医疗器械安全与性能基本要求与中国的医疗器械监督管理

常永亨 中国医药国际交流中心 (北京 100082)

医疗器械安全与性能基本要求与中国的医疗器械监督管理

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医疗器械安全与性能基本要求(或称基本原则)，是发达国家对医疗器械实施监督管理的核心内容。美国、欧盟、医疗器械法规全球协调组织(GHTF)等都制定有医疗器械安全与性能基本要求。GHTF的医疗器械安全与性能基本要求总标题是“Essential Princip les of Safety and Performance of Medical Devices”，即“医疗器械安全与性能基本原则”，但内容分为两部分，标题分别为“General Requirements”——总体要求，和“Design and Manufacturing Requirements”——设计与制造要求。因此，很多人把它统称为“基本要求”。

医疗器械是关系到人体健康与安全的产品，在使用中如果发生问题，就会对人体造成不良影响或伤害。因此，政府必须对其进行监管。这类产品必须达到什么样的要求，才允许进入市场，允许用于人类医疗服务，发达国家的政府对其做出了明确的规定。这个规定就是医疗器械安全与性能的基本要求。

医疗器械安全与性能基本要求是以医疗器械作为客体，对其在整个生命周期内必须达到的安全与性能要求做的明确规定。它针对的是“医疗器械”这个“客观实物”——任何人向社会推出的这个“客观实物”，都必须符合这个基本要求。有了这个对客观实物的基本要求以后，再围绕这个基本要求制定其它一切监督管理措施，提出其它法规要求。因此，无论是医疗器械上市的审查、医疗器械质量体系审查、医疗器械临床试验、医疗器械上市后的不良事件监督，等等，都是围绕医疗器械安全与性能的基本要求进行的。医疗器械监督管理法规的核心，是医疗器械安全与性能基本要求。

我国长期以来没有针对医疗器械这一“客观实物”制定安全与性能基本要求，我们针对医疗器械的生产者和经营者制定了一系列管理办法。多年来的国际交流使我们也知道发达国家有安全与性能基本要求的概念，我们用“安全性、有效性”这一表述穿插在我们直接针对管理相对人的一些法规中，要求他们保证其生产或经营的医疗器械的“安全性和有效性”。我们的做法是直接指挥“人”，像家长一样要求生产企业或经营企业必须如何做。结果是，审查时生产企业符合了我们对生产企业的有关要求，经营企业也符合了我们对经营企业的有关要求，产品却还出问题，还不一定是安全、有效的。因为我们根本没有一个针对医疗器械这一客体的“安全性、有效性基本要求”，管理相对人不知道什么是“安全性、有效性基本要求”(连管理者自己都不知道)。要求他们做到的保证医疗器械的“安全性和有效性”是一句空话。我们把责任揽到了自己身上，出了问题依据生产企业管理办法或经营企业管理办法等规章都无法解决。

根据我国目前的情况，理解医疗器械安全与性能基本要求，我认为必须强调以下相互关联的三个方面：

1 “医疗器械安全与性能基本要求”的针对客体

每一个法规文件，这里不强调它的法规层次——法律、法规、规章或规范性文件——都有它制定的目的，或者说要调整哪一个方面，规范哪一件事情，解决哪一个问题，等等。逻辑、概念一定要清楚。如果一个法规文件的制定者，或者执法者，自己都不清楚这个规定是针对什么的，解释或执行中把各方面都扯上，就使得原本清晰的概念或事物变得难以捉摸、神秘莫测，或者一塌糊涂，把简单的事情复杂化了。我们这里所说的发达国家或者GHTF已经制定的医疗器械安全与性能基本要求，作为一个单独的法规文件，它的针对客体是作为客观实物的医疗器械本身的，它规定医疗器械本身必须符合什么样的基本要求，才允许进入市场，允许使用。而每一件医疗器械这一客观实物的生成都是由它的设计和制造者完成的，因此，安全与性能基本要求所直接规范的是医疗器械的设计与制造者的行为，要求他们在从无到有向世界推出一种医疗器械时，推出的这个器械的各个方面都要符合这些基本要求。“基本要求”规定中的用语始终以医疗器械作为主体，它的设计和制造(以及包装，等等)必须达到某种情形——即依据设计者对它的预设用途、在预设环境和条件下按照设计者的使用要求正确使用时，不会发生对使用者、患者或环境不利或造成某种伤害或危害的情况这样一种情形。规定的每一条都描述了器械(的某一方面)必须达到或符合的某种情形。

