加强内部管理体制改革研究 促进民办高校规范管理

徐绪卿 王一涛

（浙江树人大学,浙江杭州310015）

一、研究的缘起

近年来,我国的民办高等教育随着大众化的深入,得以迅速发展。截至2008年底,我国已有民办普通高校318所,在校生182.87万人,其中本科生26.9714万人,专科生155.892万人。根据教育部8号令和26号令,独立学院今后应该从母体高校中脱离出来,成立“独立”的民办院校。截至2008年底,我国有独立学院322所,在校生218.4377万人,其中本科生196.3143万人,专科22.1234万人。如果把“纯粹民办高校”与独立学院两者加起来,全国已有民办高校640所,在校生401.3万人。除此之外,我国还有民办高等教育机构866家,在校注册生达到87.34万人。从总量来看,民办高校的数量已经占全国普通高校总数2263所的26.8％,在校生占全国普通高校总数2 021.024 9万的19.9％。据了解,全国共有10个省份的民办高校在校生超过当地普通高校在校生总数的20％（见表1）。比例最高的浙江省已经达到33％左右。①民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分。

表1 2008年全国民办高校在校生人数较高的10个省份

民办高校在为国家高等教育发展做出重要贡献的同时,也在不断完善自身的建设。在国家高等教育发展环境和政策转移到提升质量和内涵,竞争内容从规模扩张转移到质量和特色的宏观背景下,民办高校应如何加强管理、改革管理模式、提高管理水平和效益,已成为民办高校当前和今后一段时间可持续发展的重要命题,也是民办高等教育研究工作者应予以关注的重要课题。

二、研究民办高校管理体制改革的意义

民办高校是我国高等教育体制改革的“先行者”和“探路者”,民办高校管理体制的改革可以为我国高等教育体制改革积累宝贵的经验。研究民办高校管理体制改革,既是重大的理论问题,又是重大的现实问题,对推进我国民办高等教育理论研究和促进民办高校可持续发展,都具有重要的意义。

1.研究民办高校管理体制改革是促进民办高校可持续发展的需要。近十年来,我国民办高等教育的快速发展主要体现在规模扩张上。规模扩张对于民办高校建立形象、扩大影响、占领市场、积累资金和办学经验,无疑都是非常重要的。但是,从长远发展来说,民办高校的发展不能仅仅依靠规模的扩张,更多的需要通过内涵建设来实现,从数量走向质量,从规模走向内涵,这是民办高等教育可持续发展的必然要求。

我国民办高等教育发展十几年来,存在着一个非常突出的问题,就是至今尚未形成较为完善有效的管理体制。我国民办高校产权和办学主体较为复杂,董事会、理事会等决策机构的建立,举办者与办学者之间的关系,决策机构与执行机构的责权划分等,都缺乏明确的法律指导。同时,各地民办高校对管理体制改革所进行的探索不多、深度不够,可以供民办高校学习借鉴的对象还不多。管理体制改革的落后阻碍了我国民办高校的可持续发展。从民办高等教育的发展规模上看,数量年年增长,成绩欣欣向荣；从民办高等教育的发展过程来看,存在困难多、后劲乏、风险增的状况。笔者认为,民办高校的管理体制是民办高校内部管理问题的核心,在高等教育进入内涵建设、提升质量的宏观背景下,我国民办高校必须进一步贯彻落实科学发展观,依法办学、规范管理。研究探索民办高校管理体制改革,建立和健全管理体制,理顺关系,分清职责,促进内部和谐和可持续发展,对于重塑民办高校的办学形象和品牌,增强民办高校的核心竞争力,鼓励和引导社会对高等教育的投入,具有十分重要的意义。

