应急性募捐与经常性小额募捐的现行机制分析

2010-01-22李跃

中共四川省委党校学报 2010年1期

李跃

(中南财经政法大学湖北武汉 430074)

当前我国慈善组织在自然灾害救助、人道主义救援和贫困儿童失学救助等方面正发挥越来越大的影响力,特别是针对近年来频发的自然灾害,以中国红十字会为代表的红十字组织在募集善款和提供志愿服务方面起到了不可替代的作用。募集善款是慈善组织开展救助活动的前提和基础,如何成功地募集到尽可能多的善款自然成为慈善组织的工作重心。募捐是一个系统工作,创立和遵循科学的运行机制,是有效开展慈善工作的保障。

一、两种募集方式及其特点

应急性募捐多是针对某一个特定事件进行,往往能在短时间内募集到数额可观的捐款;而经常性小额募捐则是日常存在、发生的特定或不特定捐款,其数额虽相对不多,但其重要性在于对全社会慈善意识的培养和塑造。两种募集方式的特点比较如表 1:

表1 两种募集方式特点及适用范围

(一)应急性募捐

“应急性募捐”并不是一个严格的学术概念,这是目前在我国普遍存在的一种募集方式,笔者试图从这种募捐的背景和目的方面对其定义:应急性募捐是慈善组织针对突发公共事件尤其是重大自然灾害,在短时间内面向社会各界和广大公众进行的募集活动。应急性募捐具有以下特点:(1)应急性。当前我国普遍存在的为重特大自然灾害而进行的募捐活动具有紧急救援伤亡人员、为受灾人群提供基本生活提供保障和灾后恢复重建等目的指向,针对突发灾害的应急性明显。(2)针对性。应急性募捐具有针对特定事件的明显特征,由此募集的款项往往是“专款专用”,严禁专用款项挪作别用不仅是慈善组织开展救灾活动时的准则,也是公众对慈善组织进行监督的重要内容。(3)时效性,或称募捐过程持续时间的有限性。重特大自然灾害往往是在短时间内爆发,因此对其救助也特别讲求时效,社会公众对其响应也较为集中。

为突发自然灾害设立募捐箱往往可以在短时间内募集到相当数量的善款,单从其募集效果来看,很好地达到了应急性募捐的要求;尽管强行摊派、“行政软暴力”不可避免地存在,从目前我国应急性募捐的实践来看,这种方式也确实适应突发自然灾害救助的需要。但是,从慈善组织的宗旨来看,其救助范围并不仅仅限于以自然灾害为主的突发公共事件,需要给予更多关注的是日常普遍存在的贫困人群和弱势群体。由此观之,应急性募捐的适用范围相当有限。

(二)经常性小额募捐

1.国外的经常性小额募捐

与我国常见的应急性募捐相比,经常性小额募捐具有常备性、目的的非特定性和长期性。与应急性募捐相比,小额募捐通常不是对于突发事件的救助,而是普遍存在的日常救助,如对失学儿童、贫困人口、弱势群体等,因此其适应范围要广泛的多。小额捐款在美国非常普遍,邮件、电话和网络捐款是最常用的方式。美国小额捐款盛行的原因之一是文化传统。很多美国人有一种回馈社会的意识,认为很多事不应该由政府管,而应该交给社会。另一个是制度的原因,美国政府对慈善捐款给予税收上的大幅度减免。美国政府规定,捐款额可以从应纳税收入或遗产中先扣除,以剩下的部分为应纳税额。美国慈善研究所所长波罗乔夫说,减免税对人们的捐款行为是一大鼓励。

