全球粮食安全：瓶颈与破除

毕 夫 广东技术师范学院

一、粮食安全的严峻现状

作为一个全球性话题，粮食安全受到国际社会的广泛关注应当说由来已久。1974年联合国粮农组织(FAO)在第一次世界粮食首脑会议上向全球敲响警钟，首次提出了“食物安全”问题。1983年4月联合国粮农组织粮食安全委员会通过了“粮食安全”概念，并得到FAO、世界粮食理事会、联合国经济和社会理事会等国际组织和国际社会的广泛赞同和支持。及至 1996年第二次世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》则对“粮食安全”作出了周全的解释。然而，无论是以国际组织所祈盼的目标来裁减还是实践所收获的效果来衡量，目前全球粮食安全依然没有解除危机，甚至某些指标还在恶化。

第一，粮食供给处于紧平衡。据FAO的数据显示，全球粮食储备在2008年只有4.05亿吨，降至1980年以来的最低水平，仅够全球人食用8至12周。而从2009年的情况分析，美国农业部的报告认为，今年世界谷物产量可达到22.16亿吨，而在需求量可能达到21.76亿吨的情况下，供大于需只有4000万吨。不仅如此，按照联合国粮食储备量应当占社会消费量18%的规定计算，2009年粮食储备额为3.91亿吨，这一指标明显低于去年同期水平。在粮食产量可能增加的前提下而粮食储备额却在减少，既说明了粮食实际消费需求在不断增加，也反映出未来粮食供给前景不容乐观。

第二，粮食价格滞留于高位。借助于需求增加和大宗资源价格上升的力量，国际市场粮价最近几年一路扶摇直上。资料显示，全球粮食价格2006年上涨了12%，2007年上涨了24%，2008年前8个月涨幅已超过50%。虽然金融危机的爆发让粮食价格发生“夭折”，但目前仍处于历史高位。据OECD和FAO联合发布的《2009-2018农业展望》报告，粮价总体水平目前远高于10年平均水平，一些粮食的价格比 1998-2008年的水平高出了一倍。如作为世界基准的泰国大米，当前价格为每吨614美元，比每吨290美元的10年平均水平高出一倍还多。不仅如此，FAO还预测，未来十年间，除牛肉和猪肉外，农产品价格仍将高于1997-2006年的平均价格水平，其中谷物类价格将超出10%-20%，植物油的价格则将超出30%，甚至还有可能出现类似 2007-2008年粮食价格飙升的情况。

第三，饥饿人口有增无减。粮食供给的紧张与粮价的上升，意味着全球贫困人口可获得食物的成本和数量越来越少，饥饿程度会进一步恶化。据联合国公布的最新数据，2009年全球每天忍受饥饿的人数将达到10.2亿人，扭转了过去四十年中饥饿人口持续减少的趋势，而且这一数字今年将继续增加。比去年增加了1亿多。大多数肌饿人们都分布在发展中国家，其中亚太地区的饥饿人口估计有6.4亿、撤哈拉以南非州地区有2.65亿、拉美和加勒比海地区有5300多万，近东和北非地区达到4200万，还有富裕国家也有1500多万处于慢性饥饿。由于粮食供给短缺和消费不足，全球营养不良人数迅速增加，其中低收入国家平均每6秒钟就有一名儿童死于营养不良。

按照联合国2015年世界饥饿人口必须减少一半的要求，从现在起每年必须减少 2600万饥饿人口，但现在每年减少的饥饿人口数实际只有210万。不仅如此，在局部地区和部分国家，粮食短缺已经造成了大规模移民问题，波及周边地区安全；即便在一些富裕国家，也会因粮食问题引发恐慌骚乱，并触发更大的安全危机。正是如此，联合国秘书长潘基文大声疾呼：粮食危机是一场全人类共同面临的“输不起的战争”。

二、人口递增与粮食安全

在影响粮食安全的各种因素中，人口因素应当是最为直接和最为重要的因子。但我们需要指出地是，这种影响并不只表现在人口数量的增加而导致对粮食供给的压力，而应该表现在生产要素、结构变动等多个方面。

第一，粮食需求的膨胀。联合国人口基金会依照全球150个国家的人口指数预测，世界人口目前正以每年1.3%的速度增长，增长人数为7，700万人，预计到2025年将增至91亿，到2050年将突破 100亿。问题的关键在于，全球人口增长速度大大快于粮食增产速度。目前世界粮食总产量一直徘徊在20亿吨左右，缺粮最严重的国家正是那些人口增长速度快的国家。而据联合国预测，至2025年，如果世界人口增长到91亿，粮食需求随之将增加50%。

