公共租赁房的一种特殊形式——来自上海单位租赁住房的经验与启示

胡金星 陈杰 卢雅

近几年以来,伴随着房地产价格的持续上涨，夹心层住房及外来务工人员住房问题凸显，引起了中央与地方政府的高度重视。近期我国住房和城乡建设部等七部门联合发布指导意见，提出要加快发展公共租赁住房。这是我国住房保障制度的一大创新与进步，但在起步阶段，公共租赁住房宜采取灵活多样的组织形式和多元化投资主体，比如单位租赁房这种形式等。实际上，上海早在几年以前就开始积极探索利用单位租赁房来解决夹心层及外来务工人员的基本住房需求，并积累了较多的经验和经历，可供全国各地城市借鉴参考。

单位租赁房产生的背景

房价收入比持续上升。房价收入比是国际上通行的用来反映居民购买住房能力的一个重要指标。自从1998年住房制度市场化改革以来，全国主要城市房价收入比呈现出逐年上升趋势。根据上海易居房地产研究院2010年5月20日报告，2003年至2007年全国房价收入比明显上升，2008年有所下降，但2009年全国新建商品住宅价格上涨25%，房价收入比相应回升，特别是北京、上海、深圳、杭州等地纯商品住宅的房价收入比均超过14。这意味着城市居民购买住房能力在下降，并进而导致夹心层规模扩大，夹心层住房问题凸显。

现有住房保障制度覆盖范围过小。廉租房与经济适用房是我国住房保障制度的主要内容，但廉租房保障范围过小，经济适用住房生产与分配环节存在的诸多问题，公共租赁住房才刚刚试行。这些因素都使得目前保障制度的覆盖范围过小，未能与社会住房存在的问题进行无缝隙对接。在住房收入比快速上升的背景下，社会住房问题更加突出，解决社会住房问题也显得更加紧迫。

战略性新兴产业发展需要大量人才支撑。近年来，中央和地方政府为了促进产业结构升级与经济增长方式转型，积极推动信息产业、生物医药产业、节能环保产业等战略性新兴产业的发展。这些产业都是知识密集型产业，对人才需求量十分巨大，每年都要从上海及全国高校招聘优秀毕业生。人才的集聚，特别是刚毕业青年人才的集聚，也进一步加大了住房需求的规模。

住房成为社会经济和谐发展中的一个战略要素。住房问题背后涉及到一个核心因素是人力资源。无论是外来务工人员还是引进的优秀毕业生，都是全国经济持续发展不可或缺的重要支撑。在各地政府大力发展战略性新兴产业、人才争夺加剧、住房保障制度不完善等背景下，住房在维护经济发展与社会稳定中的战略性地位得到了进一步提升。

单位租赁住房的效用

面对外部环境的巨大变化，早在各地推出公共租赁住房之前，上海已开始积极探讨利用单位租赁住房来解决社会关注较多的夹心层和外来务工人员住房问题。经过几年的实践，上海积极了较多的经验与经历，单位租赁住房的效用也逐步展现出来。

单位租赁住房是现有住房保障体系的重要补充。单位租赁房打破了现有上海户籍的限制，它的供给进一步完善了房地产市场住房供给结构，为夹心层和外来务工人员住房起着过渡和衔接作用，有利于吸引、引进和留住夹心层和外来务工人员，从而成为现有住房保障体系的重要补充。

上海推出单位租赁住房，较好地缓解青年人才住房问题

单位租赁住房有助于减轻政府财政负担。住房保障是政府的一项基本职能，由于保障性住房建设是一项资金密集型投资，而夹心层和外来务工人员规模的扩大直接增加了中央及地方政府的财政压力，从而又制约了政府住房保障功能的发挥。单位租赁住房是政府利用政策优惠来鼓励企业、园区和集体经济等社会力量加大中低收入住房供给，以解决夹心层和外来务工人员住房的有益尝试。此举不仅有效整合了社会闲置资源，也更好地发挥了政府政策的杠杆作用，有助于降低政府公共住房投资的财政压力。

