中国新时期的计划生育与改革开放

李 文

(当代中国研究所,北京100009)

中国新时期的计划生育与改革开放

李 文

(当代中国研究所,北京100009)

新中国在人口政策上走过一段弯路,错过了解决人口问题的最佳时机,20世纪80年代初不得不采取强制性的计划生育政策。强制性的节制生育与改革开放不但是同步实施的,也是互为因果的。计划生育通过降低生育率减缓了人口增长速度,减轻了人口压迫生产力的现象特别是人口对资源的压力,减少了人口抚养负担并提供了一段较长的“人口红利期”,使全体民众都能分享到改革开放的成果,为改革的持续深化提供了不竭的动力;计划生育还通过减少贫困人口,改善医疗、住房、教育和营养等水平,极大地增强了人力资本投资,为我国加快现代化步伐、全面建设小康社会、实现科学发展奠定了坚实的基础。强制性地控制生育率,也使我国提前进入了人口老龄化阶段,并在一定程度上引致了人口出生性别比的提高。

计划生育;改革开放;人口政策①

李文研究员

人类的生产活动从来都是物质再生产与人口再生产的统一,但是在国史学界的现有研究成果中,却鲜有讨论两种再生产的相互作用的,即便是经济史的研究也仅仅是以物质再生产为对象的。2008年是改革开放30周年,2009年是新中国成立60周年,理论界有各种各样的纪念活动,催生出了一大批颇有分量的文献、著作和论文,它们从不同的角度对新中国成立以来特别是改革开放以来的历史性成就作了总结和解读。但是,也许是笔者涉猎有限,在众多的学术成果里,提及人口政策对新时期经济和社会发展做出的巨大贡献的作品很少看到。笔者在有限的篇幅里不可能对近30年来的人口政策做出详细的评估,只是想通过简要回顾新时期这一政策发生的重要变化,粗略地点评一下由此产生的经济和社会效应,藉以引起学术界的关注。

一 新中国在人口政策上走过一段弯路

新中国是在基本结束了常年战乱的基础上诞生的。从规律上看,每逢战乱结束,伴随社会的安定和经济的恢复,人口会出现一个爆炸性增长时期,“二战”后欧美国家出现的婴儿潮(Baby Boom)就是人口补偿性突增的一个例子。中国也不例外,只是晚了几年(因为战争结束较晚)。1949年中国的人口总量至今没有准确的统计数字,当时流行的说法是“四万万七千五百万”,后经推算当为5.4亿人。此后人口增长率不断攀升,从1949年的16‰快速增加到50年代中期的23‰～24‰,年平均增加人数从1949年的1000万人增加到1957年的近1500万人,人口总规模也从1949年的5.4亿人迅速增加到1959年的6.7亿人,人口增长呈明显加速态势。1960～1962年的三年困难时期出现了人口负增长,然而困难时期一结束,人口复又高速增长起来,1963年的出生率和自然增长率达到了建国以来的历史最高水平,分别为43.37‰和32.70‰,一年新增人口接近3000万人,此后一直到1971年人口出生率始终保持在30‰以上,一直到1973年人口自然增长率始终保持在20‰以上①。

