关于石羊河流域重点治理的思考

陈 明

（水利部水资源司，100053，北京）

石羊河流域是我国内陆河流域中人口最密集、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重的流域之一。石羊河流域的生态问题引起了党中央、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注。温家宝总理多次作出重要指示，明确指出“决不能让民勤成为第二个罗布泊,这不仅是个决心，而是一定要实现的目标。这也不仅是一个地区的问题，而是关系到国家发展和民族生存的长远大计。”2007年12月，国务院批准了《石羊河流域重点治理规划》，采取水权分配、水量调度、关井压田、节水增收等一系列综合措施，实现流域水资源的可持续利用和生产发展、生活富裕、生态良好的目标。两年来，在水利部的指导下，甘肃武威人民在石羊河流域展开了一场以改变用水方式、建设节水型社会为主要内容的落实科学发展观的生动实践。

一、流域重点治理各项工作稳步推进

1.推行了水权制度改革

武威市从2007年4月开始进行水权制度改革，出台了《武威市水权制度改革实施方案》等规范性文件，第一次在全市范围内完成初始水权分配，实施了总量控制与定额管理的控、管水措施。全市共组建农民用水者协会816个，参与用水户31.06万户，参与率达100%。通过落实水权改革措施，2009年武威市全市水资源配置总量18.359亿m3，比2006年实际用水量23.26亿 m3减少了4.9亿m3，减幅达21%。确定2010年总量为16.1241亿m3，比2009年再减少2.2349亿m3。

2.采取了关闭机井和压减农田灌溉配水面积的断然措施

2010年前计划关闭农业灌溉机井3300眼，压减灌溉面积63.34万亩（4.22 万 hm2）。 2006—2009 年已累计关闭机井2 614眼，占2010年前关闭机井3300眼的79.2%；累积压减农田灌溉配水面积 49.18万亩 （3.27万hm2）， 占 2010年前任务 63.34万亩（4.22 万 hm2）的 78%。

3.积极推进流域水资源的统一管理和调度

2005年10月，甘肃省政府批复了《石羊河流域水资源分配方案》，按照《方案》的规定和要求，在甘肃省水利厅石羊河流域管理局的牵头组织下，在武威市各级水行政主管部门的积极配合下，做了大量切实有效的工作，连续4年全面完成了年度分调水任务。2006—2009年10月，凉州区向民勤下泄水量25906.05万m3，景电二期工程向民勤调水20 448.46万m3。蔡旗断面过水总量达到7.169亿m3。

4.狠抓灌区节水改造工程建设

截至10月底，重点治理灌区节水改造项目完成投资10.08亿元，占下达投资计划的51%；完成干支渠改建492.2km，占71%；完成田间渠灌工程配套 62.18万亩 （4.14万 hm2），占77%；管灌配套18.33万亩 （1.22万hm2），占92%；大田滴灌配套 9.505万亩（0.63 万 hm2），占 49%；温室滴灌配套 1.388 万 亩 （0.092 5 万 hm2）， 占9.9%；落实日光温室建设资金补助中央资金2.46亿元，占36.4%。

5.大力发展以日光温室为主的设施农业，积极探索多种节水增收模式

重点治理启动后，建设日光温室11.4 万亩（0.76 万 hm2）。 目前，武威市90%以上的乡镇建有日光温室，其中千亩以上的乡镇达到15个，并建成了一批蔬菜专业批发市场，组建了各类产销公司及协会。把设施农业增收和大田节水增收结合起来，推广大田节水、特色林果、劳务输出、生态移民和免耕少灌、膜下滴灌、全膜垄作栽培等模式，积极探索了多种节水增收途径。

6.节水型社会建设试点工作全面推进

制定水权、水价等一系列水资源管理政策。进一步扩大和规范农业综合节水示范点建设，节水灌溉总面积达到233.4万亩（15.56万hm2）。工业企业和城区节水试点突出示范了分户计量、器具改造、技术应用等内容，推广节水新工艺、新器具。

流域重点治理实施以来，干部群众的思想观念、农业生产方式、产业结构调整、水资源管理以及生态环境等都发生了较为深刻的转变。

一是干部群众的思想有了较大转变。近3年来，武威市上下坚持学习、宣传、解读《规划》，开展“落实科学发展观和石羊河流域重点治理，我们怎么办”大讨论活动，举办石羊河流域重点治理规划县级干部学习研讨班，组织宣讲团在市直各部门和单位宣讲解读《规划》，组织基层干部和农民群众学习《规划》、讨论《规划》，同时，通过各种新闻媒体开展了大规模、大范围的宣传教育工作。通过以上措施，干部职工和农民群众逐步了解熟悉了 《规划》内容、措施、任务和目标要求，对重点治理重要性的认识明显提高，参与水权制度改革、日光温室建设、灌区节水改造的主动性、积极性不断增强，由刚开始的被动治理变为现在的主动治理，思想观念发生了较大转变。

