发展权视角下的集体林地产权保护

毕 畅，陈永富

（浙江农林大学 浙江省环境法治与社会发展中心，浙江 临安 311300）

1 问题的提出

农村土地是农民最重要的生产资料，对于那些“靠山吃山”的山区农民而言，林地是他们赖以生存的最基本资源依托，直接关系着他们的生产状态和发展水平。而作为林地价值实现形式的林地产权制度，是一定阶段党和国家在农村基本政策的体现，决定着林农的收入和预期。一种有效率的林地产权制度，首先是能够反映和适应客观经济条件和社会条件，而且能够正常运行，发挥其应有功能；其次是对林地的利用、经营以及管理具有激励和约束功能；最后也是最根本的是能够保障林地所有者、使用者和国家的利益，确保权利主体对发展动态过程的自由参与和对发展利益的公平占有。这样的林地产权制度，才能符合客观经济社会的实际情况，正确反映经济社会关系，同时保障林农主体发展权利的实现，推动社会可持续发展。

建国60多年来，我国的集体林地产权制度先后走过了由集体所有到农民所有，由农民所有集体经营到集体所有集体经营，由林地的家庭联产承包经营到林地产权的市场化经营的曲折道路，制度改革取得了良好的绩效，促进了社会经济的发展。按照马克思主义理论，生产力的发展始终制约着发展的需要，只有在生产力创造出了丰富的财富后，才会形成人们之间对财富的分配及占有的权利义务关系[1]。发展权就是生产力发展到一定阶段的产物。就社会主义制度的实质而言，每个公民都拥有公正平等的发展机会，林农也享有发展权，而林地产权制度就是林农实现发展权的重要保障。

然而，在现有的制度安排下，林农对林地的所有权、使用权、处分权的享有没有明确的法律界定，其所获得的发展权也缺乏完整性和稳定性。一方面，林农无法成为发展权的完全主体。虽然历次集体林权改革使农民初步获得了独立于集体之外的经济资源，林地使用权、经营自主权、收益权的赋予使得林农自主的人格得以恢复，但他们仍面临着这样的生存境遇：“在政治上，农民缺少参与的平等机会；在政策上，农民是被动的接受者；在行政上，农民是被管理的对象；在经济上，农民像一袋‘马铃薯’形不成集团力量”[2]。可以说，没有完全意志自由且处于被治理状态的林农是无法成为发展权的完整主体。另一方面，发展权内容的欠缺。生存和发展是发展权的核心内容，而现今发展已远远超出了满足人类需要这一简单的道德要求[3]，它涵盖政治、科技、文化、教育、社会各个方面及其内部各个环节，发展权就是这些因素的有机统一。现实中，林农不享有完整的占有、使用、收益和处分权利，不能合理分享土地发展带来的收益。这种林地产权制度安排，使得林农被排斥在社会经济发展之外，发展权明显不足，获得发展机会的空间也极为有限。因此，完善集体林地产权制度，夯实林农发展权的基石——林地产权制度，对于保护以林农为价值主体的发展权具有极为深远的意义。

2 集体林地产权制度运行中的问题

集体林地产权是指以集体林地作为财产客体的各种权利的总和，包括林地所有权、使用权、收益权、处分权以及依附于林地上的森林经营并获得收益的权利。林地产权制度是关于林地产权界定、行使和保护的基本规则，是规范林地利用关系的制度体系。随着社会主义市场经济的转轨和发展，我国的集体林地产权制度在释放了其浅层的能量后，逐渐暴露出与现代林业发展的诸多矛盾。

2.1 所有权主体错位

根据《宪法》和《土地管理法》的规定，集体土地所有权主体是农民集体，而行使土地经营管理权的是农村集体经济组织或村委会。实际上，农村集体经济组织与农民集体不具有对应关系。而且政社合一体制的消失使得农村集体经济组织名存实亡，乡（镇）政府成了所有权的行使主体。村委会是准行政组织而非纯粹的经济组织或集体财产所有权的行使者，不具有作为集体林地所有权主体的法人资格。这种所有权和管理权混合的所有权主体构筑方式极易导致公权干涉私权，加之目前土地所有者对土地管理者、经营者的监督制度尚未建立，土地管理者和经营者享有广泛的自由裁量权，并会因代理人身份向特权阶层身份的演化而成为专制的权力，容易使农村集体土地所有制异化为公有制包装下的权力所有制[4]。权利主体错位不仅导致了产权收益外溢，而且使农民主体失去了发展的机会。