新中国成立后面临的基本国情便是人多地少和低下的生产力水平,历史条件和社会制度决定了我们不能走西方国家经历过的殖民主义老路,为了快速推动工业化进程,一方面需要创新制度优势将有限的资源集中起来加以利用,另一方面也应该设法对人口规模加以控制。有鉴于此,建国伊始一些有识之士就一再提出节制生育的倡议。早在1950年著名民主人士邵力子就提醒说:“中国的生产落后,而人口的发展太快,是一个很突出的矛盾,如不防患于未然,采取计划措施加以控制的话,则不仅影响建设,同时也影响民生,成为社会发展的阻力。”[1]据笔者所知,邵力子是新中国最早提出计划生育的人士。此后马寅初也针对如何解决“生产落后”和“人口发展太快”这一矛盾提出了自己的人口主张。他的《新人口论》的基本观点是:我国人口增殖太快、资金积累得不够快,而我国今后的发展不但要积累资金而且要加速积累资金,因此从资金积累方面看非控制人口不可;从工业原料方面着想亦非控制人口不可;为促进科学研究亦非控制人口不可;就粮食而论亦非控制人口不可[2]。同一时期,在中央政府主抓财政经济工作的陈云分析当时商品供应紧张的原因时谈道:“经济建设和人民生活必须兼顾,必须平衡,但在相当长的一段时间内,这种平衡大体上是个比较紧张的平衡……我们耕地只有这些,但人口多,吃穿都靠它。搞建设,增加就业,一部分农村人口转入城市,就要多吃、多穿、多用,社会购买力就要提高,商品供应就会紧张。……人是要吃饭的,不能天天靠吃马列主义过活。”[3]29-34他进一步指出:“中国人口那么多,每年要出生一千二百万至一千五百万娃娃。汽车有解放牌的,‘解放牌’的娃娃(指解放后出生的孩子——笔者)也特别多。这怎么照顾法呢?这些娃娃要吃饭,要上托儿所、小学、中学、大学,还要就业。根本问题是吃饭穿衣,这是个头痛的问题。由于一年比一年紧,第二个五年计划每个人粮食数量、布票数量绝不会比第一个五年计划多,所以说越搞会越困难。”[4]所以,在他看来,除了千方百计扩大生产的潜力以外,“要提高人民的生活水平,还要有一个重要条件,就是娃娃要少生一点”[3]86。遗憾的是,这些真知灼见未能主导当时的决策,反而长期受到压制。本来按照陈云的设想,从那个时候切实抓好农业生产同时对人口增长有所控制,大体上到“三五”计划的中期或末期就能基本解决吃饭穿衣问题。但是众所周知,这个目标一直推迟到改革开放以后才得以实现,除了受到体制上的束缚以外,没有节制生育、生了太多的娃娃是个非常重要的拖累。尽管三年困难时期造成大量人口非正常死亡,但是伴随国民经济好转生育率快速反弹,1964年第二次普查人口已接近7亿,11年多出了1亿多。同期,人均粮食占有量从1953年的283.75公斤下降到1964年的265.95公斤②。新中国的历史表明,计划调控本来就是短缺的产物,人口增长过快不但造成有增长无发展的局面,而且当着短缺加重时,还会使计划调控的手段变得更加严厉,并在一定程度上延长计划经济的推行时间。

50年代是我国第一个人口增长高峰期。1953年第一次人口普查结果公布后,一度引发了一场是否需要节制生育的全国大讨论,1957年马寅初发表《新人口论》将讨论推向高潮。作为回应,中央政府鼓励计划生育,并一度做出了成立中央节育委员会的决策。拟议中的中央节育委员会主任陈云正确地指出:“中国人多,必须提倡节制生育。这是有关经济建设的大问题。现在粮食、布匹、学校等紧张,都与人口多而且增长快有关系。”“节制生育的措施,要十年、二十年以后才能见效。中央和各省市都要成立专门委员会,来抓这件事情。”[3]68但是在旋即开展的反右派运动中,马寅初的人口理论受到批判,“大跃进”的需要和氛围改变了毛泽东对计划生育支持的态度。三年困难时期以后,虽然毛泽东不再对计划生育持反对态度,1964年以后从中央到地方陆续成立了计划生育工作机构,但整个60年代计划生育总体上仍停留在提倡、鼓励和试点阶段。

社会上一直有“错批一人,多生三亿”的争论,尽管这一说法不够科学,但20世纪50年代和60年代,我们确实错过了解决人口问题的最佳时机。“当时很多人对人口规律并不了解,没有认识到人口控制是一项长期、复杂的工作。一般来说,人口增长具有积累性、周期性和惯性的特征。人口增长在起始阶段都是微量增加,并不引人注意,但持续微量的增加,积累到一定时期会愈积愈大,当增量人口达到育龄期后,必然要生育第二代、第三代,形成一个接一个人口高峰,高峰一旦出现,要经过两三代人才能逐步缓解。第一代增量出现时,就要考虑对第二、第三代增量的影响,这是人的生产和物的生产不同之处,必须瞻前顾后。没有抓住50年代后期控制人口的最佳时机,意味着我们在20年后必须面对第一次人口高峰和第二次人口高峰叠加的巨大压力。”[5]

