政府部门业绩评价体系分析

2010-01-13马梦砚

中共伊犁州委党校学报 2010年1期

马梦砚

（中共乌鲁木齐市委党校新疆乌鲁木齐市 830026）

一、政府业绩评价的内涵

效率这个作为自然科学领域的概念，在19世纪被引入管理领域，而这个概念被引入行政管理领域后，就是指行政效果与行政消耗之比。所谓政府业绩，实际上是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府业绩评价就是运用科学的方法、标准和程序对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能客观的评价。因而业绩评价代表着政府全方位的管理工作，它包括各方面的责任目标的落实；民众的期望；政策的产出；个人、局部和全局的绩效互动等等。其关键作用在于政府运作和管理上引入市场机制，加入了成本——效益的考虑，减少了政府的浪费，使社会资源更有效配置，同时也更能赢得公众的支持和理解，有助于改善政府形象、提高政府声誉。

政府业绩评价涉及到政府活动的各个环节和方面：既要提高公务员的自主性，充分发挥其能力，又要保证公务员对社会公众负责、对结果负责，最大限度地节省资源；既要提高政府行政的效能，强调作为公共服务供给者的政府其管理活动必须以公众为中心，以公众需要为导向，满足公众的需求，又要增强对公众需求的回应力，保证政府管理的质量与公众满意度，重视管理活动的产出、效益与质量。因而，政府业绩不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言，政府业绩主要包括经济业绩、社会业绩、政治业绩。但这仅仅是政府业绩的基本框架，而非政府业绩的全部。政府业绩体现在政府行政管理的每一个层面和领域，这种业绩既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。

二、现行政府业绩评价体系存在的问题

1.对业绩评价的目标导向作用缺乏周密、细致的考虑

我国政府业绩评价的设计者和实施者，往往把评价作为政府管理的一种工具，谋求管理的简单化和控制的便捷，而对业绩评价的目标导向作用缺乏周密、细致的考虑。这是我国政府业绩评价中普遍存在的主要问题之一。另一个主要问题是没有适时地解决评价制度的稳定性与制度僵化之间的矛盾。制度的稳定性是其发挥规范行为作用的前提，评价制度的变化过于频繁，会使评价对象无所适从而不能形成合理的预期，从而引发对制度的不信任和低回应性。

2.评价指标过于强调GDP，导致经济社会发展失衡

在片面的评价指标引导下，政府只注重经济产出的总量，而忽略经济增长背后的环境污染和生态破坏，从而导致了低效率的经济运行模式和粗放型的经济增长模式，制约了经济的进一步持续稳定发展。在片面的评价指标引导下，政府为谋求经济增长速度，还往往热衷于介入或干预微观经济活动，以市场主体的身份盲目上项目、办企业、引投资，不仅破坏了市场经济的客观运行规律，而且在与民争利的过程中丧失了公共性，导致了政府公信力下降。

3.评价主体突出主管组织，导致政府管理对公民的低回应性

作为政府管理对象的社会公众，因缺少对政府行为强有力的制约机制，而使得社会对政府行为的激励和制约力量甚微。最终导致了政府公共服务意识淡薄、服务能力薄弱、服务质量低下，导致了官民不和谐与政府面临的严重信任危机。

4.多重、未系统化的业绩评价制度

我国的政府业绩评价，无论在理论上还是实践上都还尚未成熟。从实践来看，现存的业绩评价制度呈现两个特点：一是各自为政、零散而未系统化；二是缺乏可持续性和稳定性，从而造成了消极的后果。对评价制度的制定者来说，狭隘的评价视野阻碍其对价值观念的理性思考；对评价对象而言，来自不同主管部门的多重评价使其疲于应付，例行公务的数据汇报替代了以评价促革新的最终目的，表面工作的总结替代了对政府职能的深刻剖析和规范。

三、政府业绩评价指标体系的设计

政府业绩评价的核心是要建立一套科学的指标体系，以科学地确定政府业绩考评的标准、内容、指标。科学的指标能引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观和全面建设小康社会上，促进经济社会的全面发展和地区间的有序竞争。依据政府业绩的基本价值取向，衡量政府业绩的标准应包括经济性、公平性、稳定性、公开性、开放性、政策回应性六项标准。评价的内容应该是经济效益与社会效益兼有。政府是非营利组织，不以追求经济效益为第一目标。但这并不等于政府运作可以不必计算经济效益。本文主要根据政府业绩评价体系的内涵、要求及指标设计原则，确立了影响指标、职能指标和潜能指标3个一级指标，经济发展、行政成本及效率、环境生态、社会保障、民生、公共安全、公共服务、民主政治、公平公正、人力资源和廉洁状况11个二级指标以及39个三级指标，适用于对中国各级政府的业绩进行全面、系统地评价。见下表

政府业绩评价指标表

1.经济发展指标

在我国，以经济建设为中心的指导思想是不能动摇的，因为经济发展是一切社会事业发展的基础，也是人民生活水平不断提高的必需条件。但政府业绩评价中的经济发展指标主要指的是经济发展的质量，而不单纯是经济规模或增长速度。政府要以提高经济的整体质量、实现可持续发展为目标，对经济结构进行调整；优化生产力布局，优化产业布局，引导协调经济健康、有序、高速发展。具体指标主要有：人均GDP、GDP增长率、劳动生产率。