2.研究民办高校管理体制改革是落实高等教育发展目标和任务的需要。当今世界,知识经济初露端倪,人才已经成为国家经济社会发展和国际竞争的重要因素。为此,国家提出了科教兴国、人才强国、建设人力资源强国等战略目标。高等教育是人才培养的摇篮,是实施科教兴国的主阵地,责无旁贷地处于人才强国战略的中心,在实施人才强国战略中发挥着先导性、全局性甚至是决定性的作用。可以说,没有高度发达的高等教育,就不可能在国际竞争中赢得有利地位。我国民办高校在高等教育体系中已占重要地位,已经成为高等教育的重要组成部分,在承担培养现代化事业建设者和社会主义事业接班人的宏伟事业中负有重要的使命和责任。建设高等教育强国的进程不可能也不应该没有民办高校的参与。开展民办高校办学体制问题研究,就是为了更好地解决民办高校发展中的关键问题,深化教学改革,集中精力搞好人才培养,改变我国民办高校与公办高校之间落差悬殊的格局,这对于提高我国整个高等教育体系的质量,发挥资源效益,保证人才培养的质量和水平,服务国家经济和社会的发展,都具有重要意义。

3.研究民办高校管理体制改革是推进我国高校管理体制改革的需要。众所周知,随着我国高等教育的发展,高等教育体制改革也取得了较好的进展,并且逐步深化,为高等教育的健康可持续发展提供了保证。原有高校办学的弊端,集中表现为一切都由国家包下来、一切都由政府统起来的一种封闭半封闭的办学体制。新时期高等教育体制改革,包括办学体制、管理体制、招生就业体制、经费筹措体制、校内管理体制的改革,这五大体制改革对于我国高等教育的大发展起到了积极的推动作用。周远清指出,“五大体制的改革,改变了我国大学按科类设置的状况,使一部分学校的科类更加综合,为我国高等学校培养高水平、高素质的人才,为出高水平的科研成果打下了基础。实行办学体制改革,使我们发展了民办高等教育。实行管理体制改革,使我们的高等学校加大了办学自主权,各地市基本上实现了建有一所高等学校的目标,大大增强高等教育为地方和区域经济、为社会主义市场经济服务的能力；也使我们基本结束了行业办学的局面,使所有的大学都面向地方、面向区域、面向社会办学。实行经费筹措体制改革,使我们实现了多种渠道即‘财、税、费、产、社、基’多渠道筹措资金,特别是经过多年的努力,实现了大学生缴费上学,大大改善了学校的办学条件和增加了学校的办学容量。实行招生就业体制改革,使我们实现了面向社会双向选择的就业体制,招生的改革也进行了多种探索。实行学校内部管理体制改革和后勤社会化改革,使学校各类人员的积极性有了提高,高等教育健康可持续发展有了保障。总之,体制改革使我们的高等教育适应了社会主义市场经济,为规模的发展和质量效益的提高打下了基础、创造了条件。”[1]

需要指出的是,至今为止,高等教育体制改革比较多的是在宏观层面进行的,而处于微观层面的高等学校管理体制改革,则由于许多主客观原因难以深入。积极尝试和探索民办高校管理体制改革,不仅会为民办高校自身的管理体制改革提供理论支撑,同时也将为全国高校管理体制改革提供探索和实践的机会,从而促进我国高校内部管理体制和机制的改革,提高我国高等学校的办学效率和效益。

三、民办高校内部管理体制改革的关键问题

经济学家刘易斯在谈到经济增长的阻碍因素时说,在某个地方和某个时候,某一阻碍增长的因素可能比其他因素更为突出,也就是说这个缺陷在这一时点上是最突出的,或者说从这点出发比从其他点开始要容易,在寻找解决途径的时候,也要从最突出的因素着手。[2]我们在进行民办高校管理体制改革时,也要寻找民办高校发展的最大障碍。当前我国民办高校内部管理体制改革,首先要解决好如下五方面的问题。

1.民办高校的产权问题。邬大光认为,我国80％的民办高校都是“投资”设立的,这是现阶段我国民办高等教育的基本特征。[3]由于调查所选择样本的偏差,“80％的民办高校是投资型”的结论不一定完全符合我国民办高等教育的实际情况,但是,对民办高校的产权并取得利益回报,却代表了相当一部分民办高校投资者的办学期望。

