实施综合控制有效提高动物卫生监督执法水平

李金淀

（银川市动物卫生监督所，宁夏银川 750004）

为了进一步规范执法行为，积极推进依法行政，在动物卫生监督工作中认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国行政处罚法》以及国家农业部的有关规章，急需进一步强化领导，制定规划，建立健全并严格落实动物卫生监督办案制度、全面推行规范化行政处罚文书、把好动物卫生监督案件核审的“七个关口”等系统化、全方位的综合控制措施，对动物卫生监督案件办理的全过程进行有效控制，切实加强动物卫生监督案件的管理工作，使动物卫生监督执法办案工作逐步走向规范化、制度化，促进动物卫生监督案件办理质量提高。

1 建立健全执法办案制度，强化办案工作的全过程监督

为进一步规范动物卫生监督执法行为，树立良好的执法形象，针对动物卫生监督日常执法办案工作中存在的突出问题，经过全面认真的调查研究，结合区、市农牧部门对动物卫生监督案件办理工作的总体要求，有必要重新修订和完善动物卫生监督案件办理制度，系统规范从案源申报到案件办结的全过程。同时，为防止和杜绝有案不立，立案不办，久拖不结或未经批准随意销案以及大案小办、小案不办转入简易程序等不作为、乱作为等不规范行为的发生，必须尽快制定《银川市动物卫生监督案件办理工作的若干规定》等制度性、规范化规定，进一步强化对动物卫生监督案件办理全过程的执法监督工作，实施对动物卫生监督案件办理的各个环节的有效监控，从而有效地杜绝在动物卫生监督执法工作过程中有可能出现的各种违规问题。为依法依规办理动物卫生监督案件提供有效保障。

1.1 要建立案源先行备案制度，有效防止执法人员在案源的核实过程中随意处置案源现象的发生 各级动物卫生监督机构在获取案源后，首先要向同级法制机构备案，经批准后，一线执法机构才可开展案件线索的前期调查核实工作。在实施立案备案后，同级法制部门还对部分案件实行现场复查工作，明确案件的规模、性质等现场第一手资料。有效的防止办案人员在案件处理过程中的随意性。

1.2 要建立并强化立案制度，防止办案机构不及时立案的现象发生要求执法机构在案源核实的当日即填写《立案审批表》，在报批后送同级法制部门备案，同时通过领导分工机制，把案件的立案审批和案件结案审批分属不同领导管理，实现对同一案件进行不同方向的监督。

1.3 要建立并强化行政强制措施先行报批和备案制度，防止办案机构在案件调查过程中，事先不报批，随意采取行政强制措施以及不按规定备案现象的发生 对此要进一步规范行政强制措施先行报批和备案制度。要求办案机构按照法定要求，在采取行政强制措施前填写《行政处罚案件有关事项审批表》，在取得批准后，方可对当事人的财物采取行政强制措施。情况紧急的情况下，也要在征得主管领导的口头同意后，才可先行采取措施再事后补办书面手续。

1.4 要建立健全扣留（封存）、罚没监管机制，有效规范在执法办案过程中，对采取扣留（封存）动物及动物产品等行政强制措施的有效监督管理对于扣留（封存）的动物及动物产品，要求办案机构严格按照扣留（封存）动物及动物产品出入库管理制度执行，在日常的动物卫生执法监督工作中，同级法制机构对扣留财物清单所载动物及动物产品的出入库、行政强制措施的解除或没收后销毁、变价处理及罚没款入库等情况必须进行全程监督，确保涉案动物及动物产品的绝对安全。

1.5 要加强取证及送达环节的日常监督工作，防止办案机构在案件取证过程中随意涂改、伪造案卷材料以及不按照法定程序送达法律文书等现象的发生。必须一方面加强动物卫生监督执法人员的法纪教育，严格按照规定调查取证和送达法律文书。另一方面必须由同级法制部门会同同级监察部门加强对当事人的案中回访，切实起到实时监督的作用。

1.6 要增加动物卫生监督案件处理的透明度，防止在案件处理过程中出现以罚代刑、大案轻罚、小案重罚等随意性现象 要建立并通过案件公示制度，对动物卫生监督案件的立案、调查取证、采取强制措施、调查终结、定性处罚、执行及暂扣罚没款物处理环节的公示，不断增加案件处理过程的透明度；要建立并通过案件集体研究制度，对案件定性处罚实行集体研究，对定性处罚环节的决定权实施有效分解，防止个人决断处理案件情况的发生。

1.7 要加大案件的执行力度 维护法律和动物卫生监督执法工作的严肃性，要加强对办案部门所有办结案件的执行情况进行实时监督，督促办案部门及时追缴罚没款上缴财政。对于当事人拒不履行行政处罚决定的，必须及时申请法院进行强制执行。否则将难以维护动物卫生监督工作的严肃性。

2 牢固树立“理为先、法为上”执法理念，有序推行规范化行政处罚文书，不断提高动物卫生监督案件办理的透明度

随着社会的不断进步，依法行政观念逐步深入人心，“理为先、法为上”的执法理念成为行政执法部门开展执法活动的必然要求。要逐步在动物卫生监督案件办理过程中通过开展“四讲”工作，有序推行规范化行政处罚文书，把案件办理过程中原有的封闭、模糊逐步变得公开、透明，实现案件当事人对案件办理工作的逆向监督，有效推动动物卫生监督案件的办理质量。

