对校园公共安全危机管理的战略思考

崔艳红

校园公共安全危机是近一段时间以来凸显的重要问题，尤其是2010年3月至5月间，就发生重大校园安全事件9起，死亡30余人，伤50余人。其中，3月23日的福建省南平事件中，凶徒连续砍杀13名小学生，造成8名孩子死亡，5名孩子受伤。4月 29日一名失业人员进入江苏省泰兴市泰兴镇中心幼儿园持刀砍伤31人，包括28名幼儿。5月12日早上，陕西省南郑县山口镇几名歹徒开着一辆面包车闯入一所民办幼儿园后挥刀乱砍，造成20余名3-6岁的儿童被砍死砍伤的惨剧。

校园安全问题是公共安全危机管理的一项重要内容，得到党中央、国务院和教育部有关领导的高度重视，中央领导多次做出重要指示，要求切实加强校园安全防范，严防类似案件再次发生，维护社会和谐稳定。笔者认为，解决校园恶性安全事件需要政府、学校、家长等各方有效沟通，密切配合，加强危机管理意识，消除各种安全隐患，未雨绸缪，防患于未然。本文从公共危机管理的战略视角来探讨校园安全问题的解决之道。

一、公共安全危机与校园公共安全危机管理

公共安全危机是指对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力极大和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的重大社会事件[1]。公共安全包括传统公共安全和非传统公共安全，从诱发原因来看，传统公共安全危机可以分为3类：其一是因自然灾害及其连锁反应，如水灾、地震、台风、干旱以及灾后所引发的次生灾害等；其二是人为因素引起的突发性事件，如核泄漏、火灾、质量事故等；其三是由社会对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，如战争、暴力对抗、恐怖主义、群体性事件等。非传统公共安全则涉及经济安全、金融安全、环境安全、信息安全、流行疾病、人口安全、民族分裂主义、石油安全、文化安全、生物安全、基因安全、粮食安全及产权保护等多方面的安全问题[2]。本文所论及的校园公共安全危机属于公共安全危机的重要组成部分。

我国目前处于社会转型期，既是经济持续稳定运行的“黄金发展期”，同时也是矛盾多发期。在政治、经济、文化、社会各个方面取得很大成绩的同时，各种社会矛盾也有所凸显，诸如贫富分化、民族问题、强行拆迁、心理压力等等，都可能引发公共安全危机。因此，加强公共安全危机管理是非常必要的。笔者综合学界的论述，认为所谓公共安全危机管理，是指国家行政机关为了维护社会的公共安全秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行，通过预防、预警、预控来防止公共安全危机事件的发生，或者通过危机控制、应急管理、危机评估、恢复补偿等措施，来减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一套管理体系。一般来说，政府是国家、地区和社会公共事务的管理者，掌控大量资源，能够在危机爆发后有效调配各种资源，迅速反应，化解危机，因而成为公共危机管理的主体。但政府也需要社会各界、非政府组织和个人的积极配合，尤其是校园危机管理，更需要政府、校方、家长的密切合作才能有效应对。

校园公共安全危机是指发生在学校校园内或与学校有关，由学校内外因素引起的，干扰学校正常运行，严重损害或可能严重损害学校组织功能及成员利益的突发事件、意外事故或演变倾向[3]。

从校园安全危机事件的性质和特点的角度大致可将其分为以下6类：（一）自然灾害事件，如地震、洪水、台风等；（二）社会性灾害事件，如火灾、建筑事故、交通事故等；（三）卫生性灾害事件，如食物中毒、传染病等；（四）校园暴力伤害事件，如欺侮事件、精神暴力、校园动乱以及不法分子闯入校园造成的意外伤害事故等；（五）校园安全事故：如玩耍伤害、运动伤害、和校舍坍塌、运动器械安全事故、断电等学校设施安全事件；（六）组织关系危机，包括师生冲突、亲师冲突、教师社会信誉危机、学校与其他社会组织关系危机等。