产权制度是民办高校内部管理体制架构的基础,产权制度的基本要求是要在产权的公益性和营利性（激励性）之间保持恰当的平衡。一方面,教育不同于经济,民办高校不同于企业,对民办高校的投资也不能像对企业投资一样以利润最大化为目的。自古以来教育都是培养人、造就人的崇高事业,公益性是教育的固有特性,投入教育的资金的性质完全用资本的概念是难以涵盖的。对产权的过分激励有可能会助长民办高校的营利性。另一方面,鉴于当前是我国经济发展的特殊阶段,国家鼓励社会对民办高校的投资,并允许在办学积余中适当地取得合理回报。我们也要划清投资与捐赠的区别,不能以民办高校的公益性来损害投资者的法律权益,公益性不等于福利性。适当地保护民办高校创办者或投资者的收益权、控制权等各项产权权利,对于激发创办者或投资者的积极性,吸引更多社会资金进入民办高等教育领域,也具有重要的作用,这是民办高校产权制度对营利性（激励性）的要求。从国家发展的长远利益出发,我们既不能用完全意义上的社会资本的概念来定性社会力量对高等教育的投入,放松对社会资本投资高等教育营利性的限制,任其高“回报”、高“营利”,同时也不能过分地将公益性视作福利性,抹煞民办高等教育与公办高等教育的区别而阻碍社会资本对高等教育的投入。民办高等教育是公益性和资本趋利性的统一体。如何既能保持民办高校产权的公益性,又能关照到民办高校产权的营利性,是今后民办高等教育研究的重点问题之一。

2.民办高校的决策机构问题。决策机构问题是民办高校内部管理体制的基本问题之一。《民办教育促进法》第十九条规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。根据这一规定,董事会（理事会）是民办高校的决策机构。鉴于董事会（理事会）在民办高校内部管理中的重要地位,《民办教育促进法》及其实施条例用了大量篇幅对董事会（理事会）进行了规定。

《民办教育促进法》第二十条规定：学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上的教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成,设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。第二十一条规定,学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；（三）制定发展规划,批准年度工作计划；（四）筹集办学经费,审核预算、决算；（五）决定教职工的编制定额和工资标准；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。其他形式决策机构的职权参照本条规定执行。

《民办教育促进法实施条例》第九条规定,民办学校的举办者应当依照民办教育促进法和本条例的规定制定学校章程,推选民办学校的首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员。民办学校的举办者参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的,应当依据学校章程规定的权限与程序,参与学校的办学和管理活动。第十六条规定,“学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的人员构成不符合法定要求,或者学校校长、教师、财会人员不具备法定资格,经告知仍不改正的”,审批机关不予批准。

这些规定虽然比较全面,但大都是原则性的规定,可供操作的内容比较少,这就导致这些规定很难在实际操作中实施。根据我们的调查,许多民办高校决策机构不健全,有的有董事长没有董事,或者董事就是夫妻两人；有的看似健全,实为虚设,一年开一次会,董事会没有真正的决策权力；有的民办高校不仅没有董事会,连实际的负责人都难以找到。这样的民办高校是难以提高办学质量的。

3.民办高校校长和执行机构问题。以校长为代表的民办高校执行机构,是民办高校的“办学者”,肩负着培养社会主义接班人和社会主义现代化事业建设者的重任。虽然投资者的资金对于办学具有一定的制约作用,但是办学者的办学理念和责任感会对办学的方向和目标产生直接的影响。《民办教育促进法》第二十四条规定：民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作,行使下列职权：（一）执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；（二）实施发展规划,拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；（三）聘任和解聘学校工作人员,实施奖惩；（四）组织教育教学、科学研究活动,保证教育教学质量；（五）负责学校日常管理工作；（六）学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。很显然,民办高校校长的角色是双重的,相对于董事会来说,他受董事会的委托管理学校,是董事会决策的执行者；相对于学校内部管理来说,他又是内部具体事务的决策者。这也正是民办高校“董事会领导下的校长负责制”的内涵,校长在董事会的授权下,独立自主地完成自己在学校治理中的分工。

