对强化水资源论证工作的思考

2010-02-13程晓冰齐兵强

中国水利 2010年19期

程晓冰，齐兵强

（水利部水资源司，100053，北京）

一、水资源论证制度历史回顾与工作概况

1.水资源论证制度的由来

1993年国务院颁布实施《取水许可制度实施办法》（国务院令第119号），确立了取水许可制度。在实施过程中，因缺少必要的技术分析和科学论证，取水许可审批机关对申请人提交的取、用、退水方案的合理性难以把握，影响了取水许可管理的科学性。为此，在20世纪90年代中后期，山东、山西、江苏等地开始探索建设项目论证制度，取得了很好的效果，大大提升了取水许可审批的科学性，其经验开始在全国推广试行。随后，1997年国务院发布《水利产业政策》、2000年《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》明确要求建立水资源论证制度。2002年修订后实施的现行水法正式建立了水资源论证制度。2002年，水利部和原国家计委贯彻落实水法，联合发布了《建设项目水资源论证管理办法》（水利部第15号令），水利部制定了建设项目水资源论证资质管理办法和水资源论证报告书审查规定，建设项目水资源论证制度全面推行实施。2006年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号），水资源论证成为取水许可审批前的法定必备环节。

2.水资源论证的主要内容

根据有关法律法规规定，水资源论证包括建设项目水资源论证和规划水资源论证两个方面。

（1）建设项目水资源论证

凡直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，应当进行建设项目水资源论证。主要内容是：项目所在区域水资源开发利用程度和利用潜力分析，建设项目取水水源论证，取用水合理性论证，退（排）水情况及其对水环境影响分析，对其他用水户权益的影响分析，消除或减少建设项目取用水影响的补救、补偿措施合理性论证等。

（2）规划水资源论证

水法第23条第2款规定对以下三类规划进行水资源论证，一是国民经济和社会发展规划的水资源论证。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33 号），国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省（自治区、直辖市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。因此，凡与水资源开发、利用、节约、保护等有密切关联的各行政层级的总体规划、专项规划、区域规划均属水资源论证的范围。二是城市总体规划的水资源论证。三是重大建设项目布局的水资源论证。主要内容是：分析水资源条件对规划的保障能力和约束作用，论证规划布局与水资源承载能力的协调性，预测规划实施对水资源可持续利用的影响，提出规划方案调整和优化的意见以及预防或减轻不良影响的对策措施，从宏观层面促进经济社会发展特别是生产力布局、产业结构和水资源承载能力相协调，从战略层面促进水资源可持续利用。

3.主要管理内容

目前对建设项目水资源论证的管理主要有4个方面：一是建设项目水资源论证报告书编制单位资质管理。根据《水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法(试行)》，凡从事建设项目水资源论证工作的单位，必须取得相应的建设项目水资源论证资质，并在资质等级许可的范围内开展工作。二是建设项目水资源论证报告书审查制度。根据《建设项目水资源论证报告书审查工作管理规定（试行）》，报告书审查意见是取水许可的依据，也是建设项目立项的依据。三是评审专家管理。为保证论证报告书审查质量，水利部建立了水资源论证评审专家库。审查机关组织专家审查报告书时，从水利部水资源论证评审专家库中选聘的专家人数不得少于专家总人数的1/2。四是对报告书编制从业人员的管理。资质单位必须有相应数量的经过培训上岗的人员。规划水资源论证目前处于探索阶段，尚未正式明确具体管理环节。

