城乡一体化下的乡村治理——以成都为例

曹 萍,王彬彬

(四川大学 政治学院,四川 成都 610064)

乡村治理本质上是一种城乡关系的反映,乡村治理也必然要在一定的城乡关系形态下形成对乡村社会公共事务的管理模式选择。在城乡分割的条件下,乡村治理更多地表现为在较为封闭的乡村社会中国家权力与农村社会权力的内在冲突及其关系调整。随着乡村社会走向开放、城市化带动效应和“反哺”机制不断向农村渗透的阶段,乡村经济社会正在发生前所未有的剧烈变革,城乡融合、一体化发展的趋势不断增强。实现城乡融合、一体化发展,不仅要扬弃城乡二元结构体制下长期形成的城市偏向的思维惯性和制度体系,从构建新型城乡关系的角度,推进城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合;更要从重构乡村社会的角度,构建一种乡村组织形态、民主管理制度和公共服务体系协调发展的乡村治理机制,形成“城乡一体化进程中我国农村社会政治经济、文化卫生与其他公共事务的系统解决的过程或路径,以及各主体之间由此所形成的行为范式与制度规则”[1]。城乡一体化呼唤乡村治理,新时期的乡村治理也是在城乡一体化的现实背景和政策框架内形成或构建的,不失时机地构建和完善适应城乡一体化发展的乡村治理机制,显得尤为迫切。

一、理论分析框架

(一)乡村治理的制度层次

著名经济学家威廉姆森 (Oliver E.W illiamson)[2]在综述新制度经济理论的社会作用、思想观点和经验检验时,提出了社会分析的四个层次。第一层次是嵌入,包括非正式制度、习惯、传统和宗教,其演化是自发的、最漫长的。第二层次是制度环境,包括产权、政治制度、司法制度、官僚制度等博弈规则,其演化将历经较长时期。第三层次是治理,包括契约、治理结构、交易费用等制度安排。第四层次是资源配置与雇佣关系,包括价格、数量和激励等。因此,社会制度变迁的可行路径是在既有社会嵌入 (历史条件)下,通过制度安排,设定适宜的制度环境,找到正确的治理结构,形成合理的契约关系和实现机制,达到资源的优化配置。

作为一种变革中的社会制度,乡村治理是以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构为乡村社会提供公共品的活动,其中治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系,构成了乡村治理机制[3]。结合威廉姆森的制度分层方法,笔者认为,实现乡村治理应包括三个层次:一是在制度环境层次上,权力在乡与村两个层级、以乡村政府为基础的国家机构与乡村其他权威机构之间横向与纵向配置;二是在治理层次上,形成约束各治理主体的规则制度、组织架构等契约关系和治理结构;三是在资源配置层次上,整合治理资源,为乡村社会提供公共品 (如图 1)。这三个层次相互贯通、相互制约,构成乡村治理的完整制度系统。正如科斯定理所述,交易费用 (第二层次)的存在,使得不同的权利界定和分配 (第一层次),会带来不同效益的资源配置 (第三层次),产权制度的设置是优化资源配置的基础。就此而言,只有协同推进三个层次的制度变迁,才能真正实现乡村治理的制度变迁。

图 1 乡村治理的三个制度层次

(二)传统乡村治理的内在矛盾

我国乡村治理的制度变迁,经历了以家族和宗法为核心的传统乡村自治阶段、乡村政治化和再组织阶段,是国家权力不断下沉并向乡村社会渗透的过程,是在推进现代化过程中国家通过必要的组织手段提取乡村资源和进行社会整合的过程。从村民自治到乡村治理,体现了国家权力与农村社会权力的碰撞和契合。当前的乡村治理实质上形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式,即在乡镇设立基层政权,实行行政管理;在乡镇以下,实行村民自治,自主管理基层社会事务。然而,对乡村的强制性制度变迁一直未能形成乡村治理的内生力量。究其原因,章奇等[4]认为,政府对乡村经济社会管制政策的长期存在,不仅“扭曲了农村各种生产要素和产出的相对价格,抑制了农村产品和要素市场的发育,阻碍了农村各种生产要素的合理流动和资源配置,使得农村资源的配置以及农户的生产、经营决策背离自身的比较优势”,而且使乡镇政府可以通过利益诱导和激励,使村级组织自愿服从其 “支配”,破坏了乡村治理的民主基础。笔者认为,如果从乡村治理的制度层次视角来看,“乡政村治”模式是在权力再分配的基础上发展而来的“放权型”模式,在国家政权与农村社会权力边界的界定上并不清晰。模糊的权力配置导致低效的制度,乡镇政府作为行政主体和市场主体①公共选择理论认为,市场经济下个体选择活动中适用的理性 (追求个体利益最大化)原则,也适用政治领域的公共选择活动,地方政府在社会政治活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的角色。的双重身份,作为国家政权与社会力量的结合点,往往造成自身利益膨胀、运营成本过高、权力越位扩张,使得乡镇政府“既非纯国家的,又非纯社会的”[5]。尤其是农村税费改革、全面取消农业税以后,可能诱发乡镇政权在税源紧缩的情况下突出自身利益的实现,从而强化“经纪体制”,表现为“乡镇政权通过对国家威权与乡村社会之间联结权力的垄断而逐渐向‘赢利性经纪体制’蜕变”[6]。这些“寻租”成本进一步扩大了治理主体之间合作的交易费用,扭曲了乡村公共品供给,甚至出现“传统农村公共物品供给制度与乡村治理模式不能实现有效统一,导致农民负担加重、乡村政府债务危机、城乡差距进一步扩大和农村公共物品供需失衡等问题”[7]。

