义务教育均衡发展研究

吴海升

摘要:文章在介绍安徽省铜陵市义务教育均衡发展经验的基础上,侧重分析了制约义务教育均衡发展的原因,提出了实现义务教育均衡发展须采取更加灵活的投入分配政策、赋予教育主管部门相应的统筹权、转变办学水平评估方式等建议。

关键词:义务教育; 均衡发展; 教育资源配置

中图分类号:G62文献标志码:A

义务教育均衡发展是义务教育法关于公民平等地享有教育权的体现,其实质是区域内受教育者享有均衡的教育资源,有学者称之为“义务教育相对均衡”[1],同时,这种均衡不应是低质教育资源的平均,而是优质教育资源的共享。在目前城市与农村、省市间经济社会发展差异较明显的前提下,强调全国教育资源的绝对均衡是不现实的,但缩小差距以及在区域内如何实现义务教育均衡发展则是政府的职责所在。

一、一个无需择校的城市:铜陵义务教育均衡发展经验

铜陵市城区义务教育均衡发展,主要是坚持科学的发展观、坚持科学的教育管理思想、坚持科学的质量观的结果。其直接效果是国家的教育方针政策得以认真执行和落实;不以升学率作为学校的唯一评价指标,从而避免了学校间的恶性竞争;积极主动加强办学经费的统筹管理和调控,从制度上保证了均衡发展的环境。

铜陵市城区义务教育均衡发展取得了成效,被誉为“一个无需择校的城市”,各校办学水平大体相当,中小学基本刹住了择校风,教育乱收费现象得到了有效遏制,其主要做法表现为:

一是调整布局,整合资源。根据社会经济发展变化,以及区划调整和城区改造,适时对学校重新布局规划和调整,关停撤并了规模偏小、低效质差的13所学校;投入1.5亿元,在生源集中的学区新建和改扩建了22所中小学。

二是取消重点,均衡配置。为了整治“择校风”,打破长期形成的重点校——好生源——好师资——好财源的怪圈,铜陵市取消了重点初中,加大力度改善义务教育薄弱学校的办学条件,在资金、项目和教学器材分配上,坚持“雪中送炭”,不搞“锦上添花”,经过多年努力,市区各校全部配备了微机室、语音室、电子备课室和多媒体教室,中小学实验器材、电教器材和音体美器材全部达到省Ⅰ类标准,在学校硬件配置上基本达到了均衡。

三是加强内涵,提升质量。薄弱学校升级是义务教育均衡发展必须解决的重要一环,铜陵市着重抓了四点:将薄弱学校校长配备放在内涵建设的首位;将薄弱学校师资队伍建设纳入内涵建设的重点;将教育教学质量提升当作薄弱学校内涵建设的核心;将以评估促管理当作内涵建设的保障。主要做法有:充实薄弱学校教师队伍;实施“名师迁移”——有意识将名师调到新建或薄弱学校任职或任教;骨干教师分散在各校——对骨干教师、学科带头人评选方式进行改革,将评选指标切块分配到每所学校,从而稳定骨干教师。不惜重金强化对校长培训,送他们到沿海开放城市挂职,请专家学者前来传授先进教育思想。同时,开展国际间交流,让校长走出国门,开阔眼界。

四是依法治教,规范办学。为切实保障生源的均衡分布,创建平等和谐的义务教育环境。早在10年前,铜陵就取消了重点初中和小学,取消了全市统一的小学毕业升学考试,义务教育阶段所有学生全部实行免试就近入学。示范高中切块划片分配指标,按计划从高分到低分录取。对凡在市内有固定住所的农民工子女,享受本地学生待遇,义务教育阶段免交借读费,还可在市区报考省示范高中。目前,农民工子女进城上学的已占铜陵市区在校生的5%。这种“对于初中和小学招生,实行‘划片招生、就近入学的原则,取消小学毕业考试;示范高中部分招生指标按比例分配到各初中学校”的做法与其他地方大体一样,只是他们执行的更严格、更坚决。

总结铜陵市义务教育均衡发展的做法,最为关键的一点就是坚定不移地执行国家的相关规定,切实履行政府职责,把群众最关心的事做好。政府能从义务教育发展大势出发,切实把发展教育作为工作的重心,把教育摆在优先发展的战略地位,多方面、多层次予以支持。