第二，土地等生产要素的恶化。从人口增长和土地占有率的角度审视，人口的增长会导致对土地占用的大良增加，从而摊薄人均耕地占有量。据联合国粮农组织统计，随着人口的不断增加，目前非洲人均占有可耕地面积已由1960年代的0.5顷下降到目前不足0.3公顷。更严峻的事实在于，人口的增加会加大环境资源的压力，并引发耕地流失的合并症。在非洲，人口的增长已经带来了对木材和燃料的需求的扩张，每年被毁森林约占非洲大陆森林总面积的1.8%（约380万公顷）。由于乱砍滥伐、过度种植和随意放牧等原因，水土流失严重，气候反常，旱涝灾害不断出现，失去植被保护的地面不断扩展，沙漠化现象日益严重，仅水土流失就使非洲粮食产量下降了25%。

第三，粮食分配与消费的严重不均。资料显示，目前发展中国家的人口超过世界人口的70%，而且50多年来全球人口的急剧增加几乎都来自发展中国家，未来人口的增长也将毫无例外地来自发展中国家，但与此相反，发达国家的人口数量将保持在12亿左右。按照这种人口增长分布生态，到2050年发展中国家人口占世界人口总和将上升到85%。另一方面，目前发达国家生产的粮食接近全球粮食总产量的一半，人均年消费粮食700多千克，但发展中国家则不足300千克，在粮食分配与消费本已存在巨大差距的前提下，人口的非均衡增长将使粮食分配与消费的结构性失衡更趋严重。

第四，消费结构升级加剧粮食供给压力。如许多发展中国家的居民消费目前还只是初级食品需求不同，发达国家人口消费呈现出高端化，即更多的消费者有能力消费高蛋白质、高营养的畜牧类产品，进而扩大了对包括谷物在内的饲料需求。如生产每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生产每千克猪肉需消耗5千克至7千克谷物，生产1千克鸡肉需消耗2公斤谷物。这种情形必然引发谷物饲料供求的紧张，并直接加剧了粮食供求的紧张化程度。

三、气候变暖与粮食安全

粮食生产与气候生态保持着高度的因果联系，特别是在目前生态环境遭遇一定程度的伤害、极端天气反复发作的条件下，气候的变异已经成为直接影响粮食安全的关键因素。对此，联合国粮农组织研究报告指出，今后20年至 50年间的农业生产将受到气候变化的严重冲击，并进而严重影响全球超长期的粮食安全。

在影响粮食生产的气候条件中，全球气候变暖已经成为了最大的杀手。研究显示，自19世纪初叶以来，地球平均气温已上升0.7摄氏度，而温度持续升高，将减少热带和亚热带主要粮食产区的产量。据联合国政府间气候变化专门委员会发布的全球气候变化报告指出，在低纬度地区，气温仅升高1至2摄氏度，农作物产量就可能减少。在中高纬度地区，如果气温升高不超过3摄氏度，且具备足够的水源，农作物产量可能有所增加；但是，一旦升温超过3摄氏度，农业可能减产30%。日益严重的缺水与干旱是气候变暖的直接产物，其对农业产生的抑制力已经超出了一般人的想象。有分析认为，由于全球气温的升高，地表水分加速向空中蒸发，即使降雨量有所增加，多数地区也会形成干旱。由于旱灾粮食损失占气象灾害损失总量的60%左右，干旱对全球粮食生产的影响不可小视。

令人担忧地是，气候变暖和干旱对未来农业与粮食生产的破坏还可能增加。联合国粮农组织研究报告指出，如果不对气候变暖采取任何措施，到21世纪后半期，全球主要农作物如小麦、水稻和玉米的产量最多可下降36%。而来自中国农业科学院的研究成果表明，按照目前的趋势，若平均温度升高2.5-3℃之后，气候变化将导致我国三大主要粮食作物（水稻、小麦和玉米）产量持续下降，即温度升高、农业用水减少会使中国 2050年的粮食总生产水平下降14%-23%。

污染是全球气候变暖派生的又一大威胁粮食生产的阴影。联合国粮农组织研究报告指出，在北半球地区，不断增多的地表臭氧正在威胁农作物生产，可能给农民带来数十亿美元的损失；地表臭氧的形成和聚集与大量工业及汽车废气的排放有关，特别在大城市周边的农林地区，地表臭氧抑制农作物生长的危害性正在逐渐放大。