进入70年代以后,人口计划才被正式纳入国民经济发展计划,并从1973年起在国务院成立了计划生育工作领导小组,逐步明确了“晚、稀、少”的方针和相应的政策要求③。这一时期,计划生育工作取得一定进展,人口快速增长的势头初步得到遏制,1970年到1980年全国总和生育率由5.81下降到2.23,出生率由33.43‰下降到18.21‰,人口自然增长率由25.83‰下降到11.87‰,每年新增人口由2321万人减少到1163万人④。

二 从调低档速到急刹车:人口政策在新时期的重大变化

20世纪70年代末期,知青返城促成的允许自主创业、多种渠道解决城镇就业问题的相关政策的出台,和农村各种农业生产责任制对传统的人民公社体制下集体劳动方式的逐步取代,不但拉开了中国新时期改革开放的帷幕,也将被传统体制一定程度掩盖了的人口压力一下子释放出来。面对人口与资源、人口与就业、人口增长与经济发展的突出矛盾,党和政府被迫对“晚、稀、少”的工作方针做出改变。1978年3月经五届人大一次会议修改的《中华人民共和国宪法》第五十三条做出规定:“国家提倡和推行计划生育。”[6]10月26日,中共中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次全体会议的报告》时提出:提倡一对夫妇生育子女最好1个,最多2个,生育间隔3年以上[7]。1979年,马寅初的人口理论得到平反,这一年的五届人大二次会议提出要“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”[8]422。3月23日,邓小平在中央工作会议上指出:“人口增长要控制。在这方面,应该立些法,限制人口增长。”[9]

1980年在经过年初和上半年几次座谈征求意见后,9月正式出台了独生子女政策。8月30日至9月10日五届人大三次会议在京举行,中共中央主席、国务院总理华国锋在讲话中指出:“国务院经过认真研究,认为在今后二三十年内,必须在人口问题上采取一个坚决的措施,就是除了在人口稀少的少数民族地区以外,要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,以便把人口增长率尽快控制住,争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿。”[10]会议通过的新《婚姻法》第十二条提出“夫妻双方都有实行计划生育的义务”,此外还对最低结婚年龄和优生优育问题作了规定[8]423。同月25日,中共中央、国务院发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,从思想上、理论上阐述了计划生育的迫切性和重要性,号召全体共产党员、共青团员和全体干部带头实行计划生育,提倡一对夫妇只生育一个孩子[8]422-423。在机构安排上,继1980年5月半官半民的计划生育协会组建后,1981年3月全国五届人大常务委员会第十七次会议审议通过设立国家计划生育委员会的决议,将负责计划生育的机构作为国务院的一个部门正式独立出来。

1982年起计划生育政策开始被视为一项基本国策。这一年年初,中共中央、国务院发布了《关于进一步做好计划生育工作的指示》,具体规定:国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经过批准者外,一对夫妇只生育一个孩子;农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难要求生二胎的,经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎;对于少数民族,也要提倡计划生育,在要求上,可适当放宽一些。计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。既要控制人口数量,又要提高人口素质[11]1141。9月,中共中央主席胡耀邦在中共“十二大”报告中强调指出:“在我国的经济和社会发展中,人口问题始终是极为重要的问题。实行计划生育,是我国的一项基本国策。”[12]同年10月,中共中央办公厅和国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》时指出,实行计划生育是我们国家的一项基本国策,是一项长期的战略任务。《纪要》对生育政策作了具体的阐述:“普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,严格控制二胎,坚决杜绝多胎。”[13]12月五届人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二十五条规定:“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第四十九条规定:“夫妻双方有实行计划生育的义务。”这一年,从中央到地方各级计划生育管理部门在政府机构改革中得到加强,建立了自上而下的强有力的组织机构,保证了生育政策的贯彻实施。