如果从影响面和处理方式角度来看又可将校园危机事件分为个人层面、学校层面及社会层面的危机3大类。个人层面的危机如学生逃学、离家出走、遭受虐待、自杀等；学校层面的危机如校内事故、集体食物中毒等；社会层面的危机如自然灾害、火灾、公害、污染、诱拐、绑架、暴乱等[4]。

校园公共安全危机严重影响着学校教育教学工作的正常运转，危及着师生员工的生命财产安全，制约着学校的生存与发展。除此之外，青少年的权益遭到严重侵害，也引发社会的高度关注，如果处理不当将会影响社会主义和谐社会建设，因此必须对其加以重视并进行有效的校园安全危机管理。校园公共安全危机管理，就是学校为了预防安全危机事件的发生，尽力使已发生的安全危机事件的损害降至最低而进行的规划决策、动态调整、化解处理、人员训练等活动过程。进行校园安全管理，首先必须了解当今校园安全管理的弊端，才能有的放矢，有效应对。

二、当前我国校园安全管理的弊端

改革开放30年来，我国教育发展突飞猛进，无论学校规模设施、办学条件还是教育理念都发生了质的飞跃。但是，由于种种原因，校园安全危机呈现出不断升级、愈演愈烈的趋势，这也暴露出我国目前在校园安全管理方面存在一定的弊端，主要表现在：

（一）校园公共安全管理主体缺失，安全意识淡薄

目前，我国的各级教育主管部门和各级学校，还没有设立专门的危机管理部门负责校园安全危机管理，而且学校内部各部处在面对危机时缺乏有效的配合和沟通。即便在学校中，虽然已经设立了保卫处或保卫部等部门，通过外聘的保安组建校卫队负责校园安全防卫，但是，校园安保人员无论是学历水平、任职资格和条件，还是在安全管理、装备保障、任职保障、应急能力与实战能力的培训上，都存在着诸多的缺失与不足，不能有效承担起护卫校园的任务。今年3月22日暨南大学跳楼事件中的校外不明身份男子居然能够混入校园、进而进入教学楼，抱着无辜女学生跳楼，由此可见安全防范的疏漏。而中小学往往因为种种原因很少配备专职保安，安全隐患更为严重。例如，南平事件中的南平实验小学没有配备保安，凶徒杀害孩子时无人阻止。除此之外，无论是学校领导者还是管理人员，普遍存在安全意识淡薄的问题，认为安全危机是自然灾害，或者是政治军事领域的问题，是国家和政府的主要职责。学校是最安全的地方，基本不会发生重大危机事件，学校管理属于常规管理。今年的一系列重大校园暴力事件证明校园也绝不是安全的净土，而校园安全管理主体的缺失和安全意识淡薄恰恰为犯罪分子实施暴力提供了可乘之机。

（二）缺乏有效的危机预警机制，不能做到防患于未然

目前我国无论是各级学校，还是主管部门，都没有设立统一、权威的校园危机预警应急中心，无法对校园公共危机进行事前预警和操控演练。多数学校校园危机管理还停留在事后补救阶段，没有危机管理预警方案。一旦校园危机发生，危机决策能力弱化，要么缺乏系统的指挥和协调，相关职能部门各自为政，甚至互相推诿，不能有效地整合各种资源形成整体合力去应对；要么只是依靠经验来应急，没有合理有效的应对机制和危机预案。最终往往付出高昂的代价甚至造成生命损失。除此之外，我国的相关机构和学校本身都没有为危机管理划拨专门的财政预算和物质储备，预防性危机干预机制没有被纳入学校日常管理系统。美国近些年来校园枪击事件频发，促使美国政府投入大量款项用于校园安全管理。在美国总统奥巴马提交的2011财年预算计划中，用于校园安全的经费达到了4.1亿美元，同比增长12.5%，该款项主要用于“校园突发事件应对准备”、“安全学校/健康学生”和“药物滥用与暴力预防”等项目。我国目前无论是国家拨款还是学校自身的财力，在校园安全管理上的投入都相当欠缺。

