浙江国有苗圃改革发展现状及对策分析

洪晓霞，洪兆龙，翁 升，马 平，李长涛*

（1. 浙江清凉峰国家级自然保护区管理局，浙江 临安 311321；2. 浙江省林业种苗管理总站，浙江 杭州 310020；3. 浙江省花卉协会，浙江 杭州 310020）

20世纪50年代以来，为了满足全省绿化造林的育苗需要，浙江省政府先后批准建立了18个国有苗圃，为事业性生产单位，由市县属地管理。因历史原因，现仅存13个国有苗圃，总经营面积729 hm2，其中苗圃地125 hm2，生态公益林336 hm2。分布在金华、嘉兴、温州、绍兴、台州、丽水6个市地，其中金华地区1个，即兰溪县苗圃；嘉兴市3个，分别是嘉善县苗圃、海盐县苗圃、桐乡市苗圃；温州市3个，分别是永嘉县苗圃、文成县苗圃、乐清市桉树良种繁育站；绍兴市1个，即诸暨市林木良种繁育站；台州市3个，分别是临海市苗圃、玉环县苗圃、温岭市苗圃；丽水市2个，分别是青田县苗圃、缙云县苗圃。现有职工407人，其中在职职工213人，离退休职工194人。

1 浙江省国有苗圃改革发展现状

20世纪 70年代以前，国有苗圃作为事业单位承担为本县本地培育良种壮苗，保障绿化造林用苗的任务，其工资福利等经费由当地财政保障。80年代，林业部、财政部联合颁发《国营苗圃经营管理试行办法》后，国有苗圃实行“以育苗为主，开展多种经营，把苗圃经济搞活的方针”，在做好造林育苗的同时发展多种经营，推行以“包、定、奖”为主要内容的生产责任制和企业化管理。但由于体制、机制、人才等诸方面的原因，出现了大量亏损。20世纪 90年代初，随着国家经济体制改革由计划经济向市场经济的变革，浙江省国有苗圃也开始了以人事、用工、分配“三项制度”改革为核心的改革探索，主要有3种类型：

1.1 企业化改革

引入市场机制，实行事业单位企业化管理，由原财政全额拨款事业单位变为差额或无拨款单位。在这种管理体制和条件下，国有苗圃重点进行了人事、用工、分配“三项制度”改革，人事制度实行定岗定员和竞争上岗，除苗圃领导由上级部门任命外，其他管理和技术人员实行聘任制；用工制度打破干部与工人的界限，实行全员劳动合同制和职工自主经营制；分配制度打破“铁饭碗”和档案工资制度，将果园、苗圃地等向职工进行拍卖、租赁和承包经营，实行“工资田”、“工资园”或整体租赁给企业经营。对苗圃职工全部进行身份置换，一次性解决社会统筹问题，按经营性企业管理。苗圃缺少财政支持，没有事业经费，苗圃的公益性质得不到发挥，这一类苗圃改革普遍出现了经济危困，社会矛盾加剧。如临海市苗圃，2008年以前每年事业费仅1万元，职工工资福利全部要靠创收解决，到目前为止，苗圃已拖欠职工工资（含政策性福利）157万元。

1.2 公益化改革

根据现代林业发展的需要，强化苗圃公益性职能的改革。国有苗圃承担林木良种繁育、试验示范、育苗新技术推广以及生态工程用苗的培育等公益性职能。人员按照承担公益性任务的大小重新定编定岗，作为公益性事业单位管理，经费列入同级财政预算。如桐乡市苗圃，桐乡市政府将苗圃与林业站（种苗站）合并，林业站增挂桐乡市苗圃牌子，在管理体制上实行两块牌子一套班子。这一类改革很好地把国有苗圃保护种质资源、繁育良种、引进推广新品种新技术、保障重点生态工程用苗和发展高品质、高效益的现代林业事业结合起来，既发挥了国有苗圃土地、新品种新技术等方面的优势，又解决了林业站（种苗站）在林业新品种新技术科技试验、示范缺少试验基地的问题和造林与种苗新品种推广脱节的问题，走出了一条品种繁育与推广相结合、育苗与造林一体化的新路子。