1982年以后,为保证独生子女政策的顺利实施,结合各地实践经验,在具体规定上做了些必要调整,一是控制生育二胎的条件有所放宽(特别是农村),二是严格禁止计划外生育,三是对少数民族的计划生育要求也日趋明确,四是适时对流动人口计划生育工作和城市计划生育工作进行了改革。1991年5月,中共中央、国务院发出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。这一年年底,针对流动人口生育问题不断涌现,国务院批准实施《流动人口计划生育管理办法》⑤。也是从这一年起,中央几乎每年都要召开专题汇报会或座谈会,研究部署人口和计划生育工作,强调党、政一把手对计划生育工作负总责、亲自抓,实行人口与计划生育目标管理责任制,总结出了坚持“三不变”(现行计划生育政策、既定的人口计划目标、党政一把手亲自抓负总责不变)、落实“三为主”(宣传教育、避孕、经常工作为主)、推行“三结合”(计划生育同发展经济、帮助农民勤劳致富、建立文明幸福家庭的三个结合)、实现“两个转变”(由仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合、采取综合措施解决人口问题转变,由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合,宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变)的工作思路。2000年、2001年、2007年和2009年,中共中央、国务院又先后下发了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》、《计划生育技术服务管理条例》、《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《流动人口计划生育工作条例》。特别是2001年《人口与计划生育法》的颁布实施,进一步以法律形式确定了计划生育基本国策的地位,结束了长期以来主要依据政策和地方法规开展人口与计划生育工作的历史,稳定了国家的现行生育政策,把计划生育全面纳入了法制化的轨道。

三 节制生育对新时期的经济社会发展功不可没

由上面的阐述不难看出,中国的独生子女政策实属不得已而为之。1982年《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》在阐述计划生育工作的战略意义时指出,“如何使人口增长同国民经济的增长相适应,这是我国必须解决的一个重大问题。建国后相当一段时间内,由于我们对人口问题在认识上有片面性,强调人多好,致使我国人口增长过快,与生产的发展不相适应,人民在吃饭、穿衣、住房、交通、教育、就业、卫生等方面都遇到越来越大的困难,也是国家在短时间内难以改变贫穷落后面貌的一个重要原因”。因此,“摆在我们面前有两种可能:或者是严格地有效地控制人口的增长,使全体人民的生活水平逐步提高,国家建设逐年扩大;或者是控制不严,措施不力,听任人口继续大量增长,从而既不能改善人民生活,也不能很好地进行经济、文化、国防的建设,二者必居其一”[11]1139。

30年来计划生育政策获得了极大的成功。强制性地节制生育促进了生育水平的下降和人口出生率、自然增长率的降低,使我国人口再生产由“高出生、低死亡、高增长”迅速向“低出生、低死亡、低增长”转变,这是人类有史以来的一大奇迹。据估算,由于生育水平得到有效控制,近30年来我国总人口规模累计减少3亿人左右。多年来我国一直以人多著称,劳动力资源近乎无限供给。殊不知,只有与资本相匹配的劳动力资源才能形成实际的生产力,而资本不足恰恰是新中国成立后经济发展所面临的最大难题。改革开放以来,一方面由于我们引入了大量的外资,另一方面也是由于我们有效控制了人口出生和人口增长从而节省了巨额的人口投资,我国的资源匹配才得以显著优化,不但就业状况改善、居民收入增加、贫困人口大为减少,而且也有效缓解了全社会在生产资料、生活资料和公共品供给上的压力,缓解了环境紧张和资源短缺状况,为经济体制的转变赢得了时间。人口再生产类型的转变所引起的人口年龄结构变动,还使我国得以收获长达40余年的“人口红利”⑥,进入经济社会快速发展和社会保障体系建立健全的战略机遇期。