(三)城乡一体化下乡村治理的实现

除了乡村内部过程中的矛盾,乡村的外部环境、特别是城乡关系也在经济发展形势的主导下发生变化。在 20世纪 80年代遍地开花的乡镇企业大潮中,乡村通过“农村工业化”的尝试,趁市场短缺积极融入城市经济体系,以 “民工潮”为代表的农村劳动力向工业、城市、发达地区的大规模迁移持续高涨;工业经济和城市经济发展起来形成的集聚效应和极化效应,也使得乡村资源以市场配置而非国家控制的形式向城市流动。在这一阶段,农村逐渐被“边缘化”,城乡之间形成 “中心—外围”的经济社会结构,农村产业弱化、主体 (村民)虚置削弱了乡村治理的经济基础和制度绩效。然而,要素的流动又客观上促成了城乡市场的对接 (虽然没有建立起统一的市场)。随着工业经济下乡、城市规模扩张形成的涓滴效应和回流效应逐渐显现,乡村与城市在经济、地理、制度上的二元结构逐渐被打破,乡村从相对封闭依附的经济社会体系向城乡互动的开放式经济社会体系发展,城乡经济社会出现相互渗透、融合发展的趋势。

十七大报告审时度势,提出“统筹城乡发展,建立以工促农、以城带乡长效机制,努力形成城乡一体化新格局”的制度安排,以公共财政为基础、引导社会资本“反哺”农业、农村。所谓城乡一体化是城乡产业、基础设施、公共服务、生态环境等领域充分融合的高级阶段和形态。但由于我国区域差异性较大,就算在同一城市群、同一行政区内不同等级的城市、城镇之间也存在不同的城乡差距。因此,城乡一体化至少应包含两个层次的一体化,一是城市与乡镇的一体化,实现城市经济内部的分工合作与空间贯通、国家权力的扁平化运作与管理;二是乡镇与乡村的一体化,实现城市经济与农村经济的能量交换、国家权力与农村社会权力的有序契合,这是当前乡村治理主要面临的一体化背景。

从乡村治理的角度看,城乡一体化对乡村治理的三个制度层次带来冲击:一是继乡村自然资源、劳动力资源进城与资本结合后,资本下乡激活了土地这一农村的基础性要素。城市基础设施等公共资源向乡村延伸,强化了农村土地的级差地租;生产模块化、产业链空间分离,提高了农村产业发展的机会成本;城郊拓展和小城镇建设,增强了农村土地利用弹性。一旦土地进入市场经济体系并在乡村主体之间形成利益关系,那么在现有的体制框架下,明确土地产权配置就成了构建乡村治理制度环境的新要点。二是现代社会管理体制下乡深刻影响了乡村治理结构。随着家族血缘共同体的解体、户籍制度松懈、劳动力自由流动、信息资讯普及,旧有的管理体制及其控制能力被不断削弱,乡村社会正向利益多元化和个体自由化的方向演化,这就使得在乡村治理中引入协商民主的治理方式和互动式民主决策方式成为可能。三是在城乡基本公共服务均等化的总体要求下,公共资源与服务下乡直接惠及农村居民,改变了乡村公共服务体制外供给的局面。乡级组织和村级组织作为公共服务的落实者参与到公共服务体系中来,部分组织通过“干中学”逐渐衍生转化为公共服务的提供者或生产者,在乡村治理的资源配置和公共服务制度层面形成互为补充的格局。

鉴于此,笔者认为,综合传统矛盾和现实挑战,城乡一体化下的乡村治理应包含以下内容:一是在制度环境的层面上,不仅要理顺乡村关系,优化权力的配置,构建“简约型”乡镇政府,克服“经纪体制”以及由此产生的“寻租”行为,而且要优化产权的配置,奠定乡村市场经济体系建设、市场机制培育的基础。二是在治理的层面上,构建多元主体协同治理的治理结构、激励机制和管理体制,实现治理的交易费用最小化。三是在资源配置和公共服务层面上,完善治理过程①联合国全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中将 “治理”界定为 “不是一套规则,也不是一种活动,而是一个过程”。,提高制度绩效,实现治理的福利最大化。