2.2 产权边界不清且权能残缺

林地产权最重要的是林地所有权和使用权。产权边界不清，首先表现在所有权自然权能界限模糊，由于土改、合作化、四固定、林业三定几次变革，后来又搞“二山”（自留山，责任山）并一山，有的山场漏登、漏报、漏发，造成“无证山”；有的山场重登、重报、重发，造成“重证山”；有的四至界线填写与实地不符，有的四至标志物概念模糊[5]。其次还表现在社会权能的模糊，在落实林业生产责任制时，农户仅仅得到林地使用权，林地所有权与使用权发生分离，但现行法律没有明确规定林地所有权与使用权的内涵、界限、法律形式、行使的法律程序以及所有权的实现方式和保护手段。造成农村林地所有者“农民集体”与农村林地承包经营者“集体成员——林农”之间的权利和义务关系极不明确。集体林地产权权能残缺，一方面是所有权权能残缺，农村集体的林地所有权总是让位于国家征用、工程建设征用，使集体林地所有权难以实现经济效益。另一方面是使用权的不完整，如采伐权的限制，分类经营中公益林区的划分，农村各种乱收费、乱摊派行为等都侵害了林农的发展权。

2.3 收益分配制度不规范

我国的林地收益分配制度一直处于一种不稳定、不规范的发展态势中。林地收益分配的问题主要有：一是税费负担重，虽然随着集体林权改革的推进，各地逐渐取消了农业特产税，清理了一些林业税费，但是现有的林业税费仍然名目繁多，再加上地方林业部门征收的费用，林业经营者经营木材生产的利润非常微薄。二是森林生态效益补偿不到位，在补偿的具体操作过程中，补偿金由政府部门进行层层拨付，拨付到村时，补偿金变成了管护费，由村干部统一支配，没有真正补偿给产权人。三是征地补偿机制不健全。我国的林地征用制度往往带有一定的强制性，只要用地单位履行了法定程序、具备法定条件就可以实施征地行为，林农个体基本上没有与建设单位就土地征用进行谈判的能力和机会，这就易造成违法占用林地。被征用林地的单位和个人的利益失去了根本的保障，更谈不上任何发展。

2.4 产权流转制度不合理

我国林地流转的法律法规严重滞后，也没有切实可行的相关政策。绝大部分地方林地产权转让无章可循，有的林地流转既没有经过村民代表大会讨论通过，也没有中介机构参与，操作上缺乏透明度和公平性，导致林地产权流转不合理现象经常发生：①市场价格偏低，由于林农对林地潜在的经济价值、生态价值认识不足，加上目前缺乏稳定的市场信息传递渠道和具有执业资格的产权交易中介服务机构，致使林地流转价格畸低；②林地产权的二次流转受限，这导致林地的一次流转形同虚设，大大降低了林地使用者的预期；③流转后没有及时办理林权变更手续，为之后的林权纠纷埋下了隐患。

3 发展权视角下集体林地产权制度的完善

保护林农的林地产权，从而推动新农村建设是一项系统工程。在制度设计上，应当把林农的利益放在第一位，确保林农参与发展的过程和享受发展的利益，切实维护林农的发展权，具体可以从以下几方面着手：

3.1 明确集体所有权主体，保护林农的政治发展权

主体是权利最重要的问题，它甚至比权利本身更重要。主体不健全或事实上呈虚无状态，那发展权的内容即使再完整也只是空中楼阁，“只有再现了个人权利的本质属性和个人对权利的占有这一基本事实”[6]。才能算是具有客观现实性的发展权。目前集体林业法律制度设计中，集体林产权主体模糊、林农话语权受限制已严重阻碍了林农发展权的实现。因此，对林地产权制度重新进行设计，明晰产权主体，是实现林农发展权的首要条件。

（1）强化村民小组的主体地位，弱化村委会的所有权主体作用。我国《物权法》和《农村土地承包经营法》都规定了村民小组是行使集体所有权的主体之一。由于林权状况的地域性原因，村民小组更熟悉本集体内部林地、林木的权属变动情况，易于监督和管理。但是，目前通过修改法律，把村民小组确定为集体所有的唯一形式不太现实，比较可行的做法是通过提高村民小组的地位，赋予村民小组更多的经营本集体林权的权力，从而弱化村委会在集体林经营上的作用。同时成立村民小组代表机构，代表本小组行使集体权力。

（2）构建成员利益诉求和表达机制。为了防止村民小组代表机构侵害作为成员的个体林农的权益，可通过专门的制度安排和有效运作，畅通林农利益诉求表达渠道，构建诉求表达机制。一方面要保障林农的知情权，在集体事务的执行过程中贯彻意见征求、实施过程公示、效果公示以及反馈公示等程序；另一方面要赋予林农参与权，包括有权使用集体财产，在特定程序下获得森林资源的使用权，参与集体事务的权利，对集体运作制度的制定、集体代表的行为进行监督。通过保护林农的政治权利，使林农真正成为林地产权的主人，实现林农的发展权。

3.2 细化集体林地产权结构，完善集体林地产权权能

集体林地产权制度变迁的历史表明，林地产权结构不断细化是产权制度发展的必然趋势。市场经济条件下社会分工的日益细化必然带来不同林地产权权能的需求，而现行农村集体林地产权制度下单一的产权结构安排和高度集中的产权权能显然难以满足这一需要。因此，要通过立法明确集体林地的所有权的内容，包括初始分配权、使用监督权、违约处置权、补偿权。集体林地使用权主体拥有以下权利：占有权、种植权、收益权、使用权的续展权、处分权。此外，立法还应设置林地发展权，即商品林林地转变为商业性、赢利性建设用地的权利，是一种可与林地所有权分离而单独处分的财产权利。林地发展权作为农地发展权中的一种，其构建实现了传统土地产权制度理念的超越，从静态的权利归属型制度向动态的权利发展型转变，从注重农民的生存权保障到重视农地上的土地发展权实现转变，从代内的和谐到代际之间的和谐转变[7]，从而实现林农权利的可持续发展。