单位租赁住房有助于促进高科技园区的发展。目前各地政府主要采取依托于高科技园区载体来大力发展高科技产业与战略性新兴产业发展模式。无论是高科技园区还是产业发展都离不开优秀青年人才的支撑。而各地房价收入比的持续上升直接影响到优秀青年人才的集聚。上海推出单位租赁住房，较好地缓解青年人才住房问题，为青年人才发展提供了一个低成本的住房环境，并促进了高科技人才向上海高科技园区的集聚，为上海高科技园区及高科技产业发展提供了强有力的人力资本支撑。

单位租赁住房有助于加强对外来务工人员的管理。外来务工人员是我国沿海地区制造业等产业持续发展的重要支撑。大量农村及中西部民工涌入北京和上海等沿海城市，这对这些城市的管理水平、社会治安环境等带来新的挑战。单位租赁住房的推出，为外来务工人员创造一个良好的居住环境，确保了上海相关产业发展的可持续性。同时，也进一步提高了政府对外来人口的管理能力，在维护当地社会治安方面发挥着重要作用。

总之，上海积极实践单位租赁住房，在满足部分夹心层和外来务工人员住房需求方面发挥着积极作用，而且其效用逐步扩散到促进上海经济转型与维护社会稳定等方面。

上海单位租赁住房的发展模式

经过近几年的实践，上海在利用单位租赁住房解决夹心层和外来务工人员住房问题方面摸索出一条有效路径，并逐步产生了张江人才公寓、宝钢果园公寓、闵行蓝领公寓等几种比较典型的单位租赁住房发展模式。这些不同模式在运行主体、融资来源、租赁对象、租金标准、住房来源与户型等方面存在较多差异。

张江人才公寓模式

针对夹心层住房困难等现状，张江园区为吸收优秀人才集聚，2006年初开始建设人才公寓。截至2009年10月，张江投入使用科技公寓、杨镇公寓、创业公寓、紫薇公寓等8处人才公寓，建筑面积共计17.2万平方米，共计3168套，已入住9596人次。

宝钢果园公寓模式

宝钢果园公寓模式可追溯到1981年宝钢集团建成的果园集体宿舍。2006年10月，宝钢集团为改善集团内部单身员工的住宿条件和吸引人才，决定对果园宿舍进行拆除重建，2009年8月投入使用，共有540套房间，可供约1500名员工住宿。

闵行蓝领公寓模式

闵行区是上海市外来务工人员导入大区，外来务工人员在促进闵行经济发展的同时，也出现了大量违法违章搭建房屋、违规租赁的行为，给闵行行政区社会管理带来了巨大压力。在此背景下，2005年5月莘庄工业区实业股份有限公司在当地政府的引导下，首次推出闵行外来务工青年员工宿舍——鑫泽阳光公寓，该公寓由14幢小高层组成，可提供1219间宿舍，同时容纳8000多人。

在汲取“鑫泽阳光公寓”经验基础上，2007年闵行区新建、改建或利用闲置房屋建造了一批规划合理、规模适度、设施完善的集中居住点即“蓝领公寓”，用于解决区内产业工人的居住问题。2008年，闵行区又开工建设10个集中居住点项目，总建筑面积23.8万平方米，将有超过2万来沪务工人员入住新居。

单位租赁住房持续发展面临的问题与思考

单位租赁住房是上海住房保障制度的一种有益探索，在满足夹心层和外来务工人员住房需求方面发挥着积极作用，但随着单位租赁住房实践的深入，一系列深层问题逐步暴露出来，直接影响到了单位租赁住房的新一轮发展。

单位租赁住房属性问题。2010年开始，我国大力推进公共租赁住房建设，以解决夹心层和外来务工人员住房问题。这使得单位租赁住房与公共租赁住房等产生了功能重叠，但现有政府政策中并没有明确提到对两种住房的有效区别，也没有明确的属性定位。长远来看，这会导致管理成本及制度运行成本的上升，进而影响到单位租赁住房功能的发挥。因此，政府急需明确单位租赁住房属性，对单位租赁住房在住房保障体系中的角色进行清晰的界定，并通过法律法规制度加以明确，才能更好地促进单位租赁住房及其它不同类型保障性住房功能的发挥与协同。

