深圳闯关记

文｜《小康》记者 刘建华 深圳报道

深圳闯关记

文｜《小康》记者 刘建华 深圳报道

7月1日，争论多年的深圳一体化进程，终于随着那道铁丝网的拆除而迈入新的时期，有形的藩篱不难拆除，无形的障碍要消散，恐非一日之功

冲破二线关 已存在27年的“二线关”使深圳步入了发展的瓶颈，当关内关外一体化真正实现的时候，意味着“二线关”的历史将走向终结。

而立之年的深圳收到了一份厚礼：国务院批复扩大深圳经济特区范围，宝安、龙岗两区纳入特区范围，今年7月1日起实施。现有特区管理线暂时保留，不再新设。

这意味着，深圳经济特区的面积，将从目前的辖罗湖、福田、南山和盐田四区的327.5平方公里，扩大到包括宝安、龙岗以及光明和坪山两个新区在内的1952.84平方公里。

对于深受“二元化”差异之苦的深圳人来说，“特区内外一体化”意味着梦想着地，为了这个，他们甚至等待了30年。但对于深圳来说，空间扩容只是又一个开始。

关内欧洲，关外非洲

在深圳，多年来流传着这样一句话：关内是欧洲，关外是非洲。这“关”指的就是将深圳特区与市内其他区域分隔开的一道长长的铁丝网，长80公里，高2.8 米。名曰“二线关”。

1983年，国务院批准在特区与内地之间设立的陆地管理线，沿途用巡逻公路和铁丝网进行分隔，只有分布在这条管理线上的14个经济特区检查站与关外经济特区相连，而这些检查站被称为“关口”。于是，深圳有了“关内”、“关外”之分，“关内”是特区、“关外”是内地，形成了“一市两制”的管理发展格局。从1985年起，许多前往深圳关内的内地人必须凭着“中华人民共和国边境地区通行证”和居民身份证才能通过“二线关”。

在深圳开出租车已近8年的何师傅告诉记者，目前，深圳市有三种颜色的出租汽车，一种红色，起步价为10元，可以载客到关内外；一种是黄色，起步价为8元，只能在关内载客；还有一种是绿色，起步价6元，只能在关外载客，因此黄绿两种出租车经常会在关口交换承客。交通违章罚款也不一样，同样的违规，关外罚款200元一次，关内罚款500元一次。违章摆摊销售，特区外每次罚款500元，特区内每平方米罚款500元，前后两者的罚款严厉程度完全不一样。

“二线”将深圳分割为特区内外两重世界：特区内是高楼林立的现代城市，特区外则是非城非村的脏、乱、差大工地。“宁要特区一张床，不要关外一套房”形象道出了关内关外的显著差异。不少人意识到“二线关”已经成为深圳城市发展的障碍。近几年来，有关二线关的议题也是不断浮出水面，几乎成为深圳每年两会的例行话题。

“‘二线关’的存在已经成为深圳市社会经济发展的重要绊脚石。”深圳大学管理学院教授马敬仁说，由于“二线关”的存在，“一市两制”的负面效应越来越大。

致公党深圳市委员会的提案则显示，2009年，深圳全市生产总值达8201.23亿元，关内与关外生产总值比为“1.2:1”，这意味着关外每平方公里产值仅相当于关内的21.2%。

其实，深圳人对特区内外一体化的期盼，从目前有据可查的资料来看，可以追溯到1998年。在当年的深圳市“两会”上，原深圳市规划国土局总设计师郁万钧作为深圳市政协委员，第一个提出撤除“二线关”的建议。这一提议的契机，是因为香港已经回归祖国，“二线关”的国防意义已经明显下降，可以考虑撤关来促进深圳特区内外的协调发展。但显然当时的条件远不成熟，这一提议并没有引起各方重视。

12 年冲关，立法先行

“深圳在12年前就开始酝酿关内外一体化了”，深圳综合开发研究院冯宝苏教授说，在这十几年间，申请扩容的思路经历了从特区法制覆盖到特区地域扩大的转变，他认为，这次能顺利通过国务院的批准也得益于这种转变。

1992年7月1日，全国人大授予深圳经济特区立法权。特区立法权被法学专家们普遍认为是“尚方宝剑”，“这种特权大到只要深圳是在宪法框架之下制定的法律条文，只需在全国人大备案即可执行。”冯宝苏说。