3.3 落实处分权，确保收益权，维护林农的经济发展权

确保收益权可以促进林业可持续发展和林区稳定，从根本上维护林农的经济发展权。第一，国家要加大税费改革力度，坚持让利于民。既要使林业纳入整个社会的商品生产大循环，又要体现出对森林公益性价值的承认和合理补偿。为此，对造林营林所得和生态公益林经营所得予以免税，在育林环节要鼓励发展稀有珍贵树种，对其种子、苗木实行低税费；在流通环节对畅销木材实行高税费、滞销木材则为低税费。以此使其达到树种、材种结构协调合理的目的。第二，完善采伐许可证制度。有学者认为，根据森林资源生长规律与采伐需求，应对间伐材与主伐材进行不同的制度设计[8]。要赋予林地使用权人自主间伐权，取消抚育间伐材的指标控制，在当地基层林业部门确定间伐地点、强度的前提下，由采伐权人提供保证人，保证其按照要求间伐，违反此义务，保证人应承担连带法律责任。而对于主伐材，只要不超出采伐总量的控制范围，其采伐许可应随林地使用权的转让而一并转让。第三，落实征用林地补偿政策。在承包期内遇有征用林地时，其林木补偿费支付给林权所有者，林地补偿费则由发包方和承包方按比例分成，并适当向承包方倾斜。

3.4 建立合理的林地流转机制

林地资源的合理流转可以提高林地的利用效率，增加森林资源的绝对总量，能使权利主体获得生态和经济的双重发展利益，是林农经济发展权和环境发展权的直接体现。

首先，建立并完善林地产权流转市场。目前的林地产权流转市场和房地产的“一级市场”并无差别，大部分交易为集体林权承包到个人或者组织，这离成熟的市场交易还有很大差距。因此，构建成熟的市场交易，不仅要完善和规范“一级市场”的建设，而且要更加注重引导和推动个体之间的买卖、租赁、转让等“二级市场”的交易，只有这样才能有效推动集体林业的规模化发展。

其次，规范流转方式。明确以林权证作为集体林权流转的唯一凭证，权属不清或者存在争议的林权不得流转。集体统一经营的山林的林地使用权和林木所有权的流转，必须进行森林资源资产评估，并经三分之二以上村民同意，按规定报乡镇人民政府批准，在所在地依法设立的林业生产要素市场采取招标、拍卖等公开竞价进行。流转双方当事人应当签订书面合同，换发林权证书并及时到林地所在地县级林业行政主管部门申请办理林权变更登记手续，同时报原发包的集体经济组织备案。

最后，引导合理竞争。目前集体林权流转在提升林业规模化经营水平的同时也导致林权过度集中。它不是通过正常、合理的林权流转所产生的，可以将其称为“非正常林权集中现象”，其结果是少数人因之迅速发家致富，绝大多数农民却无法共享此次改革成果[9]。因此，要维护林权转让利益，单个林农必须联合起来转让，联合的优势在于：一是扩大了面积，增加了对买主的吸引力；二是联合体中的每一个人都可以成为信息发布者，扩大了买主来源；三是规模效应平摊了交易成本[10]。更为重要的是，林农的联合转让增强了单一主体的交易话语权，有利于保护林农的发展权。

[1]马克思，恩格斯. 马克思恩格斯选集（第四卷）[M]. 北京：人民出版社，1972.

[2]林光彬. 社会等级制度与“三农”问题[J]. 读书，2002（7）：30－36.

[3]弗郎索瓦·佩鲁. 新发展观[M]. 北京：华夏出版社，1987：11.

[4]艾建国. 论土地承包经营权如何真正成为农民的财产权[J]. 华中师范大学学报，2005（4）：19－25.

[5]陈永富，周伯煌，张慧. 浙江省山林权属纠纷现状及对策研究[J]. 浙江林业科技，2003（2）：57－60.

[6]汪习根. 法治社会的基本人权[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，2002. 64.

[7]李长健，钟涨宝，伍文辉. 基于发展权理论的土地资源可持续利用问题研究[J]. 生态经济，2006（10）：139－143.

[8]张红霄，张敏新. 我国集体林产权内容的法律界定[J]. 林业经济，2006（11）：14－17.

[9]何得桂，贺东航. 社会排斥视角下的非正常集体林权集中现象—闽中溪乡实证研究[J]. 福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2008（1）：80－84.

[10]曾华锋，聂影. 林地承包经营权流转中存在问题与对策分析[J]. 林业经济，2009（4）：50－53.