二、教育资源不合理配置:制约义务教育均衡发展的原因分析

(一)教育投入的非均衡

经济发展水平的差异以及各级政府对教育的重视程度不同,造成了不同地区和城乡在教育投入上的差异较大。

1.省际间差异。教育部“中国教育与人力资源问题报告”课题组2003年发布的《中国教育与人力资源问题报告》显示,1998年上海小学生均预算经费为1957元,而同期河南小学生均预算经费仅为202元,地区教育投入差异明显。而据《国家教育督导报告2005》[2]统计,到2004年,上海小学生均预算内事业费为6680元,而同期河南小学生均预算内事业费仅为654元,差距进一步扩大。2004年,初中生均预算内事业费东部地区平均为1874元,西部地区为1017元,东、西部地区之比为1.8:1。初中生均预算内公用经费东部地区平均为304元,西部地区为121元,东、西部地区之比2.5:1。与2000年相比,初中生均拨款东、西部地区之比均有所扩大。小学情况也与之类似(见表1)。2004年,中部地区小学、初中生均拨款均低于西部地区,其中生均预算内公用经费约低20%,与东部地区的差距则更大。全国尚有113个县(区)的小学、142个县(区)的初中生均预算内公用经费为零,其中85%以上集中在中、西部地区。

2.城乡差异。据《国家教育督导报告2005》统计,2004年小学、初中生均预算内事业费的城乡之比为1.2:1;公用经费小学城乡之比为1.4:1, 初中为1.3:1。

公用经费水平直接关系到学校教学活动的正常开展。初中、小学生均预算内公用经费县际差距很大,有2/3的省县际差距在10倍以上,初中尤为严重。相当多的学校生均预算内公用经费严重不足,“保运转”问题依然突出。

城乡教育投入的差异,使得城市学校有科学实验楼、设备先进的各类实验室、电教中心以及远程教室、新型英语教室、多媒体视听教室和计算机实验室等;反观乡村学校,不仅鲜有上述设备,连基本的文体设施、实验器材和课外阅读书籍等都难以保证,校舍条件也难以达到最低要求,甚至还有危房,即使新建了校舍,也因施工拖欠而无法使用。

(二)教师资源的非均衡配置

2004年,全国农村小学教师学历合格率为97.8%,城乡差距为1.5个百分点。西部地区小学教师学历合格率为97.0%,与东部地区的差距为2个百分点;中部与东部地区差距为1个百分点左右。2004年,全国农村小学高级教师的比例为35.9%,农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3%,分别比城市低8.9和14.5个百分点。小学高级教师的比例、初中一级及以上职务教师的比例,东、西部地区都相差12个百分点。西部12省、市、区有代课教师约50.6万人,占西部农村教师总数的20%,由于收入低,这些代课教师大都不得不兼顾农业生产,半农半教,其教育质量可想而知。

就经济发达地区而言,它们有足够的财力吸引内地好的教师资源,使得经济落后地区的优秀教师外流严重,从而加剧了省际间教育发展的不均衡。据国家教育督导团《国家教育督导报告2008》[3]对艰苦地区学校的抽样调查表明,38.7%的校长反映近3年中有教师流失情况,其中,74.6%的校长反映主要流失的是骨干教师,92.5%的校长反映主要流失的是35岁及以下的青年教师。

《国家教育督导报告2008》还指出:中西部农村学校部分学科教师短缺。外语、音乐、体育、美术和信息技术等学科教师严重不足、相关课程难以开齐。2006年,全国有508个县每县平均5所小学不足一名外语教师;西部山区农村小学平均10所才有一名音乐教师;中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足一人,致使部分学校无法正常开设规定课程,从而影响素质教育的推进。

《国家教育督导报告2008》还列举了中高级职务教师比例在城乡、校际之间的差距、城乡教师工资收入水平的差距以及与当地公务员工资的差距没有得到解决(“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的法律规定尚未真正得到落实)、农村教师医疗与住房无保障、城乡间教师工作条件的差距、教师培训经费短缺等等。

各省农村初中一级及以上教师比例普遍低于城市,城乡差距过大,有27个省超过10个百分点,包括经济较发达的浙江、北京、重庆等。

优秀的教师和学校管理者是学校办学成功的关键,优质教育资源的过分集中,使得公民受教育的平等权大打折扣,从而出现了择校成风的现象,似乎优质教育只为政府官员的子女或富人的子女配置,穷人的子女有学上就是政府的一种恩赐。义务教育本是政府的责任,政府应当尽可能地减少义务教育质量的不平衡,而不是人为地扩大这种差异。