四、金融危机与粮食安全

除了人口、气候等常态因素直接作用于粮食生产外，偶然性因素也会对粮食安全形成冲击。特别是全球金融危机的爆发和蔓延，其对世界粮食生产的投入、市场交易乃至未来走向都已经产生了明显的负面影响，而且这种影响有可能具有长期性和深入性。

第一，流动性紧缩导致农业投入的减少。金融危机一方面导致了全球性的流动性段缺，另一方面导致各国政府为拯救城市主要产业资金支出的增加，两个方面都在客观上对农业形成了“挤出效应”——削减了农业和粮食生产的投入。即使是在一些主要的粮食出口国，由于粮食价格的走低，其国际贸易收入急剧减少，用于粮食生产的资金也随之缩减。

第二，粮食价格的持续下降损伤农民种粮积极性。由于金融危机导致失业率上升和收入的减少，使全球不少家庭尤其是发展中国家家庭的粮食购买能力下降，进而导致农作物生产和消费需求出现下滑，国际农产品价格一路回落。在这种情况下，一些国家和地区已经或开始减少了粮食种植面积。如在全球最大的农产品出口国美国，农民将结束连续5年的耕地扩张，将耕地面积减少700万英亩，创下20年以来最大降幅。在其它地区，尤其是乌克兰、阿根廷和巴西等谷物主产国，农民们将减少使用高产杂交粮种和肥料，从而使产量受损。这种状况势必加剧粮食供给不足的严重程度，为下一轮粮食危机埋下了伏笔。

第三，投机因素可能在金融危机条件下重新膨胀。为了缓解金融危机，世界各国都不约而同地降低货币利率，美欧等发达经济体开动“印钞机”向市场投放大量的流动性，从而带来了国际主要货币的竞相贬值，资本回报率降低，国际投机资本就将进攻的目标转向了包括粮食在内的商品期货上。由于粮食存在明显的上涨预期，投机资本完全可以在目前粮食处于低价状态时囤积居奇，而在经过一系列的轮番炒作后，未来粮价必被推高，全球消费者最终会为这场投机盛宴痛苦埋单，那些本已脆弱的有效需求会进一步受到扼制，世界范围内的饥饿人口只会有增无减。

五、自我保护与粮食安全

无论是在农业问题还是在非农业问题上，世界上许多国家尤其是发达国家存在着非常明显的自我保护主义倾向，而且这种保护随着金融危机的爆发甚嚣尘上，粮食问题也就在这些以邻为壑与“零和”博弈的生态中被罩上极度不安的阴影。

第一，农业补贴。以美欧为代表的发达国家每年为本国农民提供高达3000亿美元的补贴，扭曲了农产品贸易的条件，直接伤害了发展中国家的粮食生产。以亚洲为例，亚洲国家曾盛产大豆、花生、葵花籽等油料作物，但1995年以来，美国农场主靠政府巨额补贴廉价出口大豆，国际市场大豆价格持续走低，令亚洲豆农苦不堪言。这种不公平竞争的结果是，亚洲大豆生产逐步萎缩，一些大豆出口国变成了进口国。全球大豆的生产中心也由亚洲地区转移到了以美国、巴西和阿根廷为主的美洲地区。

第二，贸易限制。时至今日，日本还对国外进口大米征收高达490%的进口关税，以保护本国农产品。而为了保证本国的粮食供应，从去年以来，阿根廷、乌克兰、印度等国政府先后推出限制粮食出口的措施。尽管这种限制措施可以在短时间内缓解国内市场的压力，但同时加剧了国际市场的供需矛盾，增大了包括非洲国家在内的发展中国家粮食进口的成本。资料显示，2008年，由于各种贸易限制，导致非洲国家用于进口粮食的款项高达150亿美元，使得资金本已拮据的非洲捉襟见肘。

第三，生物加工。为了减轻石油等能源价格上涨对本国经济造成的压力，不少国家走上了替代性生物清洁能源的道路。但生物燃料主要以玉米等农作物为主要生产原料，因此必然导致对农作物的大量需求。如全球最大的玉米种植国美国，如今占产量1/5以上的玉米用于加工乙醇燃料、同时，美国国会通过的新能源法案鼓励大幅增加生物燃料的使用量，预定到2022年增至360亿加仑。美国农业部预计，今后几年美国玉米产量的1/3将用于乙醇生产。粮食的“能源化”不仅分流了粮食的供给能力，加剧了市场的短缺化程度，而且制造了粮价上涨的重要推力。

