地方铁路工程项目管理代建制探讨

郑少弘



地方铁路工程项目管理代建制探讨

郑少弘

福建福铁地方铁路开发公司

近年来，随着福建地方铁路工程建设投资的不断增长，地方铁路工程建设的项目管理服务需求也不断扩大，迫切需要一种科学、高效的项目管理服务模式。该文从项目管理角度，提出地方铁路工程建设应该引进代建制管理模式，结合福建地方铁路开发公司在实际项目代建制的具体运用，分析了目前代建制管理模式普遍存在的问题，并提出相应的建议措施。

地方 铁路工程 项目管理 代建制

1 地方铁路建设工程建设概述

1.1 地方铁路建设工程项目不断增长

随着海峡西岸经济区的建设，福建经济不断增长，地方铁路工程建设投资在不断扩大，随着沿海大通道高速铁路的开通，沿海各省市地方经济快速发展、城市建设不断加快，有更多的市政道路、桥梁需要穿（跨）越既有铁路，因而将会产生大量的地方铁路建设工程项目。

地方铁路建设工程项目是指由地方政府或厂矿企业因自身发展而投资修建的与既有铁路或在建铁路联系密切的工程项目。包括铁路专用线、专用铁路（统称专用线）以及地方市政道路穿、跨越铁路的工程建设等。穿、跨越铁路工程是指：上跨铁路的桥梁等各种建筑物和电力、通信等各种线路；下穿铁路的涵洞、框架桥和各种管线。

1.2 地方铁路建设工程项目特点

点多线长、专业性强、安全要求高、协调难度大是地方铁路建设工程项目的特点。专业性强：铁路属专业性很强的企业，工种分工细、专业程度高；站前工程、站后工程等技术特点强、区别大，站前工程包括路基、桥涵、隧道、轨道、站场建筑设备等5个专业；站后工程包括通信、信号、电力、电力牵引供电、房屋建筑、给排水、机车、车辆、机械设备安装等9个专业，涉及面宽。安全要求高：地方铁路建设工程均是在铁路营业线上施工，铁路营业线施工是指影响营业线设备稳定、设备使用和行车安全的各种施工。协调难度大：因铁路建设跨越行政区域多，前期征地拆迁等工作协调难度大；涉及多部门、多层次、多专业的协调工作。在铁路内部就有工务、车务、机务、供电等九个设备管理单位、几十个工种，协调起来难度相当大。

1.3 福建地方铁路工程的代建情况

南昌铁路局福建福铁地方铁路开发公司（以下简称福建地铁公司）为南昌铁路局直属企业，负责地方投资建设的工程。福建地铁公司承担了大多数福建境内由地方政府、企业投资的铁路专用线，以及地方市政设施等穿跨越铁路立交工程等地方铁路工程的代理建设工作，近五年来工程代建产值情况详见表1。

表1 福建地铁公司代建工程完成产值情况表

2 项目管理与代建制

2.1 代建制模式的优点

代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理，把原来建设项目管理中的行政隶属和管理关系，变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系，即委托代理关系。代建制模式是对近年来全国各地试行“代建制”成功经验的总结和推广。作为代建主体，代建单位的工作性质为工程建设管理和咨询，单位性质是自负盈亏的企业，竞争优势是专业化管理水平，盈利模式是收取代理费、咨询费，从节约的建设投资中提成。

代建制模式与传统建设管理模式的比较，见表2所示。

表2 代建制与传统建设管理模式的比较

代建制具有以下三个优点：第一，能够充分发挥市场竞争的作用（如招标），从机制上确保防止“三超”行为的发生。第二，能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。第三，有助于加快实现政府职能转变，政企分开。

2.2 代建制的模式分类

根据代建项目管理公司与业主签订的合同性质，代建项目管理模式可以分为两类：代建项目管理服务模式（PM，Project Management）和代建项目管理承包模式(PMC，Project Management Construction)。

2.2.1代建项目管理服务模式（PM模式）

代建项目管理公司受业主聘用，根据服务合同可为业主进行项目可行性研究，协助业主编制项目要求和项目计划，组织工程设计和施工招标，审查设计文件，代表业主对施工过程进行控制和管理。在这种项目管理模式中，代建项目管理公司只与业主签订咨询服务合同，并按合同要求提供服务，可协助业主选定设计单位和施工单位，或设计—建造总承包商，并对其工作进行管理和监督，但项目管理公司不承担具体的设计和施工任务，与设计和施工单位之间也没有合同关系，所以也不承担经济责任。如图1所示。

2.2.2代建项目管理承包模式（PMC模式）

代建项目管理承包是指工程项目代建管理企业按照合同约定，除完成项目管理服务（PM）的全部工作内容外，还可以负责完成合同约定的工程初步设计（基础工程设计）等工作。成熟的项目管理承包模式中，代建项目管理承包企业可以就项目与业主签订管理总包合同，并可以直接同其它设计单位、施工单位签订合同，代建项目管理承包企业一般应当按照合同约定承担一定的管理风险和经济责任。如图2所示。

图1 PM型项目管理模式

图2 PMC 型项目管理模式

3 地方铁路工程项目代建制的运用

3.1 引入代建制的必要性分析

针对福建地方铁路工程项目的特点，只有引进代建制这一科学的管理模式，并结合企业实际，规范、有序地开展代建工程项目管理服务，才能适应福建地方铁路工程建设不断增长的需要。