有人可能要说，“不对，医疗器械的整个寿命周期包括设计、生产、运输、储存、销售、使用等等，对它全寿命周期所经过的每个环节都要进行管理，包括生产商、销售商、医院等等，因此安全性与有效性基本要求的规定不是专门针对医疗器械的设计与制造者的”。好，我要说，这样说的人开始把问题引向复杂化了，开始把明确的责任归属和管理分段变得含混不清了。我们来谈谈第二个方面。

2 全寿命周期的概念

不错，一件医疗器械的整个寿命周期从它的一步步形成开始到它的最终作用(预设使用目的)发挥完毕结束，包括了设计、制造、运输、储存、销售、使用等等一系列过程。政府应当对它全寿命周期的各个环节进行监管。一个设计、制造得再完美的医疗器械，如果不按照符合它本身要求的条件去储存、运输，或不按照预设使用方法及预设用途使用，都会使器械在其整个寿命周期中的某一阶段或从某一阶段开始表现异常，不能发挥其应有的作用，甚至造成伤害。因此，政府不仅对设计、制造环节提出要求，对流通、使用等环节也要进行监管。正因为如此，监管部门制定了针对不同环节、不同方面的监管规章。

但是，当我们说医疗器械的“全寿命周期”这一概念时，我们的目的是要医疗器械在其全寿命周期中都能实现其应有的表现。我们必须明白，一个器械能否在全寿命周期中实现其应有的表现决定于两个因素：一个是器械本身的内在因素，一个是外在因素。

所谓器械本身的内在因素，就是这个器械的设计制造者赋予这个器械的全部特性。从最初的创意萌芽、产品的预设用途，到为实现此创意、为实现产品的预设用途而采用的设计、制造方法，包括材料的选择、制造工艺、质量保证、性能验证等等，包含了设计者对产品在整个寿命周期中，对其在实现预设用途之前及之中所可能经历并允许经历的各种环境、条件、场合因素的考虑，并由此采取的保证产品在上述情形下，在整个寿命周期中能够实现其应有的表现的措施，包括能够采用的制造技术措施以及对产品出厂后在全寿命周期的余下阶段中将会经历的其他主人的告诫措施，等等。所有这一切，成就了器械本身的内在因素。没有设计制造者对这一切的考虑与采取的措施，器械整个寿命周期中应有的表现就无从谈起。

所谓外在因素，就是器械本身在具备了上述内在特性之后，在其诞生后，其全寿命周期中余下部分的经历是否符合其内在特性的要求，即出厂后，器械经历的其他主人怎样对待这个器械。

可见，一个医疗器械首先必须具备一切应有的内在因素，才能有全寿命周期的完美表现。外在因素固然也重要，但它的作用是在器械的内在因素存在的前提下确保实现其应有的表现，即不妨碍其应有作用的实现。那么，作为监管部门，首先必须提出对医疗器械的内在因素的要求。这就是医疗器械安全与性能基本要求这一法规文件的制定目的，它是对医疗器械本身提出的全寿命周期的要求——医疗器械的设计与制造者从一开始就要保证其向世界推出的这一客观实物是科学合理的，是符合安全与性能基本要求的。不能因为有全寿命周期一词就误认为医疗器械安全与性能基本要求是对医疗器械全寿命周期各阶段的管理相对人提出的泛泛要求，那就失去了这一法规文件的作用。就像前面提到的，有人说“安全性与有效性基本要求的规定不是专门针对医疗器械的设计与制造者的”，听到这句话，医疗器械的设计制造者也许会太感谢说话者了：真替我开脱了，医疗器械的安全性与有效性是对大家提出的，不是对我提的基本要求，不是要我来保证的。

再回到前面说过的，每一个法规文件都有它制定的目的，有它调整的范围。医疗器械安全与性能基本要求本身是对作为“客观实物”的医疗器械提出的要求，是规范设计与制造者行为的，是监管医疗器械的最根本的源头文件。正因为有了针对医疗器械本身的基本要求，才能在其它法规文件中对其他环节的管理相对人提出相应的监管要求。但其它环节的管理相对人都只是从外因上保证不要破坏一件医疗器械本身具有的内因特性，而不能创造出医疗器械的特性，不能创造出它的安全性与有效性。这是医疗器械安全性与有效性的内因与外因关系。从我国监管部门提出的科学监管理念的角度来说，首先必须要求被监管的这件物品本身是科学的，符合全寿命周期安全与性能的基本要求；如果它本身从设计制造上就不科学，不可能通过政府的上市后监管把它变成一个科学的、安全有效的东西。当然，已批准上市的“符合安全与性能基本要求”的器械，政府通过上市后的监督、不良事件监测、召回管理等措施，有时还会发现存在先前没有发现的问题，采取其它措施。但那是另一回事，是政府监管的第二段。不能因为后面还可能有问题，就不要求一开始的科学合理，因为有第二段就丢了第一段的根本要求，或者把第一段与第二段混为一谈，模糊了不同法规的作用。

