珠海官场能否破壳而出

文｜本刊记者 郭芳 刘建华 珠海报道

珠海官场能否破壳而出

文｜本刊记者 郭芳 刘建华 珠海报道

当历史的机遇再次垂青珠海，这里渴望一场轰轰烈烈的改革。他们担心，不这样，珠海或将再次与机遇失之交臂

珠海的“大部制”改革迟至2009年 11月2日才开始。相比“一声惊雷”的深圳和“石破天惊”的顺德，珠海的大部制改革要温和许多。但这里的亮点在于社会管理体制改革。

当局希望通过政府机构改革的推动来实现与国有企业改革和社会管理体制改革的联动。当历史的机遇再次垂青珠海，这里渴望一场轰轰烈烈的改革。他们担心，不这样，珠海或将再次与机遇失之交臂。

低效的政府

这样的担心不无道理。

此前不久，香港智经研究中心高级研究员朱文晖做过一项调查，咨询过数百家香港投资机构，得出一个结论：即便港珠澳大桥修通，香港也很少有投资机构愿意到珠海投资。原因是：珠海行政效率慢、审批难。

“软实力是珠海的一个软肋，很成问题。珠海缺乏特区敢闯敢干的精神，尤其是办事效率和行政效率过低问题一直存在。”当地的媒体人胡明发曾听到过无数的采访对象向他抱怨珠海庞大、臃肿、低效的行政体系。

来自珠海市政协经济委员会的一份调研报告称：2009年上半年，该市“保增长、定格局”的十大重点工程建设并没有完成既定任务，主要原因是前期筹备工作不到位和行政审批过程过于漫长。

“一些项目，因为前期工作没准备充分就往上报，被打回来重新做一遍再上报，已经晚了。还有很多项目，省里面批得很快，几天就批下来了，到珠海这里就不行，推不动，给你耽误个把月。”胡明发说。

珠海的行政效能和机关作风在这次的重大项目上全部显露出来。在一次会议上，珠海市长钟世坚终于忍无可忍，对他属下的官员提出了严厉的批评。“但几乎每一个部门都能说出一大堆理由。领导再着急，也无可奈何。”一位知情人透露。

珠海市委书记甘霖新上任不久曾经疾呼，不提高行政效率，对不起纳税人。之前每一任主政者都曾试图努力提高政府的行政效率。“政府每年都要花不少钱到内地和国外去学习一些经验，目的就是为了改进行政效率。”民盟珠海市委会副主任兼秘书长原和平说。上世纪90年代初，原和平曾亲自参与过一些政府决策，当时的行政机构很精简，一个大的项目上面的审批手续不会超过五个公章，审批时间也很短。那时，其他地方审批一个大项目盖的章都还需要两张A4纸。

“2000年后，珠海向内地学习，没有学到先进行政方式，却把官僚体制带入了珠海，过分的程序化执政，导致了行政效率的降低。”2007年，时为珠海市政协委员的原和平下去视察时发现，一个项目的审批时间竟需要250多个工作日，加上周末节假日，足足要一年时间。这让政府也感到为难，但却不是一个部门所能决定的事情，涉及到多个部门，多个领导。每个局都有自己的规范，科员推科长，科长推处长，大家都怕承担责任，办事效率低。

“有些公章盖一箩筐都解决不了问题。一个项目按正常的时间两个月就可以办完，这里搞半年都办不完。这样招商引资，谁还敢来？”原和平在与珠海市政府领导的接触中发现，他们也非常着急，有些都是他们亲自下去跑。在这一次的大部制改革中，对一些部门撤并和职能整合也是为了解决审批的烦难，以提高行政效率。

像深圳一样，珠海也组建了一个“巨无霸”式的科技工贸和信息化局，将原来的经济贸易局、对外贸易经济合作局、科学技术局的职责整合划入科技工贸和信息化局。新经济组织工作委员会与其合署办公。而从亮相的11位掌门人的形象和履历看，大多数理论水平较高，能动脑子，做事开明，带有现代气息的，并且形象温文尔雅。 2010年1月，珠海市宣布将逐步实行党政“一把手”家庭财产在一定范围内报告制度。“一把手”的住房、投资、配偶子女从业等情况都要列入报告内容。