2.经常性小额募捐在中国

与美国相比,我国的经常性小额募捐很不成功。2002年,中华慈善总会启动了“慈善一元捐行动”,试图将所有的小额捐款纳入这个行动中,其中最引人注目的就是多功能擦鞋机的推出。然而,在北京各处安置了一年多的 600台慈善募捐擦鞋机,但慈善总会从未统计过里面有多少捐款,因为里面的捐款微乎其微。在了解到国际上存在“工资单捐款”这种先进有效的募捐形式后,中华慈善总会的工作人员从 1998年开始就寻找各种机会推广这种募捐形式,令人非常遗憾的是,从未与一家企业谈成过。在为汶川地震募捐工作中,H省红十字会借鉴了各地募捐箱设立的经验,采取了设立小型便携募捐箱的方式,增强了募捐活动开展的流动性,但据笔者观察,因特定事件的时效性,募捐箱也仅为应急性募捐起到作用,对经常性小额募捐的开展收效甚微。

从美国的实践可以看出,经常性小额募捐与其目的具有很好的适应性。但是由于中国缺乏普遍的慈善理念,有组织性的经常性小额募捐不是没有,而是响应极少,有些地方甚至出现慈善募捐箱“变身”垃圾箱的现象。因此,在我国开展小额募捐,必须在培养全社会普遍慈善理念的基础上改进募集宣传策略和实施手段,以提高小额募捐的有效性。

二、两种募集机制的比较分析

募集机制涉及募捐工作开展的实施主体、运行动力、采取的方式、利用的方法等。应急性募捐和经常性小额募捐的运行机制比较如表 2:

表2 两种募集机制比较表

1.实施主体

应急性募捐因其事件重大,受关注程度高,对募捐时效性和募捐效果要求较强,一般说来,只有规模较大、知名度较高的慈善组织才能组织进行。如汶川地震发生后,中华慈善总会、中国红十字会、隶属于共青团中央的中国青少年发展基金会等较有影响力的慈善组织均在全社会积极开展募捐活动,这些慈善组织也自然成为公众和各类社会组织的首选。

相比来说,与应急性募捐对慈善组织的严格要求不同,各类型慈善组织都可以成为经常性小额募捐的主体。地方性的慈善组织,因其贴近广大公众,便于宣传沟通,更能发挥经常性小额募捐的优势。

2.运行动力

应急性募捐的开展固然需要慈善组织的宣传发动,但相比之下,更为“有效”地募集善款的动力往往是准行政化的“软暴力”。公益捐赠是捐赠人对自己财产的处分,自愿原则是《公益事业捐赠法》一以贯之的基本原则,但中青报调查显示,有 29.17%的人认为存在“有些捐款活动出现强行摊派”,在所有社会募捐问题中排名第二,仅次于“公信力不足”(48.25%)。比如海啸募捐中出现的零捐款公布现象,将为捐款的人予以披露,也是一种变相强制,会使人碍于面子而不得不捐。

经常性小额募捐更多的依靠全社会普遍慈善理念的形成,其形成基于捐赠动机的道德基础,进一步来说,慈善理念的存续有赖于互惠主义的道德观。互惠主义与慈善理念的关系包括普遍化的互惠与均衡互惠两种类型,对此,美国著名政治学家帕特南指出,普遍化的互惠就是交换关系在持续进行,这种互惠在特定时间里是无报酬的、不均衡的,但是它使人们产生共同的期望,即现在己予人,将来人予己;而均衡的互惠是指人民同时交换价值相等的东西。二者的区别在于普遍化的互惠是“短期利他与长期利己的结合”,而均衡互惠追求的是“短期利他与短期利己的结合”。普遍化的互惠是一种高度生产性的社会资本,可以更有效地约束投机,解决建立互助社等集体行动的问题。而均衡互惠尽管也可能产生人们之间的互助,但是由于它更注重自己眼前所得利益,因而这样的互助行为仅限于熟人、亲属,不利于现代公民慈善的发展。因此,培育普遍慈善理念需要引导全社会普遍互惠观的形成。