2000年通过的《立法法》，又赋予深圳市较大市立法权。截止2008年1月，深圳人大共制定法规171项，其中特区法规142项，较大市法规29项。授权立法有力地促进了深圳市经济和社会的快速发展。但是，随着深圳市经济社会的深入发展和宝安、龙岗两区全面城市化，特区内外在法律、法规适用上存在的“一市两法”问题日益突出。

冯宝苏认为，特区内外法律、法规适用上的不统一，造成了法制环境的差别，影响权益的同等保障，也被当地政府认为阻碍深圳的全面协调发展，不利于行政管理、司法的统一。

为此，深圳市人大多次向全国人大常委会、全国人大常委会法制工作委员会建议，支持深圳在立法上先行先试，将特区法规的适用范围扩大到深圳市所辖全部行政区域。但一直没有实质性的进展。

深圳市只能另辟蹊径。

有媒体报道，深圳以政府的名义第一次开始向中央申请扩大特区范围，是2003年。此前，深圳的管理模式经历了复杂的演化过程。1993年深圳开始进行以撤县建区为标志的第一次城市化进程，分别成立了宝安、龙岗两区，但最后形成的是一种半城半乡、不城不乡的体制。2003年，深圳市委市政府不得不进行第二次城市化。

据深圳市发改委一位官员透露，“早在 2003年国务院7人调研组来深圳调研时，我们便提出了这一问题，但特区面积是否扩大还要看中央的决策。”而当时的背景是，特区内的发展空间已经非常有限，有统计显示，当时特区内可开发的土地只有22平方公里了。

2008年，出席全国两会的全国人大代表、深圳市人大常委会副主任邱玫代表深圳向两会提出了《关于扩大深圳经济特区法规适用范围的建议》。将宝安、龙岗两区纳入特区内，“二线关”自然应当取消或者外移至宝安、龙岗与东莞、惠州的边界，以便深圳特区立法将统一适用所有六个行政区，解决了特区立法适用上的不一致问题。

2009年5月，国务院正式批复《深圳市综合配套改革总体方案》，尽管该方案中未明确提出“深圳经济特区扩大到全市”，但中央明确指出相关需要突破的重大事项可专项申报。

借此契机，2009年8月，深圳市人民政府签发了深府[2009]156号文件《关于延伸深圳经济特区范围的请示》，正式向国务院请示将宝安、龙岗两区纳入经济特区。

特区改革挑战重重

6月4日，国务院批复深圳扩容之际，深圳市新一届市委常委选举“出炉”。在本届常委中，周林祥、蒋尊玉分别是来自关外两区——宝安区、龙岗区的区委书记。有细心人士指出，它从侧面昭示着特区外将成为深圳下一轮发展的重点地区，特区内外一体化的进程将会加快。

但对正面临经济转型和升级的问题的深圳来说，面积扩大并不意味着能够顺利转型升级。特区改革仍然面临重重挑战。

此外，根据已经公布的文本或官方讲话，特区扩容仅意味着“二线关”的外移，而不是撤销。专家认为，要真正拓展深圳的发展空间，“二线关”的存在将会在很多层面产生制约作用。

6月9日下午，一场关于7月1日特区扩容后，关外两区法制衔接问题的研讨会举办。来自法学界的专家们各抒已见，争得不可开交。

“特区法规在全市实施后，就同一事项，如果特区法规和较大市法规有不同的处理规定，应适用特区法规，即特区法规效力优先。只要是特区范围，就适用特区法规。宝安、龙岗两区纳入特区范围后就可以适用特区法规。”深圳市法治研究所所长周成新说。

但深圳市委党校教授朱兴有则认为，这种操作过于理想化，而且成本会很高，将来执法过程中还会遇到许多困难。

深圳关内外一体化之后，宝安、龙岗两区使用什么法，如何协调特区立法与较大市法两者的关系，成了法学界争议的焦点。

面临这一难点不仅仅是立法层面。

在2010年深圳“两会”上，“改革”仍是核心议题。“三十而立”的经济特区的下一步是否能继续走在开放的最前沿，给出答案，深圳还需要时间。

责编 兰燕飞 yanfeilan@gmail.com