生育率的降低还促成了人口再生产由数量型向质量型的转变,极大地改善了人力资本投资,从而使以人为本的全面发展成为可能。显而易见的是,政府的独生子女政策强化了居民的优生优育观念,使20世纪80年代以来新生人口的营养水平、身体素质和文化教养伴随国民收入的增长有了实质性的飞跃。教育、营养和医疗卫生,是人力资本投资的几个主要途径。但是以往我们在讨论人力资本问题时对教育强调得较多,而没有把营养和医疗卫生放在同等重要的位置。事实上,教育、营养和医疗卫生相互促进,互为条件,教育形成人类的科学文化素质,营养和医疗卫生形成人类的身体健康素质,二者一起形成人类的生产能力;教育推动了营养知识的丰富和医疗卫生事业的发展,而后者又为前者提供了必要的基础和保障。改革开放以来人力资本投资的改善不仅体现在新生人口的身上,也体现在他(她)们的父母特别是母亲的身上,后者因为养育子女减少、工作和闲暇时间增加,无论身心健康还是自我发展能力都有了极大的提升,同时也间接带动了旅游业、文化产业和相关服务业的发展。

还应当指出,今天实行严格的人口政策是为了子孙后代能够生活在一个良好的、没有遭受严重资源掠夺的环境中,今天生育权利的抑制是为了下一代人生存权利的更好实现。持续稳定的计划生育政策和稳定的低生育水平对21世纪的人口规模控制创造了较佳的人口初始条件。同时,通过计划生育政策制定、改善、执行以及宣传和知识的传播也大大提高了民众的生态危机意识,为贯彻落实科学发展观,实现以人为本的全面、协调、可持续发展提供了很好的社会基础。

以上只是粗略地概括了一下人口政策在新时期经济和社会发展中的重要作用。毫无疑问,任何政策在发挥正效应的同时都会逐渐显示出某些负效应,独生子女政策也不例外。在我国,由于人口增长率降低、死亡率下降、人口预期寿命延长,未来人口年龄结构变动的总的趋势是少儿人口比重降低、老年人口比重上升,以致社会抚养比的变动也主要体现为老年人口负担系数不断提高。我国在20世纪末、21世纪初就进入了老龄化社会,而且与发达国家相比,我国的人口老龄化呈现以下特征:一是速度快,从成年型结构到老年型结构的转变,西方发达国家大约用了50～100年的时间,而我国完成这一转变仅用了20年的时间;二是呈加速推进之势,2010年后老年人口增加的速度会越来越快;三是达到的水平高,1995～2050年人口年龄中位数我国比世界平均水平从高出2岁会扩大到高出近6岁;四是绝对量大,未来半个世纪我国将一直是世界上老龄人口数量最大的国家;五是城市快于乡村,东部快于西部。总之,我国正面临着一个高收入国家遇到的人口老龄化问题,而所拥有的资金只及一个中等收入国家,如何配置好资源创造性地建立起适合自身国情的养老保障体系将是一个巨大的难题。

新时期节制生育政策的另一个突出负效应是在一定程度上导致人口出生性别比严重失调。人口出生性别比是指某一总人口中某一时期(通常为一年)内出生的男婴总数与女婴总数的比值,用每100名出生女婴数相对应的出生男婴数表示,它的正常值通常在102～107之间波动。人口出生性别比是受居民生育意愿决定的。由于农村地区长期以来的重男轻女思想和社会保障欠缺,在强制性的计划生育政策和B超技术发展等多种因素的作用下,我国人口出生性别比出现了严重失衡的局面。2007年1月1日人口与计划生育委员会发布的《国家人口发展战略研究报告》披露,我国人口出生性别比,2000年第五次全国人口普查为117,2003年抽样调查为119,个别省份超过130;2005年1%抽样调查为118.58;城乡均出现异常,农村失调程度更为严重;到2020年,20～45岁男性将比女性多3000万人左右⑦。2005年以后,新进入婚育年龄人口男性明显多于女性,婚姻挤压问题凸现,低收入及低素质者结婚难,所导致的社会秩序混乱将成为影响社会稳定的严重隐患。

总之,计划生育政策的效果并不仅仅限于本文所考察的这30年,它的人口效果会更长、更深远,而且再好的政策也都会有正反两个方面的影响,因此,因势利导、未雨绸缪、趋利避害、适时调整,是我们应当采取的正确方针。

