我国发行地方公债的几点思考

胡文骏

（江西财经大学财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

早在20世纪80年代末至90年代初，我国许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾发行过地方公债。这些曾经发行的地方公债中有的甚至是无息的，更有甚者直接充当了部分单位的员工工资。1993年，国务院考虑到地方政府实际承付兑现能力的有限，及时制止了地方公债的发行。此后于1995年1月1日起开始施行的《中华人民共和国预算法》中的第28条明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。随着国际经济的发展，特别是由于受到2008年国际金融危机的影响，为了拉动内需、促进经济增长，我国政府逐渐放松了“地方政府不得发放债券”的禁令，并于2009年初开始着手地方公债的发行。

1 发行地方公债的必要性

地方公债作为政府公债体系的重要组成部分，是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足经济建设和地方社会公益事业的发展，按照法律规定向社会发行的债券。通过发行地方债券所筹集的资金一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方公债有两种模式：第一种为地方政府直接发债；第二种是中央发行国债，再转贷给地方，也就是中央发国债之后给地方用。在某些情况下，地方政府债券也称为“市政债券”（Municipal Securities）。

随着经济的发展，许多与地方居民直接相关的社会公益事业在不断地增加，地方政府支出的规模也随之不断地扩大。在这种情况下，举债就成为地方政府筹措建设资金、缓解地方资金供需矛盾的一种有效方式。在我国，地方公债的发行有其必然性。

1.1 发行地方公债是完善我国资本市场的重要条件，有利于开拓新的投资梁道、缓解中央政府的债务压力

债券市场是资本市场的重要组成部分，其中中央政府债券（即国债）是资信度最高的债券（其风险几乎为零）。根据凯恩斯经济学的经典理论，由于市场上大多数投资者厌恶风险的程度比较高，故而投资时具有极强的谨慎性。所以，资信度仅次于国债的地方公债的出现为居民个人规避风险、获得稳定收益提供了一个全新的途径，极低的风险性决定了地方公债一经发行便会得到投资者的广泛青睐。在市场经济发达的国家，地方公债是资本市场的重要组成部分。目前，我国的资本市场还很不健全，难以满足企业和居民的多样化投资需求。所以，允许地方政府适度地发行公债是解决融资渠道不足、健全资本市场的重要手段。因此，中央政府应积极创造有利的政策条件，允许地方政府适当发行公债并积极加以引导，从而为市场上的投资者开辟投资新渠道。这样不仅可以减轻中央政府的借债压力和偿债风险，也有利于中央政府压缩赤字、控制债务，同时也将减少中央政府对地方政府的巨额转移支付压力。

1.2 发行地方公债是解决地方政府筹资困难问题、防范地方政府财政风险的重要手段，同时有利于加强地方政府在国家财政体系中的作用

我国自1994年开始实行分税制改革后，中央财政收入占总财政收入的比重得以大幅度提高，这无疑强化了中央宏观调控能力，但同时也决定了地方政府在没有中央财政的支持下很难有能力进行大型的基础建设投资。目前，我国各地区地方债务总额较大，且大部分属于隐性债务。而地方政府的融资途径却相对而言捉襟见肘，很多地方不得不依靠“土地财政”、扩大收费权等非积极性措施来扩大财源。地方政府债务规模的扩大无疑危害到了地方财政安全，使得我国地方政府财政风险日益扩大。因此，尽快建立一个有效的地方公债市场，是解决地方政府财政困难问题的一个重要途径。所以，发行地方公债不但可以减轻中央财政转移支付的压力，更有助于规范地方政府的融资方式、有效缓解地方政府财政风险。

从决策最优化的角度来看，为实现地区经济的快速发展，在加强中央对地方统一管理的前提条件下，应该根据需要适当给予地方政府更多的经济自主权，即允许地方政府根据本地区的经济发展现状自主开展地方债务的筹集、使用和偿还工作。这样不仅可以减轻中央政府的债务负担，还可以调动地方政府的积极性和自主性，从而推动地方经济的发展，同时强化地方政府在国家财政体系中的实体地位和重要作用。

总而言之，地方政府举债有助于深化财政体制改革，缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾，也有助于实现城乡统筹，促进经济稳定和加快民主化进程。随着《中华人民共和国国库券条例》、《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》、《证券法》等法律法规的制定和实施，目前我国已初步形成了较为合理的债券监管制度与法律体系，这为发行地方公债提供了可靠的保障。所以，我国发行地方公债不仅有发展上的需要，而且有制度上的保障，现阶段发行地方公债可以说是大势所趋。

2 国外发行地方公债的一些借鉴--以美国为例

美国实行的是三级财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政。除了联邦政府可以对外发行公债外，州政府和地方政府也可以发行相应的地方公债以筹措财政资金。美国是发行地方公债较早，也是地方债务规模较大的国家，其发行的地方公债主要有以下特点：

州政府和地方政府所发行的地方公债绝大部分是一年以上期限的长期债券，一年以内期限的短期债券所占比例很小，这和联邦政府短期债券占重要比重的债券结构形成了鲜明对比 。出现这一现象的原因是州政府和地方政府所发行的公债往往与特定基本建设项目相挂钩，故而其期限通常根据用款项目的期限而定。而基本建设的周期一般较长、用款时间一般较久，所以只有长期债券才能适应基本建设资金筹集的需要。

州政府和地方政府所发行的地方公债的债券利息免纳联邦所得税，这是其最显著的特点。正因如此，州政府和地方政府公债也称“免税公债”。这样的话，州政府和地方政府所发行的公债就能以比相同品质的其它应税债券较低的利息率发行，这可以看做是联邦政府对州政府和地方政府的一种特殊的财政补助形式。