3 预设用途的概念

在医疗器械监管法规中，预设用途(或预设目的)是一个非常重要的概念，所有从事医疗器械监督管理的人员，从一开始，就必须记住这个词，分析、评价一件医疗器械时，必须以此为前提。在“医疗器械安全与性能基本要求”规定中，也处处可见这一用语，几乎每一条都以此为前提提出。

简单地说，医疗器械的“预设用途”(或“预设目的”)就是一件医疗器械的设计制造者在推出这件器械时赋予它的使命，即在何种情况下为达到何目的而如何使用该器械。很多人一开始听到这个概念时，都先最简单地从第一层次理解，并因此回答：那还不简单，医疗用的嘛！如果进一步，他会说，这个是诊断用的、那个是治疗用的，等等。如果只这样简单地理解，这个词的用途就不大了，那就失去了在医疗器械监管法规中设置这个概念的意义。就像说所有的五谷杂粮、瓜果蔬菜都是吃的，所有的长袍短裙、棉毛衣物都是穿的。这就只起一个大分类的作用了，失去了这个概念在医疗器械监管中与风险管理和评价紧密相连的至关重要的作用与意义。正因为有这种简单的理解，在我国，一些人长期没有重视“预设用途”这个词，甚至在《医疗器械监督管理条例》已发布执行多年后，在2004年依据行政许可法修订有关医疗器械注册等行政规章时，还有人说“你老提这个词干什么，它跟我们这个规定有什么关系？这个产品是什么就是什么，老说那个干什么啊”？

事实上，预设用途的概念不是这么简单。能说这个产品是什么就是什么，与预设用途没有关系吗？一个同样的物品，用于身体外表面与用于内脏或用于血液循环系统给病人带来的风险是完全不同的，因此依据风险等级对它做的分类就不同，适用的安全与性能基本要求内容就不同。所以，除了那些名称、结构、用途在医学界已基本统一、有相同的既定指向的器械以外，在许多情况下，不能不问预设用途，就断言一个器械实物是第几类产品。

展开来讲，预设用途，或者说与预设用途相关的概念，有非常深的内涵。我们把“预设”与“用途(目的)”分开来理解。先说“用途(目的)”：它是一层层剖析的，从最简单的用于医疗、治疗，到外科手术、实体肿瘤、具体部位、瘤体大小、血管分布、成人儿童、其它情况，等等，再到使用方法、何种情况下使用(首选器械还是出现某种情况时的备选器械)等等，都是“用途(目的)”的设定内容。再说“预设”：预设是最重要的一个词，它体现的是一件医疗器械的设计制造者的本意——要让这个器械做什么，怎样做。它把一切责任与设计制造者绑在了一起。器械能不能发挥应有的作用，怎样表现，都不是随便碰上的，而是预先赋予、预先设定的。如果推出一个医疗器械的人自己都不清楚他推出的这个器械有什么作用，只是说将来碰碰运气，有什么作用到时候再说，监管部门怎么能让这样的器械上市呢？当然，这里说的作用或者功能与治疗效果不是一回事。治疗用的器械能否取得治疗效果，会因病人的情况而异。这里说的是从设计上，这个器械有没有预设的作用，具备不具备预设的功能。因此，GHTF的安全与性能基本要求文件不用“有效性”这一说法，而说“性能”，就是为了避免产生这方面的误会(批准使用的器械不一定对每一个患者都有效，但它必须具备预设的功能、具备通过科学合理的设计制造得到的可靠性能)。

再进一步，我们看到，在“医疗器械安全与性能基本要求”文件中，“预设”一词不仅用于要求产品的最终用途，它一直追究到设计制造中为保证产品符合全生命周期中的安全与性能要求的每一个细节。每一个零部件、每一种细节的设计、每一个参数的设定都是为起到某一种作用、为满足某一种条件、为符合某一项基本要求而“预设”的。因此，“预设”一词从预设用途(目的)，到预设环境、预设条件、预设参数等等，从对最终产品而言，到对其中的每一个零部件、每一个细节因素而言，一切都是由设计制造者为实现最终目标而预先设定的。所以，“预设”一词贯穿了“基本要求”文件的始终。