(三)学校基础设施建设落差明显

以《国家教育督导报告2005》公布的数据为例,2004年小学生均校舍建筑面积全国为5.15平方米,东部、中部、西部分别平均为5.64、5.13、4.73平方米;初中分别为6.29、5.18、4.8平方米。

2004年小学生均教学仪器设备值全国为283元,东部、中部、西部分别平均为382、266、213元,东、西部地区之比为1.8:1,东、中部地区之比为1.4:1。而同期农村仅167元,城乡之比为2.9:1;初中生均教学仪器设备值分别为474、289、242元,东、西部地区之比为2.0:1,东、中部地区之比为1.6:1。同期农村为269元,城乡之比为1.4:1。

三、面向全体学生,办好每所学校:义务教育均衡发展路径选择

1.在财政分配上采取更灵活的方式

辜胜祖教授在其“农村教育的结构性矛盾与化解对策”[4]一文中,将义务教育投入体制分为“以县为主”、“以省为主”以及“以中央为主”,从而改变目前“以县为主”的单一模式;高如峰研究员在《中国农村义务教育财政体制研究》中,也提出了中国农村义务教育财政体制重构的基本思路[5]。

针对我国地区财政收入差距的现实,中央政府在义务教育经费投入分配时应该考虑地区差异,采取更加灵活的政策,如增加中西部义务教育经费投入财政转移支付力度,每年拿出一部分财政收入重点支持中西部农村义务教育事业。

希望工程本是资助贫困地区教育的一项民生工程,有志于支持中国农村贫困地区教育事业的单位和个人,捐资兴建学校,是一件利国利民的好事。可在实际操作过程中,且不说工程的质量如何,仅要求地方财政配套这一点,就使得设立希望工程的目的大打折扣。这是一个很简单的道理,希望工程主要资助贫困地区建立学校,而贫困地区的财力本来不足,拿出十几万、二十多万配套资金,除了应承外,实际到账率很低,与其承诺的配套资金不到位,影响学校的正常运行,不如直接资助到位,建一所成一所。

2.调整公共教育的支出结构

我国教育支出大体只占GDP的3%左右,穷国办大教育,本来就不是件轻松的事,如果不能将有限的教育经费用在刀刃上,教育的和谐就难以实现。2007年全国国内生产总值为249529.9亿元,国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项)为8280.21亿元,占国内生产总值比例为3.32%[6]。

各地在争GDP总值和增幅以及财政收入等排位的同时,能不能切实把教育摆在优先发展的战略地位,加大教育投入力度上,也展开竞争,并把这种竞争纳入到领导业绩考核中,尽管在其他方面的投入可能有所减少,但其影响深远,使得经济社会发展更加科学、可持续。

因此,政府首先应保证义务教育经费的支出,合理制定公共教育支出的比例;其次开放更多的领域,吸引社会力量办教育。社会力量办学享受公立学校同等待遇,包括学校建设用地、教师职务晋升、学生政策等。

3.合理配置义务教育教师资源

作为家长都希望自己的孩子能接受优质的教育,而学校也想通过自己的管理和学生成绩的提高来确立自己的地位,这些都无可厚非,只是由于在教师资源的配置上,政府没有考虑到优秀教师的合理搭配,使得学校教学质量参差不齐,从而引发择校热,给贫困家庭的学生带来了不公平,其负面影响是:一些教学和管理水平好的学校人满为患,也间接导致了教育中的腐败;另一方面,一些差的学校为了吸引学生,提高入示范高中的人数,只好对在读生加重课业负担,这显然与国家提倡的素质教育政策相违背。在这方面,安徽省铜陵市——一个无须择校的城市的经验值得推广。因此,政府在义务教育阶段的教师资源配置上要尽量合理,可以试办义务教育阶段的民办学校。

4. 改革现行高考招生制度

随着高校的扩招和高教大众化进程的加快,上大学相对以前已经不是可望而不可及的事,但这并不能说明高考招生制度的完善。探索制订一套科学的招生制度不是件容易的事,但集全体国民的智慧,听取各利益方的声音,总能找到一个行之有效的办法。如中国政法大学2006年试行按各省市区的人口数核实其在该省市区的招生数[7],就是在这方面的有益尝试,它不单单是打破了部属院校对所在地省市区的招生数量的倾斜,而是形成了使高等教育资源得以在全社会共享的理念。再如,山东临沂师范学院在2009年高考录取中,对十几名综合素质评价低的高分考生予以退档,将学生综合素质评价纳入高考录取中[8]。