4.工作概况

目前，全国甲级资质单位162家，乙级资质单位780家，从事水资源论证工作的技术人员已达3万余人。资质单位覆盖全国水利、国土、环保、教育、建设等多个行业，涉及生产、设计、科研和咨询等领域，基本形成了多领域、多学科的论证工作队伍。全国累计提交审查的水资源论证报告书20000余份，涉及水利、电力、化工、钢铁等数十个主要行业，项目遍及全国各地。许多项目因不符合国家产业政策或不能满足当地水资源和水环境承载力而未能上马。水利部逐步规范加强监督管理，每年对论证审查机构、论证资质单位和评审专家组织年度总结考核，并对部分单位进行抽查，对违规资质单位进行处罚。2010年8月，为加强水资源论证管理，落实最严格水资源管理制度，水资源司按照《关于开展2010年度建设项目水资源论证资质单位监督检查工作的通知》（办资源〔2010〕194号）要求，对有关资质单位及其编制的建设项目水资源论证报告书进行了监督检查，下发了《关于2010年度建设项目水资源论证资质单位抽查情况的通报》（办资源〔2010〕295 号）（以下简称通报），对存在违规行为、报告书编制质量差等问题的22家资质单位进行了处理。此举引起了很大的社会反响，已成为严格水资源管理的一项有力举措。此外，许多地区探索开展了规划水资源论证工作，湖南省开展了长株潭城市群发展规划水资源论证，湖北省开展了武汉城市圈综合配套改革试验区水资源论证等，为全面推行规划水资源论证积累了宝贵的经验。

水资源论证工作开展8年来，取得明显成效。一是从源头上加强了水资源开发利用的需求管理。各地先后否决了100多份水资源论证报告书，限制了一批高耗水、高污染建设项目的上马。特别是在缺水地区，在很大程度上可以减免此类建设项目参与竞争性取用水的资格，客观上迫使某些行业的产业结构进行调整，推动了经济布局的合理优化，促进了经济发展与水资源相匹配的协调发展。二是提升了取水许可审批的科学化、规范化水平。经过审查通过的建设项目水资源论证报告，为审批取水许可提供了可靠的技术依据。三是促进了水资源高效利用。通过对建设项目取用水合理性的论证，在一定程度上改变了过去粗放用水的生产模式，提高了水的利用效率和效益，推动了节约用水和计划用水。四是促进了水资源有效保护。通过建设项目取水、退水对生态与环境及第三方影响的分析论证，并提出了相应的补救措施和补偿方案建议，可在很大程度上消除或减少其不利影响，有利于水环境的改善和维系水生态的平衡，有利于水功能区管理目标的实现。与此同时，受到影响的他人，也因得到了合理补救和补偿的承诺，从源头上减少了水事纠纷，促进了和谐社会的构建。

二、水资源论证制度的特点及其对实行最严格水资源管理制度的重要作用

水资源论证制度作为水资源管理的基本制度之一，对实行最严格水资源管理制度具有十分重要的意义，其特点及作用主要体现在以下几个方面。

1.水资源论证是水资源开发利用与管理的前置把关环节

水资源论证制度的特点之一是从源头把关水资源的开发利用。规划水资源论证是在国民经济社会发展的规划环节，从宏观层面论证经济社会发展战略与水资源承载能力的协调性，预防把关规划实施出现的水资源问题。建设项目水资源论证是在具体项目建设决策方面，从微观层面论证建设项目与区域水资源条件的适应性及建设项目取、用、退水的合理性，预防把关建设项目上马后对区域水资源可持续利用以及其他取用水户的不利影响。水资源论证关口直接关系着后续的水资源开发、利用、节约和保护等工作。因此水资源论证充分体现了水资源管理以预防为主的指导思想，是水资源管理中十分重要的前置把关环节。

2.水资源论证是实行最严格水资源管理制度的管理纽带与综合平台

水资源论证以国家产业政策和水资源管理政策法规、规划等为依据，检验规划及建设项目是否符合流域区域取用水总量控制的要求，是否符合节约用水的要求，以及是否符合水功能区的管理要求，其实质是检验规划及建设项目与水资源开发利用红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线的符合性，是将三条红线的管理要求放在一个综合平台上同时体现，因而水资源论证是联系水资源管理三条红线的纽带；水资源论证广泛涉及水资源管理中的水量分配方案、定额管理、取水许可、水资源调度、节约用水、入河排污口和水功能区管理等水资源管理的各个方面，是将水资源管理要考虑的各个方面共同放在一个工作平台上予以统筹解决，是协调水资源管理各个方面的纽带。同时，水资源论证不仅仅从水资源可持续利用方面出发，还要充分保障规划及建设项目的合理需水；不仅论证规划及建设项目本身的合理性，还要分析对其他相关用水户及生态环境的不利影响。因此，水资源论证提供了一个很好的管理纽带与综合平台，通过这个平台可以实现水资源开发与保护的相互协调、水资源管理各个方面的相互协调以及规划和建设项目自身与受影响方的协调。