第四，海外屯田。出于规避高额进口成本和粮食出口限制所导致的市场担忧，日本、韩国、印度及中东国家等近年来大举在海外购买耕地种粮。联合国粮农组织估计，在过去六个月时间里，有近2000万公顷的欠发达国家的农田被出售或正在协商出售或租赁。而去年，大约有1000万公顷土地被出售。虽然“海外屯田”有助于增加本国的粮食供应，但极有可能导致当地土地等资源价格的上涨，环境的破坏，投资者与当地的利益矛盾将变得尖锐。基于此，国际农业生产者联合会负责人指出，海外屯田将会导致“第二代殖民主义”的危险，因为这种掠夺资源的方式会让贫穷的国家更加贫穷。

六、制定和出台全球性方案

粮食安全所遭遇的挑战已经引起了不少国家政府和国际组织的高度警觉与反应。在印度，该国政府新近通过了《国家粮食安全法案》；在中国，为了实现2020年前粮食年产量达到5.4亿吨的目标，政府对农业的预算连续三年增加，分别达到了27%、38%和20%。而就在今年结束的G8蜂会上，八国领导人一致同意未来三年向发展中国家的农业项目投资120亿美元。然而，粮食安全问题并非一个或几个国家和区域性组织的单兵作战所能解决，未来需要制定一个全球性的应对方案。

第一，提高全球性耕地的资本投入。资料显示，目前世界一些主要粮食生产国提高产量仍有很大潜力，比如有“粮仓”之称的乌克兰，目前粮食单产还不到美国的一半，拥有大量耕地的俄罗斯粮食单产甚至更低，而巴西还有4亿多公顷可耕地尚未开发。只要加大农业投资，粮食产量基本可以在中长期内满足人类的需求。

第二，加大对发展中国国家农业的援助。据OECD发展援助委员会指出，全球对于农业的官方发展援助已从 1980年代初的13%下降到目前的2.9%，而且自1990年代起，发展中国家农业获得的援助减少了75%。据此，联合国在《2009年世界经济形势展望》报告中指出，基础设施投资不足阻碍了许多发展中国家农业生产率的提高，生产无法满足需求增长。资料显示，目前最不发达国家的农业生产率大约只是发达国家的50%。为此，农业援助的重点应当转向内涵建设上来，即发达国家应向发展中国家传播更多农业技术与知识，充分挖掘发展中国家的产粮潜力。

第三，塑造公平合理的国际农产品贸易秩序。围绕着农业问题所进行的“多哈回合”谈判必须尽管结束，发达国家和发展中国家都应该从人类生存的角度考虑问题，在协调各方利益的基础上都做出相对的让步。主要是：以美国为代表的农产品出口国凯恩斯集团应当大幅削减对农产品的出口补贴，以欧盟、日本、韩国等为代表的农产品自给国集团必须大量削让关税和配额限制，而代表发展中国家的二十国集团也应当尽可能地降低市场准入的门槛。唯有这样，才能纠正国际农产品贸易机制，通过有序的国际粮食市场灵活配置和调节全球粮食的供应与需求。

第四，创建协调性与联动性的国际机制。（1）联合国可建立一个全球性粮库，履行“世界粮食银行”职能，并制定“特别借粮权”，帮助最不发达国家应对粮食危机，同时，“世界粮食银行”可以以优惠条件向出现短期粮荒的国家借粮。（2）世界贸易组织担负着监控与协调全球粮食贸易的职能，因此可以赋予其撤销相关国家粮食贸易限制性规定的职权，即使一些国家需要设立新的限制规定，必须提前通报世界贸易组织进行协商。（3）经合组织负责制定全球性的生物燃料指南和保障措施，审查和评估相关国家发展生物质能的长期影响，并且指定相应的政策对其进行指导，以此减少对全球粮食安全的不利影响。（4）国际货币基金组织与世界银行负责监控一国宏观经济指标变动对粮食生产与经营的影响，评估相关国家应对粮食安全危机的财政政策，加强对国际市场粮食产品及期货的分析和监督，建立对粮食投机行为的纠错机制和严惩规则。

[1]约翰·马德莱（美）：《贸易与粮食安全》[M]，熊瑜妤译，商务印书馆（北京），2005年4月第1版.

[2]M.D.Ingco&J.D.Nash：《农业与WTO：创建一个促进发展的贸易体系》[M].章奇译，中国财政经济出版社（北京），2005年12月第1版.

[3]邵继勇：《食品安全与国际贸易》[M]，化学工业出版社（北京），2006年3月第1版.

[4]梅方权、张象枢等：《粮食与食物安全早期预警系统研究》[M]，中国农业科技出版社（北京），2009年4月第1版.