美国地方公债的作用主要体现在两个方面：（1）极大地推动了地方政府基础设施的建设。发行地方公债筹集资金的主要是用来进行私人资本无力或不愿兴办的基本建设，如修建公路、港口、码头等各项工业基础设施，建设学校、社会福利和其他公用设施等。这实际上是政府投资于公共品建设，从而为私人投资于市场创造了良好的基础条件，进而刺激了私人投资的增长，为生产力的发展提供了有利的条件。（2）地方公债收入是州政府和地方政府财政收入的有效补充。靠发行公债筹集地方建设资金不会造成地方税收结构的扭曲，也为不会影响税收的经济效应。更为重要的是，由于地方政府的举债收入大多用于能带来收益的基础设施建设，其工程收益和债务的还本付息直接挂钩，所以在地方债券的偿还上可以由此实现公债偿债基金的良性循环，不会给州地财政造成多大负担，从而使地方公债成为州地财政的有效补充。

3 我国发行地方公债应注意的几点内容

在通常情况下，只要能够保持宏观经济及财政的平衡，地方政府用举债方式筹集某些地方基本建设资金就应该是合适的，这样既可以增强地方财政实力、推动地方经济及公用事业的发展，又可以减少地方财政对中央财政拨款的需求。我国在发行地方公债的过程中，应注意以下几点：

第一，地方公债的资金筹集应以不影响国债的宏观调控功能为前提。因为地方政府在考虑发行债券推动本地区经济发展的时候，其政策很容易与中央政府的整体宏观调控政策相冲突。所以，中央政府有必要对各地地方公债的发行、使用和偿还等主要问题作出统一的原则性规定，具体细则可由各级地方政府制定、由中央最终核准。这样的话，能有效避免由地方政府与中央政府之间因存在局部利益与整体利益的差异而导致的公债政策内部冲突所产生的政策局限性。

第二，在公债的发行过程中应合理划分中央政府与地方政府的财权与事权。地方政府发行债券的关键是地方政府要有独立的举债权和财产权，这要求我国的财政体制真正做到“中央与地方政府的责权分开”。中央政府在决定发行地方公债的之前，一定要先清晰地划分中央与地方的事权和支出边界，做到“谁受益、谁支出”，从而消除地方政府对中央财政的依赖。同时，财政部应逐步放宽对于地方政府在发行地方公债具体细节上的限制，并逐步赋予更多层级的地方政府一更大的债券发行自主权，从而最终过形成一个在中央政府允许并有效监控下，由地方自主发行政府债券的管理制度。

第三，在地方公债的发行过程中一定要注意地方公债的规模控制。地方政府的相关职能部门应结合衡量国债规模适度与否的主要指标及我国地方公债发行的具体情况，在现行的预算框架内及时对我国地方公债规模进行有效的量化反映，并根据相关数据所反映的情况制定相应的调整策略，从而对我国地方公债的规模进行有效的调整与控制。具体的衡量指标有指标公债依存度 、国债负担率 、公债偿还率 、财政分配率 、国民应债率 等。

第四，应建立起相关的预算管理制度和体系，并尽快完善相关法律法规，建立起有效的监督机构。在发行初期，对地方发行债券的数量、规模加以预算约束是有必要的：在资金利用上，应通过加强立法的措施来明确公债筹资的使用范围只能是地方基础设施、公用事业和基础教育等方面；在监督管理上，要充分利用现代信息技术的舆论监督功能，对地方公债的投资项目实行公示制，从而使广大群众得以对地方公债的投资项目进行监督。

[1]邓晓兰,谢平,武永义.地方公债制度约束机制的博弈分析[J].财政研究,2010年第1期:24~26.

[2]王伟华.对发行地方政府债券的思考[J].华北航天工业学院学报,2004年6月:29~30.

[3]李木子.对我国地方政府发行公债融资的思考[J].财政监督,2005年第7期:16~17.

[4]张海星.美、日地方公债及启示[J].财经问题研究,2001年第2期:42~45.

注释

①市政债券起源于19世纪20年代的美国，又称市政证券，是指州、市、县、镇、政治实体的分支机构、美国的领地、以及它们的授权机构或代理机构所发行的证券。按照比较一致的看法，市政债券大体可分为两类：一般责任债券（generalobligationbonds，或GOs）和收益债券（或收入债券）（revenuebond）。

②以1990年的数字为例：在州地政府3356亿美元的债务中，长期债券为3325亿美元，占96.1%；短期债券为131亿美元，只占3.9%。而联邦政府可转让债券中有46.5%的债券期限是在一年以内的。

③公债依存度=当年公债发行额/当年财政支出,它表明某一地区当年财政支出中有多少是由债务收入来支持的,该指标越高,表明该地区对债务的依赖性越大,该指标最高不应超过20%。

④国债负担率=某一地区当年公债余额/某一地区年度GDP,表示某一地区国民经济的公债化程度,指标越高,表示该地区公债对经济的干预越强,但财政收入相对不足,该指标最高不应超过15%。

⑤公债偿还率=某一地区当年公债到期付息额/某一地区年度GDP,指标越高,表示某一地区债务偿还越集中,债务期限结构不合理,该指标最高不应超过6%。

⑥财政分配率=某一地区当年公债发行额/某一地区年度GDP,指标越高,表示某一地区财政通过发行公债集中的财力越大,其上限应为3%。

⑦国民应债率=某一地区人均公债量/人均存款,指标越高,表明某一地区居民年收入中购买公债的比率越高,但潜在的购买力不足,这个指标可作为参考。