从民办高校的现实来看,虽然有部分民办高校从自己内部培养起较为年轻的职业化校长,也有民办高校招聘较为年轻的学者担任校长,但是从总体来看,民办高校校长大部分都是从公办高校退休的校领导。从公办高校退休的民办高校校长大都具有丰富的教学和学校管理经验,而且具备兢兢业业、为国植才的责任感和道德素质,可谓“德才兼备”。而且,公办高校的校长都有良好的“社会资源”,他们到民办高校以后,可以利用自己的“社会资源”促进民办高校各项事务的解决。因此,这样的校长队伍对于提高民办高校管理水平,进而提高民办高校的育人质量和社会认可度,都起到了重要的作用。

但是,从公办高校选聘的校长也有不足之处。一是有些民办高校校长到任后,观念难以转变,办学凭借经验,结果事倍功半、效果不佳。民办高校的生源和公办高校的生源存在重大差别,民办高校的教师和公办高校的教师也有区别,民办高校的管理体制与公办高校的管理体制更是不同,因此,单纯利用公办高校的治校经验很难管理好民办高校。二是有些校长对民办高等教育的认可度不高,关心程度不够,对民办高校一味地抱怨,对民办高等教育和民办高校缺乏感情。三是有些校长缺乏办学主见,放弃办学原则,忘却教书育人的基本准则,将经济利益放在首位,忽视了教育的奉献性,把校长工作看作单纯的职业,雇用观念较重,将民办高校看作是“养老”和“创收”的地方。四是有些民办高校校长年龄偏高,虽工作勤恳,但观念陈旧,不思变革,创业不足,守业有余,使学校的发展缺乏应有的闯劲和活力。有些学校的校长甚至身体素质欠佳,难以适应大学校长这一需要较强体力和精力的岗位要求。

因此,以《民办教育促进法》和实施条例以及相关法规为依据,研究和探索民办高校校长的选拔、任用、培训、发展制度,逐步建立民办高校校长专业化成长的环境,是研究民办高校内部管理的重要内容。教育部对民办高校校长任职专门作了规定,各省市也根据本省内民办高校发展的实际情况,对民办高校校长的任用和管理进行了积极尝试,使校长的管理工作有章可循。但是这些规定对于民办高校的发展会产生怎样的积极作用,在实施中会产生哪些问题,是否值得在全国其他地区推广,还有待于继续跟踪观察和研究。

4.民办高校监督机构问题。对民办高校的监督机构及机制的研究,从目前来说几乎处于空白状态。监督机制是实现民办高校法人治理分权与制衡的有力保证,也是完善民办高校法人治理结构最为迫切而又十分必要的方面。从当前来看,我国民办高校的监督机构不健全,监督机制未建立,力量十分薄弱。在我国,民办高校得到的捐款量较少,捐款人的监督力量很有限。家长或学生虽然承担了教育成本,可以对学校进行监督,但这些监督没有明确的法律授权,再加上学校组织绩效评估的困难,家长力量又较分散所以难以形成制度性力量。社区、校友和媒体的力量更是微乎其微,难以起到监督作用。监督机构的缺乏,导致学校利益相关人的利益得不到保障。为此,建立健全监事会这一组织结构,提高监事会的地位,明晰监事会的监督职权范围,保障其独立行使监督职权和增进监督实效,应该成为健全民办高校内部管理体制的重要内容。

针对一些地方政府对民办高校疏于管理,使部分民办高校存在办学行为不规范、内部管理体制不健全、法人财产不落实以及行业自律、社会监督薄弱等突出问题,国家有关部门出台政策,要求加快建立对民办高校的督导制度,由省级教育行政部门向民办高校委派督导专员。督导专员依法监督民办高校贯彻执行有关法律、法规、政策的情况,监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量,参加学校发展规划、人事安排、财产管理、基本建设、招生、收退费等重大事项的研究讨论,向委派机构报告学校办学情况、提出意见建议,同时承担有关党政部门规定的其他职责。这一重要举措将加强政府督导管理和引导民办高校健全内部管理体制有机地结合起来,对于加快构建政府依法管理、民办高校依法办学、行业自律和社会监督相结合的管理格局,促进民办高校又好又快发展,具有十分重要的意义。