注 释:

①以上数字均出自历年《中国统计年鉴》,中国统计出版社相应年份出版。

②根据曾培炎主编《新中国经济50年》(中国计划出版社1999年版)附表2-4、2-15数据计算所得。

③此前提出的口号是:“一个不少,两个正好,三个多了。”

④数字出自相应年份的《中国统计年鉴》。

⑤1998年修订后改称《流动人口计划生育工作管理办法》。

⑥所谓人口红利期是指,生育率迅速下降使少儿抚养比例迅速降低,总人口中劳动适龄人口比重上升,在老年人口比例达到较高水平之前,将形成一个劳动力资源相对比较丰富、少儿与老年抚养负担均相对较轻、对经济发展十分有利的黄金时期。据估算,这样的一个时期在我国大致从20世纪90年代初开始,到21世纪30年代结束。

⑦1982年第三次人口普查,全国的出生性别比为108.5,1987年百分之一人口抽样调查为110.9,1990年第四次人口普查为111.3,1995年百分之一抽样调查为115.6,到了2000年变为116.9。2007年7月6日《人民日报》报道指出,我国已经成为世界上出生性别比失衡最为严重、持续时间最长的国家。

[1]吴跃农.邵力子与马寅初的《新人口论》[J].文史春秋,2004(5).

[2]新人口论——马寅初的书面发言[N].人民日报,1957-07-05(11).

[3]陈云文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1995.

[4]陈云文集:第3卷[M].北京:中央文献出版社,2005:202-203.

[5]邬沧萍,谢楠.合理控制人口是我国的必然选择[J].同舟共进,2009(4).

[6]《当代中国》丛书编辑部.当代中国的计划生育事业[M].北京:当代中国出版社,1992:37.

[7]国务院计划生育领导小组关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告[M]//彭云,主编.中国计划生育全书.北京:中国人口出版社,1997:14.

[8]《当代中国》丛书编辑部.当代中国的人口[M].北京:中国社会科学出版社,1988.

[9]邓小平思想年谱(1975—1997)[M].北京:中央文献出版社,1998:112.

[10]华国锋.在第五届全国人民代表大会第三次会议上的讲话[N].人民日报,1980-09-15(1).

[11]三中全会以来重要文献选编(下)[M].北京:人民出版社,1982.

[12]十二大以来重要文献选编(上)[M].北京:人民出版社,1986:16.

[13]国家计划生育委员会党组关于全国计划生育工作会议纪要(1982年10月11日中共中央书记处召开第8次会议讨论通过)[M]//彭云,主编.中国计划生育全书.北京:中国人口出版社,1997:473.

Fam ily Plann ing,Reform and Open ing up in the New Period of China

LI Wen
(Research Institute of Today’s China,Beijing 100009,China)

New China made a detour once in its population policy and missed the optimal time to solve its population problem.In the 1980s,China had no alternative but to introduce a mandatory family planning policy and gradually institutionalized family planning as a basic national policy.Mandatory family planning has not only been implemented in step with reform and opening up,but also influenced each other.By reducing the birthrate,family planning has eased the speed of population growth,alleviated the population pressure on the forces of production and especially on the resources,reduced the population support burden and provided a fairly long period of“population dividend”.Accordingly,it has not only helped improve resource allocation and boost labor productivity,but also enabled all people to share the fruit of reform and opening up and provided an inexhaustible impetus for sustainable and deeper reform.By reducing the poverty-stricken population and improving the medical,housing,education and nutritional levels of the people,family planning has greatly increased human capital investment and laid a solid foundation for China to expedite the modernization drive,build a well-off society and pursue scientific development.The mandatory birthrate control has also led China into an ageing period earlier and,to a certain extent,driven up the sex ratio at birth.

family planning;reform and opening up;population policy

C924.21;D619

A

1674-9014(2010)05-0035-06

2010-07-16

李 文(1963-),男,山西大同人,当代中国研究所研究员,博士,研究方向为当代中国经济史和社会史。

(责任编辑:张群喜)