（三）相关职能机构不够健全

由于以往类似的校园安全危机事件相对较少，所以无论是公安部门、教育部门还是安全职能部门都没有设立维护校园安全的专门机构和专门人员。基层执法机关也往往因为校园并非犯罪事件高发区而对校园安全不够重视，校园与周边环境缺少有效的协调机制。美国早在20世纪60年代就在大学校园设立了校园警察，与真正的警察一样可以佩戴枪支并有权拘捕犯人，而一些中小型学校则聘用经过专业训练的保安人员，一般佩戴有警棍、喷雾剂、电击枪等足以制服罪犯的器械。日本的派出所警察定期到辖区内的学校巡查，以震慑罪犯，增加学生、家长和老师的安全感，校方也大都配有专职保安。这些措施均值得我们学习和借鉴。

（四）法律体系不够完善

近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但我国仍没有建立一整套校园公共安全危机应对的法规体系。我国校园安全立法问题引起高度关注已有相当长的时间，早在2002年九届全国人大四次会议上，就有700多名代表提出议案，要求制定校园安全法。可喜的是，2001年7月13日上海市人大常委会审议通过了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》。《浙江省学校安全条例》也自2004年1月1日起施行。2006年5月26日，辽宁省第十届人大常委会第25次会议通过了《辽宁省学校安全条例》，自同年8月1日起施行。2006年4月27日，中共教育部党组颁发关于贯彻落实中办发〔2005〕25号文件精神深入开展安全文明校园建设工作的意见。2006年10月，国家公安部和教育部在京联合召开电视电话会议，分别提出强化学校安全的公安部“8条措施”和教育部“6条措施”。但是，目前还没有一部全国范围内的完备的校园安全管理法规。现行法制对校园安全保障不力是造成校园安全严峻形势的主要原因，严峻的校园治安形势更需要校园安全法，全面系统地制定一部校园安全法极其重要而且迫在眉睫。

（五）宣传教育不够，师生危机意识不强，缺乏自救能力

要减少校园安全问题，除了政府与社会的重视，师生的危机意识也急需提高。目前危机宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大师生的宣传教育；另一方面是对校园管理中的应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到师生的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平，对加强校园应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。

三、校园公共安全危机管理程序与管理主体的战略决策

对于公共危机管理的程序，许多学者都提出了自己的方案，其中比较有代表性的包括罗伯特·希斯的4 R理论——减少（R e d u c t i o n）、准备（R e a d i n e s s）、反应（R e s p o n s e）、恢复（Recovery）[5]，以及中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心提出的危机管理PPRR理论，即预防（Prevention）、准备（Preparation）、反应（Response）和恢复（Recovery）[6]。笔者综合以上两种国内外的代表性观点，认为作为校园公共安全危机管理的主体职能部门应该站在宏观战略视角，从理论和实践两个方面全面考虑：理论即总结本国研究理论、借鉴国外科学管理理论，实践即不断总结本国经验教训、学习发达国家的校园安全管理具体措施并引进先进管理设备，形成一套完备的具有中国特色的校园安全管理标准程序。笔者认为校园安全管理的程序应该包括以下5个环节：

（一）预控准备

这一环节要求政府职能部门和学校在常态下就应该制定完备的危机应对法律法规，积极开展有效的危机应对教育和危机预防演练，提高学校师生员工的危机应对能力，为有效化解危机做好准备。校园安全是一个全球性问题，西方发达国家在这方面已经制定了比较完备的法律法规。例如美国在1987年就制定和颁发《美国校园安全守卫法令》，此后又陆续出台了《校园禁枪法》、《改善校园环境法》、《不让一个孩子掉队法》等等，各州还根据具体情况对校园安全展开立法。日本制定内容具体详细的《校园安全法》，韩国也于2007年1月颁布了《有关预防学校安全事故及补偿法律》。完备的法律法规是消弭校园危机事件的重要保障。政府、教育主管单位和学校应完善各项规章制度，建立一个由各种专业化人才组成的危机预警、监测和应对机构，对师生、家长进行危机防范教育，定期进行安全危机应对演习，提高政府和师生应对危机的能力。美国教育部门设立专款，帮助学校进行紧急疏散演练，让学生知道非常情况下如何应对歹徒入侵。美国的学校经常聘请当地的警察对学生进行校园安全教育和培训，这种学校和警方的合作已经被证明是一种非常成功的策略。除此之外，美国还定期聘请专业保安公司对学校的各项安全措施进行检查评估，发现并及时消除安全隐患。德国在许多学校设立危机处理小组，印发《危机情况下的处置》手册，指导学生在发生校园安全事件时采取有效措施自保自救。日本则用漫画的形式在学生中宣传普及危机自救的技能。韩国从幼儿园开始，学校每年都会组织三至四次安全演练，使孩子从小就养成在危急情况下能迅速而有秩序地逃生的意识[7]。