1.3 卸包袱式改革

将国有苗圃土地、房屋等资产转让给企业，职工买断工龄，一次性解决社会统筹问题；或者划归建设、旅游等部门，改为园林处、旅游公司。如上虞苗圃、浦江苗圃都已将土地出让给企业，并将国有苗圃撤销。玉环大鹿山苗圃已划归旅游部门管理，青田、海宁、海盐划归建设部门管理。

2 浙江省国有苗圃在林业建设中的地位和作用

种苗是林业的基础，国有苗圃（林木良种繁育站）是林木良种繁育、新品种新技术推广的实验场，是开展种苗工作的落脚点。建国60年来，国有苗圃（林木良种繁育站）在保障造林种苗供应、引进和选育林木良种、新品种新技术推广应用和生态公益林建设管理方面发挥了重要作用，为浙江省林业生态建设和产业建设等方面作出了突出贡献。

2.1 保障绿化造林用苗的需要

建国以来浙江省国有苗圃共生产各类造林苗木106 168.6万株，供造林近47万hm2，有力地保证了林业生态建设和产业建设的顺利实施。如玉环大鹿山国有苗圃自己育苗自己造林，攻克了海岛造林难题，使荒岛变成了海上林园，创造了我国沿海小岛绿化的奇迹。1984年5月，大鹿山岛绿化工作还受到时任中共中央总书记胡耀邦同志的赞扬。

2.2 引进、开发和推广林木良种

多年来浙江省国有苗圃（林木良种繁育站）生产与科研相结合，通过引种、育种，累计引进繁育新品种（树种）148个，对浙江省的林业生态建设、产业建设作出了重要贡献。如二十世纪七十年代末，桐乡苗圃引进开发“三杉”（水杉、墨西哥落羽杉、池杉）成功，解决了平原水网地带造林种苗问题，使浙江省农田林网建设迅速扩展到整个浙北平原，全省农田林网建设取得了突破性进展。玉环大鹿山国有苗圃引种桉树、木麻黄成功，解决了浙南盐碱地造林种苗问题，推动了台州地区沿海防护林建设的突破。诸暨林木良种繁育站选育的板栗优良品种“毛板红”，在南方10个省80多个县推广，面积达7万hm2，成为我国栽培面积最大的板栗品种之一，累计创造经济效益20多亿元，为农民增收作出了重要贡献。

2.3 研究与推广种苗新技术

浙江国有苗圃对浙江省林业种苗新技术的开发和推广，发挥了示范和带动作用，促进了浙江省林业种苗繁育水平的提升。浙江国有苗圃与科研部门合作，先后开发了白榆扦插培育大苗、池杉嫩枝全光扦插育苗、池杉浸种催芽和池杉、落羽杉水养法育苗和板栗“挖骨皮接”、贴枝接、削芽接等多项林业育苗新技术。桐乡市苗圃的“池杉、落羽杉水养法快速育苗新技术”获浙江省科技进步二等奖，诸暨林木良种繁育站的“板栗良种选育”、许基全等以玉环苗圃为基础开展的“木麻黄引种栽培研究”项目获浙江省科技进步三等奖。

2.4 承担种质资源等生态公益林建设

浙江国有苗圃（林木良种繁育站）在承担造林苗培育、新品种新技术推广的同时，还承担了种质资源保护、生态公益林建设、管护的任务。现已收集保存桉树、板栗、木麻黄等树种、品种种质资源233份，生态公益林（包括生态公益林和为生态公益林育苗的圃地面积）面积达336 hm2，占国有苗圃总面积的63.3%。

综上所述，从历史发展的角度看，没有种苗的现代化，就没有林业的现代化。浙江省林业每一次大的发展，都是从种苗突破开始的。20世纪 70年代杉木良种选育成功后，掀起了速丰林建设的高潮，为浙江森林资源的增长奠定了基础；水杉、池杉、落羽杉、木麻黄、桉树等引种繁育成功，推动了平原绿化、沿海防护林建设的突破；毛板红板栗良种选育成功，推动了全省板栗产业的大发展。种苗是林业建设中技术含量最高、提升林业生产效益最快的措施，也是林业现代化的重要标志。从林业发达国家的经验看，从传统林业向现代林业转型升级，建设优质、高效的现代林业，关键是实现良种化。国外林业发达国家县市普遍都建有种苗试验改良场，从事良种引种繁育、新品种新技术推广。