2.1 要讲清案件事实的事理 在陈述案件事实时，要坚持以事实为根据的原则，通过“三要”标准讲清事理：一要交待案件来源和查处程序，使得案件的调查处理有根有据、程序分明；二要紧扣违法构成基本要素，客观全面地叙述案件事实，让当事人一目了然；三要结合证据的真实性、合法性、关联性，运用逻辑推理和经验法则对采集的证据逐一做出有效的确认。

2.2 要讲准适用法律的法理 在明确适用法律时，办案人员一是要针对当事人的行为，依据有关法律法规，观点鲜明地分析论证哪些行为是违法的，明确当事人应承担的法律责任；二是要对当事人触犯多个法律、法规、规章，在出现法条竞合时，对应当适用什么法律依据进行论证说明，避免法律适用不当的问题；三是要便于当事人及社会公众直接从处罚文书上了解法律依据与事实依据及处罚结果之间的联系，处罚文书所援引的法律条文应当进行全文引用。

2.3 要讲明处罚裁量的情理 在进行自由裁量时，对当事人的从重、从轻、减轻或免于处罚等情节，要求办案人员在文书中应当予以明确说明。当同一案件有多个量罚情节时，除了要求在文书中告知当事人在该行政行为中行政主体运用了自由裁量权，还应告知其行政主体在运用自由裁量权时所依据的裁量依据。

2.4 要讲对陈述申辩的论理 应当从依法行政的高度教育办案人员充分尊重当事人的依法应当享有的陈述申辩权，明确办案人员对当事人的陈述申辩进行论理是规范化行政处罚文书所具有的内在要求，论理必须全面准确。对当事人在（听证）告知程序中提出的陈述申辩，要充分阐述采信与否的理由，特别是对当事人在违法金额、主观过错、管辖权、证据等问题上提出申辩或异议，及是否采纳进行明确解释。

3 严格把好“七关”，实施有效的案件核审

对动物卫生监督案件实施有效核审是各级动物卫生监督部门内部一项十分重要的制约机制，是一般程序案件行政处罚前的把关环节，是保证动物卫生监督案件质量的重要控制环节，在动物卫生监督案件办理过程中，要严格按照法定程序规定，严格把好“七关”，认真做好动物卫生监督案件的核审工作，对案件质量实施有效地监督。

3.1 把好案件管辖关 在实施案件核审时，首先要对案件是否有管辖权、有无权力立案查处和是否移送有权管辖机关的问题进行审查即从级别管辖和属地管辖上进行审查，在必要时，应当把审查关口适当提前至立案阶段，防止在无管辖权的情况下违规甚至违法办案。

3.2 把好案件主体关 一是要把好办案主体执法资格关，防止在办案中发生超越职权，滥用职权，让不具备执法资格的主体（人员）办案及动物卫生监督执法人员在不符合法定人数的情况下办案。二是要把好当事人主体身份关。在执法中，要求办案人员确立“行政处罚只有对有效的民事主体才能进行处罚”的法律意识，明确当事人主体身份，防止主体身份错失。

3.3 把好案件证据关 严格按照法定要求，对证据的法定种类、证据保全、证据具体收集方法及程序、抽样取证等办案关键环节进行明确的法制化、规范化规定，同时结合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，按照司法权审查证据的要求审查证据，重视证据的“三性”，即关联性、合法性和真实性；要审查取得的证据能否形成完整的证据链，防止“孤证定案”或仅凭“口供定案”。3.4 把好案件定性关 一是必须结合对事实、证据的认定，以法定依据为准绳来定性，注意一个行为只能定性一次，要求动物卫生监督执法人员准确判断该行为是一个行为还是多个行为，行为的产生是行为竞合还是法条竞合。

3.5 把好案件适用法律关 不断强化动物卫生监督执法人员在行政执法案件办理过程中，树立“上位法优于下位法，新法优于旧法，特别法优于普通法”的法律原则意识，同时审查法律适用依据是否准确、有效，法律引用是否完整，杜绝适用法律不当的问题。

3.6 把好案件处罚关 在案件核审时，要本着“过罚相当”的原则，坚决杜绝动物卫生监督案件处罚畸重畸轻，通过审查案件，明确当事人是否有减轻或从轻的情节，不因为当事人认罚就轻处，不认罚就重处。对性质、情节、危害后果相同或相似的案件，在实施行政处罚行使自由裁量权时，通过抓好法律依据、处罚种类及处罚幅度应当相当的关键点，有效杜绝出现同案不同罚的情况。

3.7 把好案件程序关 要通过抓好七个环节：即立案程序、强制措施、证据收集、送检、告知权利、案件送达执行和罚缴分离等七个程序环节，及时纠正动物卫生监督执法人员在办案中重实体轻程序问题的偏向，完善办案过程中对程序合法性的要求，确保实体与程序环节都做到依法行政，有效杜绝因为法定程序的违法而导致具体案件被撤销或败诉。

实践证明，动物卫生监督案件的办理工作是一项综合性很强的行政执法行为，只有通过建立健全并严格落实各项办案工作制度，积极推行规范化行政处罚文书、把好案件核审关口等综合性控制措施，才能达到消除行政执法风险、提高动物卫生监督工作水平的终极目标。