选址问题。单位租赁住房的选址会涉及到租赁者出行便利性以及出行的交通成本等，从而直接影响到公寓的吸引力。笔者在调研中发现，张江高科技园区内几处不同公寓的出租经营中，交通便利性起着非常重要作用。因此，单位租赁住房的选址，不仅要从现有的政府或园区视角出发，更要从住房需求者的需求出发，尽可能选址在交通便利的区位。而对于现有交通不便的单位租赁住房，政府应加大公共基础设施的投入，以增强单位租赁住房的吸引能力。

功能拓展问题。目前单位租赁住房的基本功能是满足夹心层和外来务工人员基本住房需求，而如何通过人才的居住集聚，创造一个和谐的居住环境，打造和谐社区，以吸引并留住优秀人才；以及如何把人才公寓与人才发展结合起来，打造一个知识交流平台，促进知识的交流与创新，以支持高科产业及高科技园区的发展等，这是单位租赁住房的一个重要潜在功能拓展方向，政府和物业管理单位可从社区功能布局、公共设施等方面加强研究，以通过提供与居民需求相匹配的文化体育娱乐中心和可供交流的公共空间，来创建和谐小区文化，丰富居民社交生活等，并进一步拓展单位租赁住房的功能。

覆盖范围问题。现有单位租赁住房有一个共同特征是只限于满足本企业、本园区或本行政区域内夹心层和外来务工人员基本住房需求，这对于资金与土地资源丰富的企业、园区或行政区域是可行的，但对于资源相对紧缺的行政区、园区和企业，可操作性较低。这就决定了单位租赁住房在解决夹心层和外来务工人员住房问题中的有限性。这一方面需要市政府对各区资源进行整合，促进单位租赁住房覆盖范围的扩大化，以增强上海的整体竞争力。同时在此基础上，需要发展公共租赁住房的发展，以更低成本全面解决夹心层和外来务工人员的住房问题供给规模问题。单位租赁住房的供给规模是企业、园区和行政区政府面临的一个主要问题。单位租赁住房投入过少难以满足住房需求，而投入过多，会导致资源闲置，进而加大投资风险。由于单位租赁住房规模受到资金投入规模、保障性住房供给规模、消费者收入、人口规模和结构、住房租金等许多因素的影响。以企业为主体的单位租赁住房供给规模易确定，而园区或政府为主体的供给规模确定比较复杂。因此，园区及政府应综合考虑以上因素，加大对夹心层和外来务工人员规模的预测及需求信息的收集，以确保单位租赁住房供给与需求的动态均衡。

单位租赁住房是我国公共租赁住房的一种特殊形式

法律法规供给及政策的稳定性问题。单位租赁住房是结合政府与市场力量来解决夹心层和外来务工人员住房问题的一种尝试，经过几年的实践，其效应逐步展现出来，但其实践成果缺乏相关法律法规保障。同时，单位租赁住房一直受到土地供给、长期融资来源及税收等因素的影响，缺乏相关政策的稳定供给，这些因素的不确定性使得单位租赁住房发展面临着潜在的发展障碍，需要政府在《住房法》等法律法规中明确规定，并确保相关政策的稳定性。这是单位租赁住房持续发展的根本保证。

上海的实践表明，单位租赁住房是我国公共租赁住房的一种特殊形式，是政府利用社会力量来解决夹心层和外来务工人员住房问题的一次积极探索。其效应不仅涉及到减轻政府财政压力、解决部分夹心层和外来务工人员住房问题，也在吸引人才集聚、加强外来务工人员管理、支撑当地产业发展等方面起着积极作用。但单位租赁住房在发展的同时也面临着属性、覆盖范围、功能拓展等一系列深层次问题，越来越影响着单位租赁住房的可持续性发展。这需要政府及早明确单位租赁住房在整个保障性住房体系中的定位与角色，并通过相关政策与制度供给，以更好地促进单位租赁住房角色的有效发展，最终成为我国解决夹心层和外来务工人员住房问题的一条重要途径。