3.采取方式

应急性募捐往往采取举办大型活动、设立募捐箱等方式集中进行。2008年 H省红十字会获中国红十字会总会“抗震救灾最佳组织奖”。①H省红十字志愿者服务队获“中国红十字会总会“抗震救灾先进集体”荣誉称号。②在 2008年 5月 12日汶川发生地震之后,H省红十字会积极开展多种形式的救灾募捐活动,在公共场所设立募捐箱是一种主要方式。2008年 5月期间,H省红十字会共在W市范围内的银行、宾馆 (酒店)、商场、各类营业厅、电台 (电视台)、娱乐场所等处设立募捐箱 36个,截至 2008年 7月份募集善款 312690元。到 2009年 7月份,共募集 320834元 (因各种原因,至 09年 7月份才对所有募捐箱情况作最终整理)。据笔者电话采访及后续统计,在当初设立的 36个募捐箱中,共收回募捐箱 32个 (其中募得捐款的募捐箱 30个),至今仍在设立的有 4个。

《中国红十字会募捐和接受捐赠工作条例》第四条规定:可采取募集、义演、义卖以及举办大型活动等形式进行募捐;可在机场、车站、码头、宾馆饭店、旅游景点以及商场等公共场所设置红十字募捐箱,进行募捐。③条例所提到的募捐形式本无应急性与经常性之分,但实践中往往都是在一次大范围高强度的自然灾害发生之后,红十字会向社会各界进行募集,因此多属应急性募捐。就 H省红十字会为汶川地震设立募捐箱而言,大多数善款是在两个月内募得,占最终募集款项的 97%。但因募捐箱的设立具有特定事件的针对性,其设立往往是短期的,仅有 10%左右的设立单位在事后继续保留募捐箱。

与应急性募捐的集中募集相比,经常性小额募捐的持续进行更能完善现有募集机制“遇事筹钱”的窘境,有助于做到“平时积累,有备无患”。据统计,美国每年数千亿美元的捐款,有 70%来自普通人,而且多数来自千百万普通人每月几美元、几十美元的固定小额捐款。另一种流行的小额募捐形式叫“工资单捐款”,即在工资中经过领取人自愿认可,扣除大约 0.6%的份额,这种完全以自愿为基础的募捐形式在美国联合募集协会每年的筹款总额中大约可以占到 60%到 70%。正是这些看似微不足道的小额捐款,为美国的第三部门提供了巨额资金。

4.利用方法

由于应急需要,往往采取举办大型活动、义演、义卖的方法进行,除此之外,设立募捐箱也是一种有效的方法。经常性小额募捐也可采用设立募捐箱的方法,自愿的工资单募捐成本几乎可以忽略不计。例如,郑州市的士司机的小额募捐于 2007年启动,截止目前已募捐十万余元,形成了小额募捐的常态化,捐赠名单已累计公布十一期。近年来,由于网络和通讯技术的发展,网上募捐、短信募捐正逐渐成为新兴的募捐方法。2006年中国红十字会“9993”短信募捐号码开通,中国电信、中国网通、中国移动、中国联通共同推出这一公益性手机、小灵通通用的特服号码,公众可以随时捐赠若干金额的人民币到中国红十字会公益账户,方便地参与中国红十字会各项公益事业。

四、完善现行募集机制的策略

基于以上对两种募集机制的比较分析,笔者分别从募集机制的各方面提出完善现行募集机制的思考。总体说来,主要包括履行主体功能、挖掘动力来源、优化组织方式、创新工作方法等方面。

(一)履行主体功能

以中国红十字会为例,有关慈善组织的功能定位方面,《中国红十字会募捐和接受捐赠工作条例》第二条规定:在自然灾害和突发事件中开展救助工作;建立专项公益事业;开展社区服务及救助、赈济准备工作。④但在实践中,有关自然灾害、专项公益事业等方面的功能受到重视,并且得到良好发挥,相比之下,慈善组织的社区服务功能显得明显不足。作为具有较大影响力和号召力的全国性慈善组织,应当全面履行自身的功能,不能仅仅关注于以救助自然灾害为代表的应急性募捐。地方性慈善组织 (包括各类基金会、志愿者协会、义工组织等)更应该从本地区和相关行业的慈善事业发展的需要出发,为基层慈善事业提供切实可靠的保障。