3 浙江省国有苗圃改革与发展面临的主要困难、问题及原因分析

3.1 主要困难和问题

浙江省国有苗圃由于体制机制、国家政策、投入不足等原因，在市场经济发展的过程中，一些问题日益暴露。主要存在以下几个问题：

3.1.1 经济出现危困 一是债务重。浙江省国有苗圃普遍收不抵支，每年合计亏损额在 110万元，55%以上的国有苗圃都是长期负债经营，个别苗圃甚至每年清还利息都很困难，历年国有苗圃累计负债额达1 151万元。二是负担重。因历史上许多精减下放人员、下乡知识青年大量安置在国有苗圃，使得离退休人员的供养人员过多。据统计，安置精减下放人员、下乡知识青年达120人，占现有职工总数的三分之一，在职工作人员与退休人员的比例达到 1.1：1。目前虽然为苗圃退休职工办理了社会保险，但正常增资和其他福利待遇还需要苗圃解决。为此，每年需苗圃承担100万 ~ 140万元的费用。随着离退休人员的逐年增加，因职工养老保险配套资金地方财政不到位，成了国有苗圃的一项沉重负担。三是待遇差。2008年苗圃在职职工中年收入2万元以下的占32%，有77%的苗圃职工仅发部分工资，拖欠工资总数已达228.6万元，占应发工资的41%。

3.1.2 基础设施落后 国有苗圃现有的基础设施近60%是70年代以前建设的，职工住宅和办公用房陈旧、紧张，水利设施年久失修，灌溉条件差，土地排灌不畅，电力设施严重老化，苗圃内道路年久失修，破损严重。部分苗圃偏远，没有通讯设施，也给管护和防火带来困难。

3.1.3 发展陷入困境 20世纪80年代末至90年代初期，浙江省国有苗圃的改革主要从经营机制着手，一味强调“断奶”、“脱钩”，各级财政对苗圃“断奶”后，经济来源被“掐断”，苗圃领导为工资和生存而奔波，苗圃发展举步维艰。

3.2 原因分析

出现上述问题的原因主要有以下几方面：

3.2.1 苗圃管理体制不顺 国有苗圃目前仍实行“事业单位，企业化管理”体制，其从事的是一项公益事业，但有事业单位的“帽子”却无事业单位的性质。地方政府只是人事按事业单位管理，工资和事业费没有保障，处在“都管、都不管”的境地。浙江省绝大多数县所属的国有苗圃人员工资和事业费没有列入财政预算，国有苗圃事业单位的性质名存实亡。

3.2.2 国家投入严重不足 国家对国有苗圃政策支持不到位，致使国有苗圃投入严重不足。目前，国家和省对国有苗圃都没有专项建设经费。国家对国有苗圃基本建设投资“断奶”后，十几年来苗圃生产条件始终没有得到改善，生产、生活设施陈旧，导致国有苗圃生产经营成本不断上升，经济效益不断下滑。

3.2.3 国有苗圃政策待遇不公 国有苗圃既享受不到城市建设的有关政策，也享受不到新农村建设的有关政策。在当前新农村建设中，农村路、电、水、通讯等各项社会公益事业建设全面加强，但康庄工程、农电改造、饮用水工程等政策，国有苗圃一直没有享受到。国家对农民各项税收不但进行了减免，还进行补贴，而承包苗圃土地的职工还得交承包费；国有苗圃已逐渐边缘化，成为浙江省经济社会发展中的困难群体，成为国家政策的空白点。