二、成都乡村治理的探索

社会治理现代化的两大支撑是市场体系和民主制度,城乡一体化下的乡村治理也离不开乡村市场的活力和民主制度的保障。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,2004年以来成都坚持“用市场化的办法来解决城乡一体化的问题”,协同推进农村基层民主政治建设 (农村基层党内民主建设、村民自治、农村社会组织等,如表1)与村镇综合配套改革 (乡镇机构改革、农村土地和房屋产权制度、农村公共服务体系建设等),客观上推动了成都乡村治理的实现。

表 1 成都农村基层民主政治建设的主要内容 (截至 2009年)

(一)总体特征

成都的综合配套改革是在逐步推进的过程中,通过积累中间性、过渡性制度安排,取得阶段性改革实效,形成阶段性发展经验。在推进农村基层民主政治建设与村镇综合配套改革中,成都的具体做法呈现三大特征:

1.产权重置。以村级组织为主体,在政府的政策引导和规划约束下,优先推进农村土地与房屋产权制度改革,以农村土地与房屋产权制度改革带动农村基层民主政治建设,以农村土地与房屋产权制度改革的部分收益反哺农村,加快村镇综合配套改革,通过市场机制突破农村要素整合的制度瓶颈,夯实农村经济社会发展的经济基础。

2.组织优化。以乡镇机构改革为起点,进一步集中乡镇功能、优化乡镇布局,推进村组管理体制改革,2007年共撤销了 27%的乡镇,全市村由 4345个调减为 2288个,减幅为 47.3%。并协同推进农村基层民主政治建设,发展基层党组织领导下的村民自治,构建起以基层党组织、村民自治组织、社会组织为支撑的治理结构,使以“管制”为主的治理形态逐渐向以“自治”为主的治理形态转变。

3.功能再造。以基本公共服务、基本保障和基础设施为重点,促进城市公共服务向农村延伸,构建农村公共服务体系,初步形成均衡发展的城乡一体化公共服务体制,是成都统筹城乡综合配套改革的核心内容之一。而具体承担这些职能的是村镇综合改革后的乡镇政府,这就促使乡镇政府从管理者向服务者转变。

(二)实现机理

成都的农村基层民主政治建设与村镇综合配套改革,不仅在城乡一体化下推动乡村治理三个制度层次的协同变迁,而且还形成前后衔接的改革时序。其实现机理可以概括为“明晰产权(权力)→多元共治→有效服务”(如图 2)。

图 2 成都乡村治理机制的实现机理

1.明晰产权 (权力)。在我国乡村社会中,政治权力和经济权利不清很大程度上影响了乡镇政府与村民、村委会的关系,甚至引发利益冲突,政治权力和经济权利的配置是实现乡村治理的先决条件。在政治权力的配置上,成都通过乡镇机构改革,从乡镇政府职能、人事体制、财政体制、工作机制的转变,村级组织及其运作方式的适应性调整,农村公共服务供给制度的变革等农村基层政权组织架构和基本职能出发,缩减国家权力与农村社会权力的规模和冲突半径,构建适应乡村治理机制的组织形态,同时又努力克服管理幅度增大后人员和开支反弹、效率低下的弊端。在经济权利的配置上,成都通过农村土地和房屋产权制度改革,厘清农村土地和房屋产权,加强城乡建设用地增减挂钩试点、征地制度和农村土地产权制度改革,避免各级“不在地所有者”对土地收益权利随意分享的不合理现象。

2.多元共治。多元共治是在成都农村基层民主政治建设中形成的治理结构。随着农村社会的发展,由农村党支部和村委会构成的“党政”二元治理模式日益受到个体自由化形成的公民与社会力量的冲击,甚至有学者认为应将村委会定位为“村民自治组织”,在新农村建设中扮演“组织者、协调者、带头人、服务者”的角色[8]。同时,农村私人部门经济的兴起、新型集体经济的发展,也与公共部门经济形成多中心的框架结构,即私人部门、拟公共部门、公共部门并存的格局。据此,成都逐步放开户籍等管制性政策,“还权赋能”,以确权加流转提升农民的自我发展能力,从基层政治参与的制度化、基层政权组织自身运作的合理化、基层政治关系的民主化三个维度重构了乡村治理的民主化运作机制[9]。虽然研究表明多元共治下的民主与效率并没有直接联系,但正如陈文正等 (2009)在浙江省温岭市做的问卷调查,它可以通过提高村民的积极性、参与率和满意率,以互动式民主决策增强决策的科学性,从而优化乡村治理。