二是农业灌溉方式有了较大转变。多年来，武威农民群众习惯了大水漫灌、广种薄收的生产方式。现在，随着石羊河流域重点治理工作的逐步推进，尤其是在实施水权制度改革和采取关井压田的措施后，流域内的农民第一次感觉到了用水的阵痛，用水方式也在阵痛中发生了变化，节水观念和节水意识增强，节水就是省钱的道理正逐步深入人心。

三是农业种植结构和产业结构有了较大转变。出台行业用水定额，安装智能化计量设施，推行用水总量控制与定额管理后，改变了原有的用水方式，有效地促进了种植结构的调整和产业结构的优化。武威市各县（区）依据不同的区位优势，围绕种植业、养殖业、药草产业、林果业，大力调整农业内部结构，优化粮经饲种植比例。以区域特色资源为基础，以提高整体效益为目标，抓特色产业，建产业基地，引龙头企业，带农户发展，产业化进程明显加快，产业结构进一步优化。

四是农民增收方式有了较大转变。在发展日光温室促进农民增收的基础上，各级政府积极探索促进农民增收的途径。一是支持农民种草养畜，至2009年11月底武威全市建成规模养殖户12.5万户，发展草地面积3 552万亩（236.8万 hm2）。 2009年禽畜养殖量达到1397.3万头。二是支持劳务输出和务工经商，近3年，劳务输出约106万人，创经济收入55.74亿元。三是支持经济林果业的发展，以桃、梨、杏为主的经济林果约30万亩（2万hm2）。

五是水资源管理方式有了较大转变。建立了由流域管理机构、市、县区、灌区、乡镇、用水户协会、用水户参与的七级水量分配和管理体系，将水量、电量细化落实到了机井、地块、作物和轮次，安装地下水智能化计量控制设施，实行刷卡充值、刷卡取水，取水量逐井按轮次进行控制。

六是生态环境恶化的状况有了较大转变。武威市总用水量和地下水开采量呈逐年减少趋势，局部地区地下水位开始回升或下降减缓，流域内生态环境出现了向良性化方向转变的趋势。武威市地下水控制开采量已由治理前的11.053亿m3消减到2008年的8.569亿m3，消减地下水开采量2.484亿 m3。 据水文部门 2006、2007两年的观测数据，民勤县布设的65眼观测井中有30眼观测井水位在上升，13眼观测井的水位下降的速度有所减缓，19眼观测井的水位下降的速度仍在加剧，3眼观测井的水位没有变化。另据观测资料显示，民勤县近3年地下水水位下降幅度有所减缓，1998—2006年的平均下降速度为0.637m/a，2006—2007 年度下降幅度为0.609 m/a，2007—2008年度下降幅度为 0.405 m/a，2008—2009年度下降幅度为0.287 m/a，总体上与 1998—2006年的年平均降幅相比，减缓约0.35m/a。

二、科学对待流域重点治理中出现的问题

目前，流域重点治理工作总体进展顺利，但在实施过程中也出现了一些新的情况和问题。主要是农民对关井压田、设施农业接受程度还不高，压减耕地反弹；基层干部工作方法简单，干群关系处理还不够好；新增机井零控制，工业用水难以保障；水权制度落实中智能化计量设施管理难度大；生态修复效果监测难，等等。对待这些问题，一定要正确认识，科学分析。石羊河流域重点治理的复杂性超越了一般内陆河流域治理的范畴，是一项综合性系统工程。实施石羊河流域重点治理是改善流域生态环境的根本性措施，也是落实科学发展观的试金石。

石羊河流域问题的形成、积累，决定了流域治理的长期性。石羊河流域的问题由来已久，有自然气候变化、地理原因，也有长期以来水资源过度开发利用、粗放管理等人为因素。石羊河流域问题的解决不可能一蹴而就，生态修复，尤其是地下水的恢复、荒漠植被的再生、人工绿洲与自然绿洲的合理保护需要一个长期的过程，需要综合的措施和一系列的技术支撑及体制机制保障。尤其是要解决好农民节水增收的问题，只有如此，才能保证治理成效，实现流域治理的长治久安。《石羊河流域重点治理规划》确定的治理措施决定了流域治理的艰巨性。石羊河流域治理成败的关键是节水和增收，节水才能保障生态修复，增收才能实现治理目标。其核心都涉及人的行为改变，也就是要改变千百年来流域农民养成的用水模式和生产方式，这个转变要通过政府引导、经济调节、农民参与才能实现，任务十分艰巨。重点治理所要达到的目标，决定了流域治理的复杂性。从治理的目标要求看，既要考虑流域上中游的用水问题，又要考虑生态修复的问题和下游30多万人的生存问题；既要考虑地表水量调度、地下水量控采的问题，又要考虑现有人工绿洲维持和可持续发展的问题；既要考虑关闭机井、压缩配水面积和降低总用水量的问题，又要考虑农民增收问题等。因此，要充分认识石羊河流域治理的长期性、艰巨性和复杂性，做好打硬仗和持久战的思想准备。