4 发展对策

山东、湖南省等省都已结合国有林场改革明确了国有苗圃的改革思路。山东省人民政府办公厅《关于加快国有林场苗圃改革与发展的意见》（鲁政办发〔2009〕8号）、湖南省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》（湘发〔2007〕15号）都已明确将国有林场苗圃按照分类经营改革原则划定为生态公益型、混和经营型和商品经营型三种类型。生态公益型苗圃按照公益性事业单位管理，人员经费、基础设施建设等，纳入同级财政预算和基本建设计划。商品经营型苗圃实行企业化管理，自主经营，自负盈亏，政府按照基础产业给予扶持。为了尽快使浙江省国有苗圃走出困境，增强发展活力，笔者认为浙江省国有苗圃改革已势在必行，并应与国有林场改革同步实施、同步推进。

4.1 改革的基本思路

国有苗圃是开展种苗工作的重要资源。全国有国有苗圃2 300个，浙江省仅有13个，只占全国的0.6%。现有的国有苗圃，资源十分宝贵。参照山东省、湖南省等兄弟省国有苗圃改革经验和国外普遍设立县级种苗试验场、人员参照公务员管理的做法，结合浙江省国有苗圃实际，建议浙江省国有苗圃改革，按照属地管理原则，由当地政府根据本地现代林业发展的需要，对国有苗圃分公益型苗圃和商品经营型苗圃两类，重新进行职能定位。公益型苗圃参照公益型林场政策，按照纯公益性事业单位管理，人员经费、基础设施建设等，纳入同级财政预算和基本建设计划。对其他国有苗圃，划为商品经营型苗圃，参照商品经营型林场政策，实行企业化管理，自主经营，自负盈亏，政府按照基础产业给予扶持。

4.2 在职能定位上分公益型苗圃和商品经营型苗圃两类

鉴于浙江省国有苗圃数量少、规模小等实际，建议浙江省国有苗圃改革在职能定位上只分公益型苗圃和商品经营型苗圃两类。对承担生态造林苗木培育和种质资源保护、优新品种繁育、育苗新技术推广示范及生态公益林管护等公益职能为主的，划为公益型苗圃，其余苗圃划为商品经营型苗圃。

4.3 按照“以事设岗、精简高效”原则，重新核定国有苗圃事业编制

对划为公益型苗圃的，按照“以事设岗、精简高效”的原则，重新核定国有苗圃事业编制。鉴于浙江省国有苗圃总面积仅729 hm2，土地资源十分宝贵，未来种质资源收集保护、新品种试验示范等特用林建设都需要预留用地，建议对划为公益型苗圃的林地都应作为生态公益林用地，由当地政府提出意见，并办理相关手续。人员编制按照苗圃地和其他林地面积分别核定，其中苗圃地按照6.7 hm2配备6人的标准核定，其它林地参照国有林场标准按667 hm2配备10人的标准核定。

4.4 妥善进行人员安置

公益型苗圃，确定事业编制后，按照“公平公开，竞争上岗，双向选择”的原则从在职人员中择优录用。公益型苗圃富余人员和商品经营型苗圃人员，原则上由地方政府参照本地国有企事业单位改制相关政策，依法转换劳动关系，妥善分流安置，并给予经济补偿。符合提前退休条件的职工，可以办理退休手续。对离退休人员、退职人员和享受生活补贴的精减人员、遗属，按社会统筹有关政策缴纳相关费用后实行一次性剥离，由当地社保部门统一管理，支付离退休费和生活补贴。

4.5 政府应加大对国有苗圃的政策支持力度

为增强国有苗圃自身的发展能力，增强“造血”功能，确保国有苗圃的可持续发展，建议省政府应加大对国有苗圃的政策支持力度，明确公益型国有苗圃享受国有林场同等政策，为国有苗圃发展创造良好的环境。一建议依照《种子法》第六条的规定，建立林业种苗专项资金，每年安排一定金额的专项扶持资金，主要用于苗圃危房改造、苗圃道路、排水设施、灌溉设施、大棚建设、信息化管理等基础设施建设和种质资源保护、林木良种繁育、试验示范等项目补助。二是把国有苗圃纳入城乡统筹发展和新农村建设的总体范围，同等享受各级政府出台的就业与社会保障、扶持“三农”等基础设施建设与经济社会发展的相关政策。

[1] 浙江省林业志编纂委员会. 浙江省林业志[M]. 北京：中华书局，2001. 2-45.

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