当局企图改变政府形象的决心昭然。

独特的官僚架构

珠海建立经济特区以来，历经了五次政府机构改革。然而，要彻底改变这样一个庞大、臃肿、工作热情消退、意志消沉的官僚体系，显然不容易。

“除非当局能够进行最大力度的改革：将珠海的三个行政区和五个经济功能区进行撤并。”一位赋闲的珠海高层领导认为，造成目前这样一个官僚体系的根本原因是珠海特殊的行政架构。

珠海最大的一次经济功能区体制改革发生在2004年。南水、唐家湾两镇分别并入高栏港区和高新区，实施“区镇合一”新模式，高栏港区、高新区管委会作为市政府的派出机构，根据授权履行市级政府的行政审批、经济协调与管理职能。

调整完之后的经济功能区拥有独立的财政和整套齐全的班子，同时，市里充分授权他们享受区一级别的行政管理权。

“每一个单独的经济功能区事实上都是单独的行政区。”一路改革下来，珠海从开始的一区一县，最后发展成了三个行政区和五个经济功能区。其中，金湾区经调整后，其下只有两个镇。最小的万山区只有6000多人。

分区以后，上面不断要求下面对口，每个区的编制不断增多。最后变得非常完整。“一个办公室里，坐着十几个人全是局长。市里面有这么多局，不同的局总有会议，回来要召集所有局长开会，每天就是开会都开不完，根本不用干活了。”功能区的一位局长抱怨。

事实上，区一级的机关对市一级机关的工作效率抱怨非常多。那些功能区里主管经济的负责人抱怨说，“我现在就变成一个小办事员。到市里拿一个批文，迟迟不肯下来，就反反复复地到处跑。”

“如果市一级可以将权力下放，一样能换来高效率，但他们不是这样。”当地的一位智囊认为，这是珠海的一个最大的体制弊端。这种体制的弊端造成了珠海与珠三角其他城市经济发展的巨大差距。

以东莞和中山为例，市之下直接就是镇，中间没有区级行政架构，经济管理权下放，充分地调动了地方发展经济的积极性。“珠海恰恰相反，它将权力上收，镇一级没有发展经济的自主性，在政策上受到非常大的制约。”结果是珠海周边的农村与东莞、中山的农村相比落差非常大，一个经济特区带着一个非常贫穷的农村。

很多人对珠海这样的区域设置表示质疑。而事实上这也导致珠海最后形成了一个庞大的官僚体系。“以珠海的经济总量和人口来看，在珠江三角城市中，它的官员队伍也是最庞大的。”以税务队伍为例，一位珠海税务系统的官员透露，珠海的税收不到东莞的二分之一，而珠海的税务人员却是东莞的3倍。

背影彷徨 曾经的先行者珠海近年来却逐渐成为珠三角崛起的观望者。

前述那份报告指出：珠海机关公务员普遍缺乏危机感，责任心不强，服务意识弱，遇事推诿，互相扯皮，严重影响了项目进度。同时，政府办公中存在较为严重的内耗问题，所准备10份文件有8份是用于政府部门之间事务，80%的精力都用于参加政府内部其他部门的会议，直接应对个人及企业的工作付出太少。

当地的主政者曾努力改变这里积弊已久的官场风气。但缺乏有力的手段。一件事情让当地的一位学者记忆深刻：有一次，市长召集他们开会。当中有人向市长反映一个问题，希望他能够重视解决。令人意外的是，市长告诉他们，这个事情他已经碰到过好多次了，批示过好多次，“但几年下来这个事情还是这样，没有解决。”结果，市长也加入了这个抱怨的行列。

“连这个城市的领导者都感到无奈的时候，我知道，要改变这个城市已经很难了。”这位学者叹息。在采访中，这样的抱怨无处不在：从普通的老百姓，到企业商人，到学者智囊，再到官员自己……