(二)增强慈善动力

相比于慈善组织的宣传发动,全社会普遍慈善理念的形成是慈善募捐强劲的动力来源。在现代公益概念中,个人之所以行善,是个人承担对他人的社会责任,这种责任不是分外的德行,而是现代公民在公共生活中的主体地位的体现。郑观应在比较中心社会救济模式时指出:一方面,西方民众的宗教观是其慈善机构特别发达的思想基础,另一方面,西方社会有一种公共精神,乐于为社会奉献。相比之下,中国虽然富翁不少,但缺乏公共精神,只想将财产留给子孙,为子孙奠定一份基业,使后代免受饥饿之苦。正是由于中国公民公共意识的匮乏,使得中国传统的慈善局限于熟人慈善、亲族慈善,这与基于公共意识基础上的现代公民慈善不相符合。

中国传统文化中虽不乏善举,但中国传统的慈善仅表现为个别零星的偶然事件,而真正纯民间的公益活动并不发达。为了培育现代慈善理念,一方面,要在继承中华民族慈善文化传统的基础上,扬弃传统慈善思想中亲疏远近的施善原则和施恩图报的思想,把对弱势群体的帮助看做自己作为公民的一种社会责任和应尽义务,形成全社会同舟共济、互相关爱、诚信合作的氛围;另一方面,要批判地吸收西方发达国家互惠主义的公益理念,倡导基于利他和利己结合的普遍化的互惠观。这两方面结合起来,就有助于在广大公民中培育出“热心慈善即关爱自己”的社会慈善心理,在全社会形成普遍、广泛的慈善理念。

(三)优化组织方式

我国慈善事业的发展有赖于政府在社会管理和公共服务职能上的转变和改进,更有赖于慈善工作组织方式的优化。在政府方面,一方面,政府必须由对非营利性组织限制过多的控制性管理逐渐转变为服务性管理,增强慈善组织的自治性和民间性。另一方面,政府要对财税政策进行相应调整,完善慈善捐款的税收减免机制并适时开征遗产税。为鼓励企业和富豪捐赠,在税收及财政政策上要对慈善事业有所倾斜,利用税收杠杆的调节作用,通过对慈善捐款减免税收以激励捐赠者的慈善行为。在慈善组织方面,应在根据实际情况灵活采取集中募捐或经常性募捐的基础上,开辟新的募集方式,比如开展慈善赞助活动和主题宣传活动,把慈善活动作为企业发挥社会影响力的平台,以更好地筹集慈善资金。另外,尽快建立慈善机构的资格认证制度,为推动慈善事业在规范轨道上向高水平创新发展创造良好的制度环境。需要强调的是,慈善募捐的过程以及善款使用情况需要公开透明,应通过慈善审计、慈善公开加强慈善组织的社会监督和行业自律,提高慈善组织的社会公信力。

(四)创新工作方法

比较集中性募集和持续进行的小额募捐,后者的优势明显,但关键问题在于如何保持这一方式的活力。根据普遍化的互惠观,基于利他与利己结合的要求,在培育公民慈正确善观念的基础上提倡基于互惠互助的慈善更具现实性,也有更为广泛的群众基础。为此,我们不妨可以通过发展基层慈善事业例如社区慈善来培养人们的互助友爱行为,把慈善事业真正办成群众自发自愿的行动。具体说来,可以居民委员会为依托,成立社区慈善工作小组,在社区范围内和社区之间举办经常性的社区公益慈善活动,开展灵活多样的慈善募捐 (包括捐款、捐物甚至可以包含自愿的帮扶和义务服务),组织社区内和社区间互帮互助,把困难群众的问题解决在基层,直接发挥慈善工作的社会作用。

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