利保障[J].中国水利，2008（3）.

[2]郑通汉，许长新.水权交易中的水权资产界定及其管理范畴[J].中国水利，2007（8）.

[3]陈雷.实行最严格的水资源管理制度保障经济社会可持续发展[J].中国水利，2009（5）.