鉴于我国目前的情况，应该尽快出台《校园危机管理法》，使相关管理行为拥有法律依据。政府应该组建相关职能部门，专门负责学校的安全评估、巡视、安全教育、日常演练等工作。校方也应建立健全校园危机管理组织机构，明确校园危机管理职责。学校领导的高度重视和直接参与是有效解决校园危机的关键。学校要以校长为核心，选拔具有善于沟通、严谨细致、处惊不乱等素质并具有亲和力的人员组建危机管理机构，在危机发生后能迅速应对并有效地解决。由公安、校方、防疫等专职人员和学校教师共同组建一支危机快速反应小分队，平时通过演练形成默契配合，一旦出现危机可以有效发挥作用。学校在平时就要加强对师生的安全教育，引导师生员工形成“安全第一、预防为主”的意识，使安全理念内化为师生员工的一种内在需求。平时的演练也非常重要。日本因为处于火山地震带，因此定期在学校进行地震应急演练，使师生掌握地震发生时的逃生自救技能。德国一些学校教师在平时演练中确定各种危急情况下使用的暗语，在不给学生带来恐慌的情况下进行信息沟通，有效遏制校园暴力犯罪。我国目前的学校危机演练还处于初级阶段，某些学校的演练还存在资金缺乏、组织不到位和流于形式等问题，必须给予高度重视，必须要有专业人员负责校园危机演练的设计和具体实施，使师生切实掌握危机状态下的应对技能。

（二）预防监测

这一环节要求政府和校方运用各种科学方法和设备，监测并及时发现自然原因和人为原因引起危机的各种征兆，制定危机应急预案，清除危机隐患，将可能发生的危机扼杀在萌芽状态，最大限度地减少危机发生的几率。从近期发生的校园暴力事件来看，心理问题是主要诱因，罪犯往往由于失业、失恋、贫穷、遭受歧视等原因导致心理压力的增大，最终心理失衡并引发暴力行为。南平事件的罪犯郑民生的作案动机，一是与原工作单位领导有矛盾，辞职后谋新职不成；二是恋爱多次失败，心态扭曲，最终引发杀戮行为。而究其深层原因，这种心理失衡主要是当前我国正处于社会转型时期，各方面的社会矛盾和社会问题不断加剧所导致。学校人群比较集中，又比较弱势，同时也可以引起较大的社会反响，很容易成为个别人报复发泄的目标。这就要求我们的政府要善于发现、敢于面对社会矛盾的焦点问题，通过各级政府职能部门的协调配合，重视信访部门的工作，不断疏导解决社会矛盾。同时采取各种措施发现可能的犯罪人群，对他们进行有效的心理干预和治疗，给予必要的救助，进而减少此类犯罪的发生。