高考制度改革,其不单单是高考本身的改革,它必然延伸涉及到义务教育,国家鼓励大力发展职业教育,可以视为高考改革的一部分,这种改革能不能更多些,对义务教育的发展将意义更大,与国家倡导的素质教育理念更是息息相关。

5.构建义务教育宏观监测系统,及时为义务教育差距提供预警

教育主管部门负责专门监测义务教育发展数据,包括教师流动动态管理监测、基础设施投入及动态指标监测、学校教学质量学期和年度监测、学生德智体美劳等素质教育动态管理监测等。

6.建立城市对口支援农村帮扶制度

明确城镇教师支援农村教育工作目标任务、方式方法,建立经费保障机制,制定支教相关优惠政策等。确立城市骨干教师赴农村帮扶的义务,制订和完善教师帮扶质量考核指标,并以此作为教师晋升高一级职务和优秀评比的先决条件和优先条件。

7.把进城就业农民的子女教育纳入城镇中小学校建设规划

现在主流做法是,指定某所或某几所学校为进城农民工子女的上学地,而这些指定招收他们的学校,要么比较偏僻,要么学校教学质量或基础设施不完善。为了改变这种状况,建议以进城务工就业农民子女实际居住地就近入学,不得收取择校费和其他名目费用,并享受城市学生同等待遇。

8.赋予教育行政主管部门相应的统筹权

教育的均衡实质上是教育资源配置的均衡。按理说教育行政主管部门应该负责这种资源的优化配置,但由于我国现有的行政体制,涉及人事、财政问题实际上是人事、财政部门管理,教育部门只有建议权,采纳与否教育主管部门不能自主决定,因此,有些事情会让教育主管部门不是很积极甚至会出现不作为,总感觉多一事不如少一事,而且认为反正他们做不了主,比如学校管理班子的变动等。

如果能将人、财、事权统一赋予教育主管部门,不讲能否调动积极性,至少有些事他们是不能推诿的。省一级主管部门还可以依此制订义务教育均衡发展考核指标,定期对市县进行考核。

9.转变义务教育办学水平评估方式

对义务教育办学进行评估应该以动态为主,评估的结果只能是教育主管部门实施教育资源优化配置的依据,而不是作为评选先进的指标条件。评估不能以升学率、硬件建设为主要指标,而应注重学生全面发展和学校的全面进步,因为硬件建设和教师配置都是政府自身的工作而不是学校所能左右的,以此来评估学校的优劣不科学,也没有实际意义。

10.切实取消义务教育重点班级

均衡教育的大忌就是人为制造不均衡,现在大部分学校能够执行不分重点班的规定,但有些学校实际上是阳奉阴违,原本公开的重点班,却改为私下作为,普通老百姓不仅不知道,就是知道了也进不了,对外宣称公平,实则为官员、富人及学校关系户子女所设,这种违背均衡教育发展的做法,如果不加取缔,社会影响极坏,而且会带来连锁反映,一些好的教育改革成果,也将因此受到影响。

参考文献:

[1]文新华.我国义务教育均衡发展研究及政策制定中的两个理论问题[J].教育科学研究,2005( 12).

[2]国家教育督导组.国家教育督导报告2005——义务教育均衡发展:公共教育资源配置状况[EB/OL].教育部网站http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/23.

[3]国家教育督导组.国家教育督导报告2008——关注义务教育教师EB/OL. 教育部网站http://www.moe.gov.cn.

[4]辜胜祖.农村教育的结构性矛盾与化解对策[J].教育研究,2004(10).

[5] “充分重视农村地区差异,按东中西部三类地区不同的社会经济发展水平建立不同的政府农村义务教育投资模式;重新划分各级政府在农村义务教育中的财政责任,对农村义务教育各项资金的初始来源作科学合理的划分,建立稳定的机制,实现分层次供给;中央和省级政府应在农村义务教育经费分担中承担主要责任,成为中西部农村义务教育的投资主体”。高如峰.中国农村义务教育财政体制研究[M].北京:人民教育出版社,2005:184～189.

[6]2007年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL] http://www.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=5420.

[7]董洪亮.按人口比例定招生名额[N]. 人民日报,2006.3.15.

[8]赵仁伟.综合素质评价低 部分高分考生被退档[N]中国青年报,2009-8-30.

(责任编辑木宸)