三、需要继续深入推进的几项工作

石羊河流域重点治理全面实施以来，得到了水利部强有力的指导，部党组对石羊河重点治理提出了明确要求。

按照规划，2010年是流域治理中期目标年，也是治理的关键时期，要下大力气在几个方面继续深化。

1.水权制度落实方面

既要重视水资源的科学配置，也要进一步加强灌区对用水的控制管理和监督；既要做好地表水资源的统一调度管理，更要加强地下水的管理和控制。只有地表水下泄到位，地下水控采到位，总量控制与定额管理措施到位，重点治理的目标才有可能实现。

2.设施农业建设方面

设施农业是结构调整的大方向，要搞好节水技术和其他配置措施的建设，适度发展暖棚养殖。目前，有能力、有条件或接受程度高的地方日光温室建设得到了有效推进。下一步，要深入宣传，广泛发动群众，转变思想认识，同时还要进一步解决好土地流转、建设投资、技术服务、销售服务、劳动力等方面的难点问题。要建立健全资金保障体系和产销运营机制，进一步完善质量检测检验体系，稳固现有市场，加强瓜菜产品宣传推介，不断开拓新市场。

3.新型工业化方面

武威是一个传统的农业城市，农业以种植业为主，工业企业大都以农产品加工为主，耗水量大，附加值低。要解决武威发展的问题，就必须发展新型工业，重视二三产业的联动，发展阳光产业；同时，要加强对工业用水的研究，探索水权转让的办法，研究工业发展对水环境污染的管理办法，要采取有保有压的政策，鼓励发展低耗水产业，限制新上高耗水项目；要不断增加工业的配置水量，支持工业的发展，以工业发展来带动农业发展或反哺农业。

4.农民增收方面

农民增收的问题，不能简单与治理措施挂钩，要多方面思考，深层次研究，多途径探索。只要是能够提高用水效益、促进农民增收的措施，都要全力推进，要破除故步自封和墨守成规的思维定式，以不断创新的理念和科学的态度探索增收的途径和路子。

5.群众参与治理方面

由于缺乏有效的约束管理体制和自身利益的驱使，农民用水者协会参与水权制度改革的主动性和积极性不高。要进一步研究制定农民用水者协会运行的有效机制，调动农民用水者协会的积极性和主动性，吸引农民群众参与水权配置方案的讨论，参与用水、管水、水票流转管理等，积极采纳用水户的合理化建议，尊重用水户的合法权益，促进其参与水权制度的落实。

6.治理长效机制建设方面

石羊河流域治理的关键是要建立健全长效的治理体制和运行机制。如流域水资源统一管理的体制和水资源的调度机制、地下水的控制开采监督管理机制、农民用水者协会的运行机制、促进农民增收的技术服务和政策引导机制、教育和培训机制、目标管理考核机制、责任追究机制等。

7.治理效果监测方面

重点治理措施实施后，要对治理的生态效果、经济效果和社会效果进行评价。规划中约束性指标和控制性指标非常具体，特别是水量的配置、压减的配水面积、下泄水量、地下水开采量和下游生态修复等，都有定量的规模和指标，如何科学地反映这些指标、科学地体现治理效果，是个非常严谨的问题。要充分发挥各方面的力量，建立科学的监测体系，做好重点治理项目实施效果的跟踪、监测和评估工作，及时总结经验，形成实事求是、有说服力的结论。

8.协调宣传方面

石羊河流域重点治理工作实行地方行政首长责任制，市县政府是实施《规划》的主体。但石羊河流域重点治理又是国家项目，治理工作受到社会各界的普遍关注，因此，既要按照规划的思路、措施和任务全面推进治理工作，又要加强与各方面的衔接和沟通，建立定期汇报制度和专家咨询制度，形成上下联动，部门配合，及时沟通，合力攻坚推进治理的局面。要注意舆论的引导和宣传，为石羊河治理营造良好的社会氛围。