学校层面则应适时进行校园危机隐患排查，完善校园危机管理预案，防患于未然。德国设计并投入使用了一套“动态风险分析系统”，主要是收集行为异常的教师和学生的相关信息，借助软件加以分析，计算出危险人员的暴力倾向程度，以便掌控。校园危机管理小组要在对校内外环境分析的基础上，研究潜在的危机诱发因素，及时捕捉信号，加以分析处理，将所有可能的突发危机事件列举出来，并逐一分析其发生的可能性，研究其发生机理，预测可能的后果。特别是针对校园安全的薄弱环节和事故易发部位，要认真组织相关专家进行论证、评估。然后，一方面尽可能消除危机诱因；另一方面从经费、人力、物力上作好预算安排。除此之外，学校还应该配备必要的被动安全设备，如监视设备、防卫设备等等，美国学校普遍安装了闭路监视系统，约有39%的城市学校配备金属探测装置，以杜绝枪支、管制类刀具进入校园；部分学校安装的监测系统可以限定来访者的访问时间，一旦外来人员在学校逗留的时间过长，该系统就会自动报警；一些经济实力较为雄厚的学校安装了高价的虹膜识别仪安全系统，可以通过对眼睛虹膜扫描精确地识别来访者的身份，为系统内已经获得安全许可的人员自动打开大门，而不速之客则被拒之门外。日本的部分学校在学生的书包和手机上安装了GPS定位系统，校方在非常情况下可以迅速确定学生的位置；俄罗斯在发生别斯兰人质事件后为多数中小学配发了身份识别系统。我国目前因为种种原因，还不可能大量配备类似的高科技安全设施，但在校园设立专职保安人员并为其配备必要的遏制犯罪的工具是很有必要的，相关部门也应该加紧研制和生产非杀伤性武器以用于制服穷凶极恶的暴力罪犯。这些被动安全措施能够在一定程度上起到震慑作用，预防校园公共安全危机事件的发生。总之，通过预防监测，防患于未然，将危机隐患及时消除，是最科学合理、最关键的危机应对环节。

（三）应对处理

无论事前的监测准备工作多么到位，都不可能百分之百地杜绝校园危机事件。因此危机爆发后的有效应对同样重要。政府机构、公安部门和学校密切配合，以危机管理中心为指挥部门，根据既定的危机应对预案，按照平时演练的程序，动员社会各界和各部门力量，运用科学的方法进行危机应对。总体来说，在危机应对处理过程中，应该遵循以人为本、双重负责（政府形象、公众利益）、防患未然、科学性、协同性、公平守法、灵活果断等原则[8]。根据学校公共安全危机的特殊性，笔者认为应对校园安全危机应该着重遵循以下3原则：

快速反应原则。危机应对越是迅速，其负面影响就越小。校园危机管理者必须根据危机的性质和影响范围（见表1），快速反应，迅速控制场面并尽快通知相关公共安全职能部门，尽量制止危机的进一步扩大。快速反应的关键环节就是迅速对危机的程度和级别进行鉴别并采取相应的应急预案。“9.11”事件后，美国国土安全部专门制定了校园公共危机的级别及政府和学校相关行动方案，可以根据不同的危机级别采取相应的行动，这对我们进行校园危机管理很有启示。

表1 危机警戒级别及行动方案

以人为本原则。救助生命、保护师生人身安全是校园安全危机管理的重要原则，也是其核心价值所在。在学校发生火灾、食物中毒、车祸、暴力事件等重大安全事故时，必须采取一切得力措施，确保师生的人身安全，组织师生进行安全有序地撤离疏散，尽快联系相关公安、消防、防疫部门采取行动，将伤者送医院抢救，在灾后还要注重对受害者的心理干预、治疗和恢复工作。总之，校园公共危机管理的一切工作都必须围绕“人”来开展，都必须将“以人为本”作为中心原则。物质损失可以补充、恢复和重建，人的身体受到损害、生命遭到剥夺就无法补充和恢复，人的健康和生命免受威胁是救灾的最根本和最重要的任务，是一切危机管理工作的重中之重。