当地的一份调研报告分析：从制度环节来看，珠海的一线公务员之所以有如此表现，是因为待遇优厚，不愿犯错，一切照“章”办事，而这里的“章”，大多数是从维护部门利益、方便部门管理的角度制定的。2008年初，一位广东省代表曾经在省两会上反映，珠海的GDP远比不上广州，但其同级别的公务员，薪酬却比广州高出50%。“一个科级干部月薪可以拿到一万多。”“处级干部年薪接近20万，仅车补就高达3000元。”另一位官员则抱怨，珠海的领导更换太频繁，城市的定位也随着领导的更换不断更换。

“珠海的发展思路一直摇摆不定，每谈出一点东西来，大家看着都有点激情，但后来发现这个思路又不行了。”这不只是珠海的问题，也是全国城市的通病，但珠海的情况显然更严重。

“广珠铁路，这个铁路动工了三次，叫三上三下；横琴岛的规划和定位经历了三次，叫三起三落；港澳珠大桥三易其名，也是三起三落。‘狼来了’喊多了，大家都不信了，珠海也一样。”激情就这样在一次又一次的摇摆当中被逐渐磨灭。

改革是唯一出路

“珠海现在面临这么多的发展压力，解决根本问题，还要从更大力度地推动行政体制改革入手。”广东当代经济研究中心理事长杨正浒说。

与珠海市政府机构改革联动的是国有企业改革和社会管理体制改革。

“这些事靠职能部门和财政拨款，什么时候能完成？政府有关部门的职能转移必须有国有企业、社会组织去承接，政府才有可能转变职能，集中精力于政策、规划、监管和服务。”在珠海市政府机构改革的新闻发布会上，珠海市改革办主任戈晓宇解释了珠海此次改革的背景。

另一位不愿透露姓名的官员私下的表述是：国有企业改革的背景是珠海缺钱。无论搞横琴开发、高栏港区开发，还是基础设施建设都需要钱，国有企业是很好的融资平台。据悉，目前珠海11家国企承担着珠海市30%的重大项目建设，投资超过1000亿，仅防灾减灾的项目投入就达100亿。

“2009年，珠海为支持政府项目向银行举债的规模显然过高了。”杨正浒一直在关注珠海的政府负债水平。他担心，现在又进入了一个新的负债高峰。

怎么还？这是个问题。政府的收入主要是税收和土地财政收入。土地财政占了珠海财政收入相当高的比例。由房地产带动的财政收入占近三分之二。现在的情况是：珠海总共可开发的土地面积将近400平方公里，现在已经开发了150多公里，批而未用的接近160平方公里。现有的财政还可以依赖的土地已经所剩不多了。

财政的薄弱，直接影响到的是社会管理体制改革的推进。

“迄今为止，珠海已经出台了较为全面的社会管理体制改革方面的政策，但在现实操作中推进的力度不大。”一位参与政策制订的官员告诉记者。广东的意图是，让珠海借鉴香港的经验，在社会管理机制上能够跟港澳接轨，最终构建“小政府，大社会”的社会治理模式。

甘霖表示：政府要 “放权”，把不该管、管不好的事权让渡出去，就必须由社会组织有序、有效 “接力”，这样，政府职能转变才能得以实现。

“珠海发展的压力很大，如果有第三方组织帮分担一部分社会管理，政府就能解脱一部分精力出来。”杨正浒说。

“现在珠海哪里还有钱去购买社会服务？”一位官员反问。政府购买服务的财政压力相当大。但可以确定的是，这是改革的方向。

无论如何，珠海社会体制改革的先行先试已经破题，城市社区民主自治、农村社区民主自治和社会组织的试点工作已经在推进。具有一定社区民主自治基础的香洲区翠香街道及青竹社区居委会等被作为社区民主自治的试点；珠海市软件行业协会则被确立为社会组织的试单位，承接政府转移职能。

按照珠海社会管理体制改革的时间表，珠海将在2013年完成试点工作。

“一切问题的解决终归都要回到改革上来。不推动改革，前30年累积的问题无法解决；不推动改革，珠海或将无法抓住历史的机遇。”杨正浒说，改革是这个城市唯的一出路。