在我国，长期以来一直把“预设用途(目的)”一词称为“预期用途(目的)”。我认为，这是很不正确的，它极大地模糊了法规原本要表达的意思，减低了程度色彩，在很大程度上把设计制造者应有的责任减低了。本来要表达的是设计制造者预先设定的用途(或目的)，以及预先设定的该器械用于某种场合、某种条件下、怎样使用等等，一切都是设计制造者的本意，出了问题或达不到这些要求(排除前面说过的外在因素)是要追究设计制造者的责任的。但“预期”一词在很多情况下被一些监管人员以及企业理解为或故意解释为“预先期待”的情况，“期待它有这种用途或作用，最终有没有我不敢肯定”。或者“预期环境”，是期望它在这种环境下使用，也有可能用于其它环境下。这是非常不严谨的。本来是说它预设的就是这个用途，就有这种功能，如果没有，这个产品的推出就是不合理的了；预设的就是要在某种环境、某种条件下用某种方式使用，违背了就是违规，是不允许的。这里有非常紧密的、必然的“责任”。“期”和“设”一字之差，被理解为“我预期在这种环境下使用，你也没说让我一定在这个环境下使用啊？我卖给另外一种环境下的使用者也不一定不行啊？”把一个明确要追究责任的问题模糊成了一个可以试一试的问题，使我国多年来医疗器械监督执法没有力量。在这种情形下，就是这一个概念问题没有弄清楚。

我们再看看在GHTF及其它国家法规中的英文原词，是“intended use”(或“intended purpose”)。无疑，“intended”的意思是故意的、有意的、要做的，把它译成“预期的”，与本意不符。汉语中的“预期”一词，在英文中最直接对应的是“expected”一词。“expected”与“intended”的意思是完全不同的。本文不是要讨论语言翻译问题，但已经说到这里，有必要把问题说清楚。尽管一个词的翻译不是绝对的，有时可以有不同的译法，但无论如何英文中“intended”一词不是期待的意思，而是“故意”、“意图”、“打算”“想要”的意思，他体现的是主人的意志。因此，我认为，在我们的监管语言中，依据“intended”一词的英文原意，把“预期用途”、“预期目的”、“预期环境”等等同一类概念中的“预期”一词，改称为“预设”一词，最为合适。

当然，本人没有能力在此就把我国已多年形成的这一习惯用词改变过来，也没有权力提出此要求，只是在此提出本人的看法。有人可能会说，“我就用‘预期’一词来表达这个‘预设’的意思，有什么不行？”我要说，前面说过，预设一词贯穿了基本要求文件的始终，在技术语言上，你是无法随便转换的。例如，就算你愿意把“预设用途”说成“预期用途”，把“预设使用场合”说成“预期使用场合”，但你如果把“预设

用于”、“预设发出电离辐射”等都说成是“预期用于”、“预期发出电离辐射”，在技术上，则完全丧失了严谨性：发出电离辐射不是期望或期待它要做的、可能会做的，而是预先设定它要发出的，是一定要做的。法规是严谨的，在一个法规文件中，用同一个词表达的概念前后应该是一致的。如果你说“那我用两个词，在此换成‘预设’，其它场合仍用‘预期’”，那你就创造了两个概念，不能把它说成是一个意思。在医疗器械监管语言中的“预设用途”(或者你叫“预期用途”)这一整体概念，不是我们发明的，而是我们从发达国家法规语言中学来的。原本用同一个词表达的概念，我们把它变成了两个不同的概念，就进入了歧途，偏离了本意。你如果说，我们自己就是要这样设定两个意思，不跟国外的规定一样，那当然可以。但那是另一个问题。我们现在说的是在学习借鉴国外的法规时，如何正确理解GHTF的“医疗器械安全与性能基本要求文件”中的语言，如何弄清某些概念的原意。如果不想采用，另立概念，则根本不是本文要讨论的内容。