有效沟通原则。校园公共安全危机管理中，及时有效的信息沟通非常重要。学校、家庭、社会和政府之间畅通的信息传输与反馈是校园危机管理的重要保障。正常状态下学校必须建立与当地政府、教育主管部门、社会和家庭之间的有效的沟通途径，才能获得许多有价值的信息和资源，做到防患于未然。一旦危机发生，学校要及时将危机的有关信息传输给全体师生员工和学生家长，取得全体师生及学生家长的支持与合作。校方还必须全面如实地向上级政府主管部门报告并保持紧密联系，使之随时掌握危机事件的发展，以取得支持、指导。与媒体的有效沟通也是十分必要的，在信息高度发达的今天，几乎没有什么秘密可言，危机状态下隐瞒真相或谎报虚报都是非常错误的，只能起到适得其反的作用，使危机的负面作用进一步扩大。危机发生后，校方应该迅速建立媒体信息沟通渠道，由权威人士传播可靠、一致的信息，满足媒体和公众的知情权，遏止流言谣言的传播，利用媒体和社会舆论减少危机的社会影响。

（四）恢复善后

在成功应对危机之后，管理主体要迅速开展恢复善后工作，使受到危机影响的学校尽快恢复正常状态。具体包括灾后的重建工作、校园秩序恢复、受害者的心理救助和疏导、损失赔偿等。

已发生的危机事件除了给师生员工及学生家长带来人员伤亡或财产损失之外，还会给相关人员造成心理上的创伤。以往我们在进行灾后恢复工作时，往往只是重视物质因素，如损失赔偿、家园重建等，这些固然重要，但心理伤痛的救助同样重要。据专家估计，汶川地震后心理受灾人数达到50万[9]。与身体的伤害相比，心理上的伤痛更难以治愈，影响的时间也更长。与成年人相比，处于青少年时期的学生更容易在校园公共危机事件中受到心理伤害，因此，灾后心理治疗显得尤为重要。除了对受害者及家属给予物质上的相应赔偿外，更重要的是对当事人及时进行心理干预，即通过心理学的手段和技巧，对危机相关人员进行心理活动的方向、性质、强度和表现形态的控制和调整，从而使人的心理状态和行为方式归于正常。避免事态进一步扩展，尽快恢复学校教学秩序。

（五）总结评估

这是校园公共安全危机管理的最后一个环节，具体包括调查危机原因，汲取经验教训，避免此类事件的再次发生；评估危机造成的损失，总结此次危机应对过程中的亮点和不足之处，进一步提升校园公共安全危机管理水平。

校园公共危机是全世界都面对的一个重要问题，欧美发达国家在这方面积累了比较丰富的经验，探索并实施了较为有效的危机预防和应对措施，相关法律和制度也比较完善。进入21世纪，出于种种原因，我国的校园危机事件频发，给校园公共危机管理提出了新的要求。我们必须从战略角度出发，完善相关法律和制度，本着预防为主、防患未然的态度，尽量将危机消弭于萌芽状态。一旦危机爆发，应遵循快速应对、以人为本、有效沟通的原则，科学、合理、迅速地解决危机。危机后，通过各种灾后恢复措施尤其是心理干预和救助，消减危机的负面影响。同时，应借鉴别国的先进管理经验，不断总结经验教训，及时研究解决学校危机管理工作中的问题和弊端，把维护学校安全稳定的各项要求和措施真正落到实处，在新的形势下有效预防和应对校园公共危机事件。

[1]吴江.公共危机管理能力[M].北京：国家行政学院出版社,2005：2.

[2]黄顺康.公共危机管理与危机法制研究[M].北京：中国检查出版社，2006：53-57

[3]张兴.小学危机管理实务[M].北京：中国轻工业出版社，2009：II.

[4]张梁平.勿临渴掘井 宜未雨绸缪[J].教育与职业,2004（2 4）：4 3.

[5]罗伯特·希斯.危机管理[M].北京：中信出版社,2004:21-22.

[6]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M].北京：时事出版社,2003：14.

[7]侯丽华：国外如何维护校园安全[EB/OL].深圳商报[2010-05-09] http://szsb.sznews.com/html/2010-05/09/

[8]秦启文等.突发事件的预防与应对[M]，北京：新华出版社,2008：294-307

[9]王敬波.公共危机管理案例[M]. 北京：研究出版社, 2009：71.