3.水资源论证是能够落实最严格水资源管理制度的重要抓手

近年，《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《水量分配暂行办法》等法律法规相继颁布或修订，形成了水资源管理制度框架体系。但总体看来，现有水资源管理制度法规不够健全，特别是制度的可操作性较差，这也是水资源管理各项制度落实不够的主要原因之一。凡不能通过水资源论证报告书审批的建设项目，取水许可申请不予批准，意味着建设项目没有水源保障；建设项目无法被审批和核准，意味着建设项目不能上马。这是一项十分有力的管理措施，不仅促使建设项目业主单位必须主动考虑水资源保护问题，也为各级水行政主管部门具体落实水资源管理各项政策提供了重要抓手。因此，尽管水资源论证的推行仅有几年的时间，但其已成为各级水行政主管部门从事水资源管理的重要抓手。

三、对强化水资源论证管理的思考

尽管近年水资源论证取得了很大成效，但该项制度起步较晚，实践时间较短，还存在一些问题需要改进和完善。在管理层面，一是管理制度法规不健全。规划水资源论证管理制度基本空白，论证范围、管理环节和管理内容尚处于探索阶段；现有建设项目水资源论证制度的设计不够严密。二是管理体制问题。目前报告书审查主要由各地方水行政主管部门和流域管理机构实施，水利部缺少对重大项目水资源论证的控制力。地方审批机关受地方政府行政干扰严重，部分地区政府为上马工程，片面追求经济效益，影响水资源论证审批结果的合理性。三是监督管理不到位，对违规行为处罚力度不够。部分审批机关对报告书审查工作把关不严，部分资质单位编制的报告书质量较差。尽管各级水行政主管部门定期对水资源论证工作进行检查，但目前的监督检查工作力度仍然不够。在技术层面，一是偏重于论证建设项目水资源保障的可靠性，在用水效率合理性、对流域区域水资源可持续利用的影响、对其他用水户的影响及补偿方面论证深度不足。二是标准体系不健全。目前水资源论证仅有《建设项目水资源论证导则（试行）》技术标准，急需健全技术标准体系。三是基础薄弱。水资源综合规划等许多流域综合规划、河流水量分配方案和取水许可总量控制指标制定工作尚未完成，水资源论证依据的规划、水量分配方案以及管理政策等不充分、缺乏必要的限制性政策。

针对当前水资源论证工作存在的主要问题，可以考虑从以下几个方面着力改进。

1.强化水资源论证法规建设

《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规虽然规定了水资源论证制度，但较为原则，可操作性不强；水利部制定了《建设项目水资源论证管理办法》以及资质管理和报告书审查的规定，但限于部门规章，权威性不足，对违法违规行为的威慑力不强，难以充分发挥作用。为此，需要抓紧制定“水资源论证条例”，使水资源论证成为更加具有权威性和普遍约束力的一项制度，也使各级水行政主管部门有法可依，依法行政，强化水资源论证制度的落实。

2.探索改革现行报告书审批和资质管理体制

尽管中央三令五申要求加强水资源管理，从严控制水资源开发利用行为，但当前水资源过度开发、无序开发和低效开发仍然十分严重。水资源论证作为水资源开发利用的把关环节，说明在这项制度的执行过程中，中央对地方的控制力不够，上级审批机关对下级审批机关的约束力不够。这就需要从审批管理体制上着手解决，将现行水资源论证报告书审批权限普遍上收一级，原由各流域管理机构负责审批的水资源论证上收到国家水行政主管部门；原由省级水行政主管部门审批的水资源论证上收到各流域机构，依次类推。通过提高审批权限门槛，避免审批机关所在地方的政府行政干扰，增加制度实施的控制力。同时，将资质审批权限统一集中到国家水行政主管部门，从严控制资质准入门槛，严厉处罚违规资质单位，全面规范资质单位管理。