2.行政成本及效率指标

政府行为都是要耗费成本的，考核政府业绩而不计成本的后果是非常严重的，它使一部分地方领导干部的“政绩”变成国家的债务和财政的包袱。所以，在进行政府业绩评价时，必须考虑到政府的施政成本问题，特别是当涉及到“政绩工程”的时候，更应该通过经济审计等方式对成本进行考核，从而保证政府业绩评价的结果更真实、更可行。行政成本的高低直接反映政府业绩管理的状况。具体指标如：财政收支、办公成本。所谓行政效率，指的是在保证政府活动目标方向正确，并给社会带来有益成果的前提下，行政活动的产出与投入之比。其计算公式为：行政效率＝行政产出÷行政投入。通过对行政效率进行评估，可以反映政府部门行政流程的优劣：行政效率高，则流程合理；行政效率低，则需要进行流程的再造。具体指标主要有：行政决策的质量、管理层的工作质量、具体执行工作的质量。

3.生态环境指标

营造良好的生态环境也是政府的一项重要职责，更是我国的基本国策之一。但是，当前一些政府并未意识到这个问题的严重性和紧迫性，为了自身利益和眼前利益甚至不惜以牺牲生态环境为代价。所以，为了有效保护生态环境，坚持可持续发展战略，必须深化政府对环保重要性的认识，养成自觉的环保意识，并将这种意识转化为实际行动。具体指标主要有：森林覆盖率、大气污染、水污染、环境治理。

（1）森林覆盖率＝本地区森林面积÷本地区土地总面积×100%

（2）大气污染和水资源污染都是对污染程度的反映，二者都是逆向指标，与之相对的是环境治理指标。环境治理＝环境治理投资总额÷GDP总额

4.社会保障指标

政府社会保障指标是用来反映和衡量政府社会保障水平的具体指标。人民群众仅仅依靠自身的收入，无法承担在劳动过程中和日常生活中可能遇到的种种不测所带来的巨大开支，如果大量的人同时遇到这种情况，其后果必定导致社会的混乱，甚至动荡不安。因此，完善社会保障、维护社会的发展和政治的稳定，是政府的一项重要任务。具体指标主要有：城镇登记失业率、贫困发生率、医疗保险率。

（1）城镇登记失业率＝城镇登记失业人数÷（城镇从业人数＋城镇登记失业人数）×100%

（2）贫困发生率＝本地区贫困线以下人口数÷本地区总人口数

（3）医疗保险率＝本地区参与医疗保险人数÷本地区总人口数

5.民生指标

不断提高城乡居民的物质和文化生活质量是政府管理的根本目标。因此，政府业绩评价指标要更多地围绕人民生活质量和公共服务水平来设定。具体指标主要有：农民人均纯收入、恩格尔系数、基尼系数、高等教育普及率。

（1）农民人均纯收入＝（农村经济总收入－总费用－国家税金－上交有关部门的利润－企业各项基金－村提留－乡统筹）÷汇总人口

（2）恩格尔系数＝居民食品支出金额÷居民总支出金额。恩格尔系数是国际上通用的衡量居民生活水平高低的一项重要指标，一般随居民家庭收入和生活水平的提高而下降。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为绝对贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，30%以下为最富裕。

（3）基尼系数。基尼系数可在0到1之间任意取值。当基尼系数等于0时，表示收入分配绝对平均；反之当基尼系数等于1时，表示收入分配绝对不平均。实际的基尼系数介于0到1之间。联合国有关组织规定：基尼系数低于0.2表示收入高度平均；0.2～0.3表示比较平均；0.3～0.4表示相对合理；0.4～0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。

（4）高等教育普及率＝本地区当年接受高等教育人数÷本地区接受高等教育同龄人总数×100%

6.公共安全指标

政府无论在任何时期都有维护社会治安、维护社会稳定和秩序的职责。政府具有公共危机管理的职能，建立健全各种突发公共事件的紧急应对机制，建立综合性系统的公共危机管理的预警和监测体系，提高政府应对公共危机的能力，切实保护人民群众的生命财产安全。

7.公共服务指标

为社会公众提供优质的公共产品和服务是政府的重要职责，其核心表现就是其管理的公共事业发展水平满足社会公众需求和经济社会发展需要的程度。公共事业关系到社会公众整体生活质量和切身利益。具体指标主要有：科技进步贡献率、城市建设、公众满意度。

科技进步贡献率＝科技进步速度÷产出量增长速度×100%

8.民主政治指标

所谓民主政治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。这正是和谐社会内涵体现的一个重要方面。这方面的指标过去很少有，包括国家政治生活以及各个领域：居民、法人民主权利的实现程度；法律体系的完善程度；法律机制的完备程度；组织和居民知法、守法、用法、护法的程度等。

9.公平公正指标

所谓公平公正，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平公正得到切实维护和实现。只有把人民与社会的关系处理好，公平与正义维护好，我们国家才能稳定发展，社会才能和谐。公平公正主要表现为权利公平、机会公平、规则公平、分配公平，但基本的、大量反映的还是物质利益方面的公平。