政府向民办高校派驻督导专员已有三年左右的时间,在实践中,这一制度尚需要继续完善,存在着继续探索的空间。比如,督导专员的督导如何与直接的行政干预相区别？督导专员如何才能做到参与民办高校重大事项的研究讨论,且主要是起监督、引导和保障作用,而不是办学事务的直接决策者？督导专员不能越俎代庖,“越位”操纵民办高校内部事务,更不能凌驾于学校之上,干扰学校的自主权。另外,督导专员如何尽好“督”、“导”职责,保证民办高校的办学方向,保证利益相关人的利益,落实法人财产,严防学校办学风险等问题,都需要在理论研究和实践层面继续探索和提炼。

5.民办高校内部管理制度。董事会、以校长为首的执行机构、监督机构是民办高校内部管理的三大基本组织架构。除了要完善这三大基本组织架构的内部结构和运行机制之外,民办高校也要完善内部管理的其他方面。如果将这三大机构看作是民办高校内部组织结构的“骨架”,则其他方面的管理制度则可以被看作是民办高校内部组织结构的“血肉”,是民办高校依法办学、实现发展目标的重要保证。建立健全合法的、规范的、系统的、科学的民办高校内部管理制度,对于保障学校正常教学秩序,提高办学效率和效益,完成各项教学、科研任务和发展目标,都有着重要意义。

民办高校与公办高校在内部管理制度上有许多共同点,公办高校的内部管理制度可供民办高校学习和借鉴。但是,由于办学体制的不同,民办高校的内部管理体制具有自身的一些特点。比如,由于存在大量的外聘教师,民办高校的教师管理制度必然区别于公办高校。又比如,为了体现“机构精简、人员精练”的原则,民办高校的许多管理流程必须简化。还有,由于学生的学习基础相对较低、学习自觉性较差,同时又是自费接受教育,学校在进行学生管理和教学管理时必须考虑到这些特点。民办高校的教师待遇和福利等各方面均不如公办高校,保护公办高校权益,提高他们的待遇,也是民办高校需要重点关注的因素。

相比于公办高校,民办高校具有管理体制和运行机制自主灵活、市场意识强、市场敏感度高、历史包袱少等特点和优势,民办高校应该利用自身优势,抓住机遇,积极进行内部管理制度创新。目前很多民办高校已经在内部管理制度建设方面进行了尝试,并且得到了地方教育行政部门的大力支持和指导。我们因研究工作的需要,到过许多优秀的民办高校考察,发现很多民办高校在内部管理制度改革上积累了很多宝贵的经验。比如,黑龙江省大部分民办高校按照《劳动合同法》的有关规定,规范了与教职工的聘任行为,教职工的合法权益得到了有效保护,而且该省大部分民办高校也建立了教师、学生申诉机制,畅通了校内救济途径。这些做法值得其他地区的民办高校借鉴。除了要勇于创新、敢于实践外,民办高校也应该以开放的胸怀相互学习,相互借鉴,取长补短,学习先进民办高校在内部管理制度方面所进行的创新,只有打破封闭办学的局面,我国民办高校才能够实现共同发展,共同繁荣,共同为建设高等教育大国和高等教育强国贡献更多的力量。

注释：

①根据《中国教育统计年鉴》以及各地的教育统计资料整理而来。

[1]周远清.把高等教育科学研究做强[J].浙江树人大学学报,2008（1）：1-3.

[2][美]阿瑟·刘易斯.经济增长理论[M].周师铭,等译.北京：商务印书馆,1999：18.

[3]邬大光.投资办学：我国民办教育的本质特征[J].浙江树人大学学报,2006（6）：1-4.