我国图书馆立法分析

2010-01-01张跃

中国新技术新产品 2010年11期

张跃

（黑龙江省社会科学院，黑龙江哈尔滨 150018）

图书馆是人类文明成果的集散地，是传播文献信息资源的枢纽。在我国社会主义文明建设中，肩负着重要的教育职能作用。我国是一个高度法制化的国家，但我国的图书馆事业目前尚无一部完整的国家级图书馆基本法做指导。这种相对滞后的图书馆法治环境，已成为影响我国图书馆事业发展的重要原因。本文通过考察外国图书馆法的立法过程与特点，结合我国的实际国情，对我国图书馆立法做初步的探讨。

1 图书馆法的立法必要性

图书馆法是调节国家与图书馆之间、图书馆与其他组织之间以及图书馆与读者之间等在图书馆活动中所产生的各种关系的法律规范，是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段。

目前全世界已有60多个国家和地区制定了250多部图书馆法规，全世界约有1/3的国家有图书馆立法。我国自20世纪80年代开始颁布单行的图书馆规章以来，深圳、上海、北京先后进行了地方立法和探索，经过二十多年的努力，我国图书馆事业的国家立法已经取得了阶段性的成果。现已有全国性的法规：《中国图书馆员职业道德准则》，地方性的法规：《深圳市图书馆条例》、《上海市图书馆条例》、《北京市图书馆条例》等。它们在一定程度上解决了经费投入、理顺了管理体制、保障了业务队伍建设等制约图书馆发展的重要问题，保证了图书馆各种资源的配置。

但目前，我国尚无一部统一的的综合性图书馆法。在我国很多地区，地方性的公共图书馆、高校和科研院所图书馆在规划建设及管理上缺乏法律依据，存在着无序状态。中国图书馆事业的健康发展,需要制定适合的法律、法规作保障,在法律、法规允许的范围内,调动一切积极因素,使图书馆事业步入健康发展轨道。因此，制定出一部符合我国国情的图书馆法是非常必要的。

2 比较国外图书馆立法，我国的图书馆法应规范的一些内容

2.1 图书馆法的体系

从国外图书馆立法过程看，多数国家是先有职能法、专门法，然后才有图书馆基本法，再以基本法为依据订立相应的具体实施规则。总之，核心是依靠图书馆法，明确图书馆的法律地位及运营的基本原则，确立现代图书馆观念。

例如日本，其图书馆立法以《图书馆法》为核心，并与《国立国会图书馆法》、《学校图书馆法》、《大学图书馆基准》以及其它相关法律相结合，形成了一个完整的图书馆立法体系。各法之间虽调整关系各有不同，但各法之间仍相互交叉、相互渗透、互为补充，在立法范畴上表现出法律规范的整体性[1]。

再如美国，它们以全国性的《图书馆服务和技术法案》和其他图书馆相关法律法规如：《初等和中等教育法》、《高等教育法》、《医学图书馆资助法》等以及各州图书馆法相结合，构成了一个相互促进、相互补充的法律法规保障体系，保障了图书馆事业的顺利发展和长远进步。

图书馆是一项社会公益性事业，涉及到社会生活的各个方面，单靠一部图书馆专门法不能解决所有问题，我国幅员辽阔，东西部发展不平衡。各地方人口密度，文化程度也不同。因此，协调好图书馆法与我国的教育法、经济法等相关法律的关系,建立以一部国家性图书馆基本法为核心，其它相关法律法规以及适应本地区情况的地方性图书馆法律法规为辅助的完整而系统的法律体系。

2.2 图书馆的管理机制

我国图书馆分为公共图书馆、科研图书馆和高校图书馆三大体系。各类型图书馆系统各行其是，各自为政，并分别制定了一系列有关图书馆的条例和文件。这些条例和文件均是根据本系统的特点而制定的，因此多属于行政性法规，缺乏系统性、协作性，难以从宏观的角度去调控整个图书馆领域[2]。我国的图书馆事业由文化部管辖，虽然学校内部设置的图书馆隶属学校管理，但在业务指导上仍然归属于文化部门。因此，公共图书馆不能很好地为教育服务。造成社会上的公共图书馆与教育脱节。而高校图书馆和科研院所专属的图书馆又不对大众开放，使得一些专业性较强的资源信息不能被公众利用，这严重影响了我国图书馆事业的健康发展。

日本图书馆事业始终由文部省领导，属于教育机构。日本教育界的纲领性文件《教育基本法》明确规定“国家、公共团体必须设置图书馆、博物馆、公民馆等，以致力于教育目的之实现。”

我国应建立图书馆事业得专门主管机构，统一规划同一系统、同一地区和全国图书馆的建设发展，各级政府的相关部门也要在各自的职责范围内支持和促进图书馆事业的发展，通过立法完善图书馆事业的管理体制，最终实现对我国图书馆的全面和系统的管理。

2.3 图书馆的资源共享

伴随着计算机和网络技术的发展和应用、图书馆的数字化、网络化与资源共享是当今世界图书馆事业发展主题。

美国1996年通过的《图书馆技术与服务法》，涵盖到各类图书馆，包括中小学和大学图书馆。并规定了促进的相关内容。这从规定的用于馆际互借、信息共享和网络建设经费占分配的很大比重就可以看出来。美国的图书馆立法重视加强图书馆之间的合作，实现资源共享，确保了图书馆事业的飞速发展。