以上说的三个方面，是本人希望我们目前在理解医疗器械安全与性能基本要求时应当着重理解的三个相互关联的问题。

当然，还有其它一些平时被许多人忽略而本文也来不及讨论的基本用语或概念问题，也都需要弄明白，才能充分理解“安全与性能基本要求”文件的意义。举一个大家在阅读本文中一定已经注意到的用语为例：本文中一直使用“设计与制造(者)”或“设计制造(者)”这一称谓，没有出现“生产”、“生产者”或“生产企业”一词。这是因为英文原文中始终用的是“design and manufacturing”，或The devices should be “designed and manufactured” in such a way as to …。这不是一个简单的翻译问题。有人说“manufacturing”也可以译成“生产”。当然，在有些文章或法规中可以，那个场合是不需要区分“manufacturing”与“production”的区别的。但无疑不论在汉语中还是英语中，“制造”与“生产”、“manufacturing”与“production”的深层含义是不同的。不严格区分时，“制造”有时既被使用于单一物品场合也被用于大量物品的场合，但不论是中文的“制造”还是英文的“manufacture”，都更多地强调制作的工艺过程、方法，而不强调“量”。“生产”则通常表达了一定的“量”，或包含“以此为业”的意思。某些场合我们可以说制造或生产机器，但在提出一个新的设计、边试边改，试图拿出一个样机的时候，我们一般说“制造”、“试制”，通常不会用“生产”一词；即使“试生产”一词，也和“试制”是不同的，通常是在基本定型后，投产前才要“试生产”。农业上也是如此，“生产粮食”无疑包含了“量”的概念。如果不是大量生产，而是搞科学实验、试验新品种，会说“育种”，没有人会说“生产”。那么回到“医疗器械安全与性能基本要求”这一文件，它是从源头上要求你能拿出符合基本要求、符合全寿命周期预设安全与性能指标的这样一个东西。既然是对全寿命周期安全与性能的保证，当然包括了对此设计能否在以后的大量生产中得以实现的考虑，对生产工艺、生产中采取的排除风险措施等等的安排。就像育种，当然要育出今后能在大田里生产，能抗病害、适应生产场地的土壤、气候、环境状况的种子，而不是只能在实验室里生存、无法转化为产品的无用种子。但此时，这一切都是对推出这个实物的行为主体的要求，要求你在设置上做到这一切，才能说明你的设计是合理的，才有下一步投入生产阶段的建立生产质量体系的可能，不管你是自己生产或转让给他人生产。下一步，依据其它有关生产管理的法规文件及定义确定的生产者，要根据你的设置，建立质量管理体系，把能够符合安全与性能基本要求的“设计制造”成果转化落实到生产管理中，并使用医疗器械安全与性能基本要求检查表，对照检查其符合性。但是，正如前面说过的，每个法规文件的作用目的不同，“安全与性能基本要求”文件并不想讨论谁是设计制造者，谁是后来的生产者，它要表达的是向世界推出一个“设计制造”合理的科学物品的行为，或行为主体；这个行为包括“设计”和“制造”。就像一个雕塑艺术家拿出一件作品，不是仅理论或画板上的设计，而要待完成雕塑，才算一个完美作品的诞生。因此，不论说“设计与制造者”或“设计制造者”，都是表达的同一个主体，它不在此讨论是一个个人还是分工合作、还是一个团体完成的。如果不小心，在“安全与性能基本要求”文件中随便用了“生产”或“生产企业”一词，就带来了另一个概念定义问题，转变了本法规的调整定位与重心，需要去解决本应由其它法规文件去解决的问题。这是本人以前在关于法规的系统性一文中曾着重讨论过的问题。所以，仔细研究、真正理解“医疗器械安全与性能基本要求”，才能理解它在所有医疗器械监管法规中的源头作用，理解其它法规对它的依赖关系。

证明医疗器械符合安全与性能基本要求的依据包括实验数据、技术手册、符合有关安全技术标准的证据、临床资料、说明书等材料。因为我国一直没有医疗器械安全与性能基本要求，我们用技术标准代替法规作为医疗器械市场准入的唯一强制性安全性有效性审查依据，产生了标准与法规的衔接问题、标准转化滞后时的安全性有效性保障落空问题、标准之外的安全性有效性因素得不到保障等一系列问题。

制定医疗器械安全与性能基本要求，填补我国医疗器械监管法规中的空白，对医疗器械施行系统化的科学监管，理顺法规与技术标准的关系，提高监管效率，强化企业责任，简化行政手续，使符合安全与性能基本要求的医疗器械能及时用于医疗服务，最大限度地保护病患者的利益，保护公众的利益，是我国医疗器械监督管理法规制修订中的重要课题。 ■

Essential Princip les of Safety and Perform ance of Medical Devices and Medical Device Regulations in China

CHANG Yong-heng
China Center for Pharmaceutical International Exchange (Beijing 100082)

1006-6586(2010)11-0028-06

R197

A

2010-11-04

常永亨，中国医药国际交流中心副主任