3.1.1地方业主的需求所决定

地方业主出于对铁路系统的不了解，在建设过程中面对近十个铁路设备管理单位的配合施工及一系列铁路营业线施工管理办法要求，不知如何入手，特别希望有一家机构能帮忙承接这些穿跨铁路或专用线的工程建设任务。随着福建高速铁路不断开通运营，铁路营业线施工的技术要求越来越高，地方铁路建设工程市场更需要专业化企业来承担这项任务。

3.1.2铁路工程自身的特点所决定

如前所述，铁路工程具有点多线长、专业繁多、涉及面广、协调难度大等特点。由于铁路工程施工是在动态行车状态下完成，因此地方铁路建设工程除了按建设部的要求进行管理外，还必须按铁路营业线施工管理办法要求来组织实施。这一系列特点就决定了地方铁路建设工程需要由一支专业队伍来承担。

3.1.3铁路运输安全生产的需要

铁路具有 “高、大、半” 的特点，即高度统一、大联动机、半军事化，运输安全生产是铁路永恒的主题。铁路营业线施工管理办法要求，营业线施工必须把确保行车安全和施工安全放在首位，因此安全要求高于其他施工项目。无疑，不熟悉铁路运输的企业是不能承担地方铁路建设工程任务的。

3.2 代建制的具体运用

3.2.1 PM代建项目管理模式

代建管理模式是指提供代建项目技术管理服务的方式，即项目管理服务（PM）模式。以福建地铁公司代建的厦门杏林公铁大桥B标段上跨铁路配合工程为例，

福建地铁公司以技术管理服务的方式为该项目提供铁路配合工程的建设项目管理服务，项目业主是厦门路桥投资建设集团公司，桥梁主体施工单位为路桥二公局。代建合同以项目管理技术服务合同的形式签定。代建工作的主要内容是为业主提供穿跨越铁路的工程技术咨询和服务，包括组织铁路工程专家对方案、施工图设计、施工组织设计等进行审查，协调各铁路设备管理单位进行施工配合，代业主向南昌铁路局申报施工计划审批等等。在这种模式下，福建地铁公司的地位相当于工程技术管理咨询服务公司。代建模式如图3所示。

图3 PM代建模式

3.2.2 PMC代建项目管理模式

代建承包模式是指委托代理、承包建设的方式，即项目管理承包（PMC）模式。以三明市化机涵洞拓宽改造工程为例，福建地铁公司就是以委托代理、承包建设的方式承接了该下穿铁路立交桥项目的工程建设，项目业主为三明市政工程管理处，立交桥主体施工单位是南昌铁路天河建设股份有限公司。工程代建合同采用风险包干的固定总价合同，代建工作包括该项目的工程施工、监理，同时接受铁路工程质量监督。设计单位为福建铁四院勘察设计有限公司。在这种模式下，福建地铁公司的地位相当于施工总承包商。代建模式如图4所示。

图4 PMC代建模式

3.3 存在问题及建议措施

3.3.1法律制度配套问题

《建筑法》对设计、监理、施工、设备采购等都进行了法律定位，惟独对工程代建没有定位。即便是政府投资项目的成熟做法，也只是将各地的做法进行了推广，规定工程设计或咨询或监理或施工等相关资质的单位都可以进行工程代建，都没有上升到法律的层面。

建议措施：补充和完善《建筑法》。首先，应在法律层面解决，将代建制与设计、施工、监理、设备采购供应等一起立法，肯定工程代建在建筑市场的地位；其次，通过《招投标法》等法规对工程代建行为进行规范管理，必须坚持公开、公平、公正的原则，通过公开招标，择优选择代建单位。

3.3.2代建单位的资质管理问题

在代建单位的资格上，各地方文件不一、缺乏全国性的统一标准。各地政府一般规定代建单位应是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人。

建议措施：按照PM和PMC两种模式区分对待，在PMC模式下，代建企业的地位相当于工程施工总承包商；在PM模式下，代建企业的地位相当于工程施工监理等工程咨询服务类别。二者在企业资质、代建行为等方面还是存在一定的差异。代建企业的定位是属于承包商类别，还是属于工程咨询企业类别，应根据项目管理服务的类型和模式加以区分，制定不同的资质标准。

3.3.3代建单位的收费问题

目前，国内各地对代建费的计取，主要参照建设单位管理费的标准为上限进行计算，一般不会超过工程造价的2.0%。如果不是全过程代建，则代建管理费更低，以福建省政府投资项目代建为例，按照闽政[2007]11号文《福建省政府省级投资项目代建制管理办法（试行）》的规定：若只承担施工阶段代建的，则按照全过程代建收费的70%计取（2.0%×70%=1.4%）。由此可见，这种低收费的格局极为不利于代建企业的发展壮大。

建议措施：鼓励采用PMC模式代建，充分调动代建企业的积极性，风险与收益共存，增加代建企业收入，同时增加对代建企业的制约措施和管理办法；若采用PM模式代建情况下，则加大激励措施、鼓励节余分成。尽快出台关于代建单位参与投资节余分成的办法，以达到激励代建人的目的。

综上所述，代建制模式是一种科学、高效的项目管理模式，通过在福建地方铁路工程项目建设过程中实行代建制的有益尝试，可以看出地方铁路工程项目建设引入代建制已势在必行，代建制在今后的实践发展过程中还会存在一系列的问题，这些问题在地方铁路工程项目管理服务的运用过程当中，相信一定会得到逐步的解决，而代建制本身也将得以不断的完善。

[1] 郑宏波. 铁路建设项目试行代建制初探[J]. 铁道工程学报, 2004,（2）:135-137.

[2] 潘国雄,张红. 建设工程实行代建制的问题与对策[J].建筑经济,2008,(4):56-59.