3.有效服务。奥斯特罗姆认为,从经济学角度出发,可以将公共事务治理等同于公共产品的生产和提供。毋庸置疑,乡村治理的核心也是农村公共产品的生产和提供,以哪种方式生产和提供农村公共产品决定其是不是有效服务,即符合需求导向原则、成本 -收益原则和公共品特征。研究表明,集权式公共经济下提供的公共服务存在着严重短缺的现象,不能完全满足村民的基本需求;同样,市场垄断下的公共服务供给会扭曲价格,不能形成有效供给;而分权式公共经济虽然提高了公共服务的效率,但又降低了区际“公平”。王淑娜等[10]对 8个省 48个村的调查发现,基层民主赋予了村民一定的权力,从而可能增强对村干部的问责,村组织自愿供给的公共服务水平显著提高,但选举削弱了村庄之间的财政分享,道路、灌溉设施、技术推广等乡镇预算或跨村合作的公共产品和服务供应减少,乡镇范围内的公共品供应不平衡将加剧。成都乡村治理下的农村公共服务供给既不是制度外供给制度的继承和延伸,也不是政府的直接生产和地方公共财政的“统包统揽”,而是结合农民主体和政府主导原则,坚持集中和民主协调原则,引入市场机制,形成政府供给、市场供给、自愿供给和志愿供给并存的公共服务体系。在村级服务上,发挥基层民主,以村级组织为主体提供自愿服务和购买市场服务;在基本公共服务、基本保障和基础设施方面,坚持统筹兼顾,促进城市公共服务向农村延伸,形成均衡发展的城乡一体化公共服务体系。

三、结 语

综上所述,乡村治理内含产权与制度环境、契约关系与治理结构、资源配置与公共服务三个制度层次,这三个层次的联动形成了乡村治理机制。在城乡一体化下的现实背景和政策框架下,乡村治理要在制度环境的层面理顺乡村关系,重置权力和产权的配置,从而优化政治资源与经济资源的配置;在治理的层面,构建多元主体协同治理的治理结构、激励机制和管理体制;在资源配置和公共服务层面上,完善治理过程,提高制度绩效。

成都在推进农村基层民主政治建设和村镇综合配套改革中,推动产权重置、组织优化、功能再造,通过“明晰产权 (权力)→多元共治→有效服务”,从一定程度上解决了上述三个制度层次的问题。

展望城乡一体化下乡村治理的进一步完善,笔者建议:一要结合乡村社会的发展,细分相关利益主体和利益团体,探索从利益主体的治理结构到资源配置和公共服务的传导机制与“相机抉择”机制,增强公共服务的有效性。如基层民主导致的“村本位”现象确实有可能形成新的村际差距,在城市近郊村与远郊村之间尤为明显,这就需要统筹机制加以调整。二要加强乡村治理与地区治理、区域治理等不同层级治理的有效衔接,着力解决多层级交叉问题。这些现象和问题既是城市的,又是农村的;既是个别现象,又具有全局性。在联系日益广泛的今天,任何一个问题都不能在一个治理层级上得到解决,所以城乡一体化下的乡村治理必须用“放大镜”去解决问题。三要努力回归到“嵌入”层面,在乡村治理过程中,利用广泛的城乡交流,转变村民的生活方式和乡村组织的生存方式,塑造和谐文明的乡风文化,提升乡村治理的社会文化承载能力。

[1]刘云生.统筹城乡模式下的乡村治理:制度创新与模式设计 [J].河北法学,2009,(2).

[2]Oliver E.W illiamson.The New Institutional Economics:Taking Stock,Looking Ahead[J].Journal of Economic Literature,Vol.38,No.3,Sep.2000,pp.595– 613.

[3]党国英.乡村治理现代化必先要城乡一体化 [J].农村经营管理,2009,(11).

[4]章奇,刘明兴,单伟.政府管制、法律软约束与农村基层民主 [J].经济研究,2004,(6).

[5]楚成亚.乡镇政府自我利益的扩张与矫治 [J].中国政治,2000,(2).

[6]钟海.民主化进程中的乡村治理改革与村民自治完善 [J].学说连线,2009,(3).

[7]楚永生,张蕴萍.农村公共物品供给制度缺陷及化解对策——基于乡村治理视角分析 [J].理论学刊,2006, (12).

[8]叶敬忠,汪淳玉.村委会在新农村建设中的角色 [J].中国农村经济,2008,(12).

[9]桑玉成,刘春荣.拓展民主的制度空间:构建一种新的基层民主发展观 [J].复旦学报 (社会科学版),2008, (5).

[10]王淑娜,姚洋.基层民主与村庄治理 [J].北京大学学报 (哲学社会科学版),2007,(3).