日本图书馆法第3条第4项规定：要与国立国会图书馆、地方公共团体议会的图书室、学校图书馆或图书室、其他图书馆加强联系和协作，进行图书馆资料的馆际互借[3]。

“国际图联”在1976年提出了“出版物世界共享”的规划，联合国教科文组织在1978年将这一规划纳入该组织的计划之内并再次重申了“实现全球文献资源共享”的思想。从各国的图书馆法可以看出，国外比较注意加强对图书馆的统一领导和管理。如，英国通过《关于建立不列颠图书馆的法令》，把国家中央图书馆、国家科学发明参考图书馆等5所大图书馆联合成为“不列颠图书馆”，统归“国立图书馆委员会”领导，改变各馆分散运作的模式，以适应信息时代图书馆事业发展的新趋势[4]。图书馆的立法，可以在很大程度上促进我国图书馆事业资源共享的快速发展和建立国外图书馆的交流与合作。我国还要通过立法建立统一的分类标准和信息平台，以达到资源共享的目的。图书馆法还应规定图书馆有义务开展馆际互借服务，并鼓励图书馆与不同系统的图书馆甚至是国外的图书馆建立资源共享。

2.4 图书馆经费的来源

通过立法明确图书馆的经费来源，可以很大程度上确保图书馆事业的健康发展。

美国是通过立法来确保图书经费来源的，以保障图书馆事业的健康发展。图书馆经费拨给随着国民经济的发展不断提高，应用范围不断扩大美国各州图书馆法对图书馆经费来源都有明确的规定：一是根据财产征收图书馆事业特别税；二是从地方政府的财政收入中拨出一笔专款作为图书馆资金；美国的公共图书馆还可以通过国会制定的图书馆法从联邦政府那里获得资金支持。196年通过的《图书馆服务与建设法》规定，联邦政府对10万人以上的城市公共图书馆予以特殊补助1982年,美国公共图书馆事业费达23亿美元，其中，地方政府开支占79.2%，州政府补助占7.7%联邦政府补助占3.7%，基金会和私人资助占9.3%。1985年10月，美国佐治亚州亚特兰大——富尔顿公共馆通过了3800万美元债券的投票表决，用来建设新的图书馆和改善服务设施。这样美国公共图书馆不仅有灵活的经费保障、筹措机制，而且还有完善的法律制度予以保证，使图书馆经费从获取到使用的整个过程都置于民主、透明合法的环境中。再者，美国成熟健全的法律体系也为图书馆经费管理体制的有效发挥提供了保障[5]。

日本图书馆法中明确规定，国家应在其预算范围内拨专款支持地方政府兴办图书馆。日本图书馆法第十九条规定“：公立图书馆在设置规模和经营等方面必须达到最低标准时，才能接受由国家支付的经费。”。日本《公立图书馆标准》对图书馆的职员数量、图书资料数量、外借工作量等都作了具体规定。如果图书馆的运行情况达不到标准将得不到国家的财政支持。也就是说对图书馆经费的投入，是和社会效益方面紧密联系的。

图书馆是公益性事业，是政府从事公共服务的领域。应通过立法保障图书馆经费来源，这将在很大程度上关系到图书馆事业的兴衰，国家财政来源于全社会公民的纳税，因此要取之于民，用之于民，即要将图书馆建设纳入各级政府的财政预算中并与整体财政增长状况相适应。在立法过程中应考虑规定国家设立图书馆事业发展的专项资金，明确专项资金以国家拨款为主。另外，相对于经济发达的地区，对贫困地区和少数民族地区图书馆事业在投入上应有所倾斜，国家要对贫困地区和少数民族地区图书馆事业进行经费上的扶持。将图书馆经费列入财政预算是对图书馆生存发展的一个基本保证。同时，还应规定，按当地人口数量及平均文化程度，确定及适时增加购书经费数额，使图书馆的馆藏不断增加。

国家图书馆事业发展专项基金，是国家对发展图书馆事业支持的体现，对地方各级政府也起一种示范的引导作用，同时又使国家文化行政部门有了一种有效调控全国图书馆事业发展的经济手段。目前国家已经设立了“出版发展专项基金”、“宣传文化发展专项基金”等[6]，所以，为了图书馆事业的发展,我国设立国家图书馆事业发展专项基金是非常有必要的。

2.5 版权保护

图书馆虽然在保存珍贵文献复本等方面享有一定的法定许可权限,但在通过复制等行为为服务读者的过程中,容易在某种程度上侵犯他人的知识产权,这需要规范作品的复制行为[7]。在实际工作中,我国图书馆的许多业务活动都版权问题,如图书馆复制与影音服务中的版权问题等。英国、日本等国均用法律规定了图书馆影印品须付版权费。因此，在我国的图书馆建设中，就需要立法对图书馆工作中的版权问题做出规范，既能够合理引用文献，也能维护版权权益。同时,还应进一步完善《知识产权法》、《专利法》、及《著作权法》等与图书馆法相关的配套性法律以期与国际管理接轨，扩大国际交流和促进资源共享。例如现代化图书馆的音像制品、电子阅览室的多媒体读物等，都有被大量复制的现象。虽然我国著作权法第39条规定：录音录像制作者对其制作的录音录像制品，享有许可他人复制发行并获得报酬的权利，但西方一些国家规定这属于侵权行为，因此我们必须建立起与国际相兼容的版权制度。