发达国家（地区）农地保护制度及其对我国的启示

付坚强

摘要:发达国家和地区在农地转用、农地征收及农地生态保护等方面的制度较为科学和完善。我国应该在严格控制农地向建设用地转化、严格征地条件和改善农地质量等方面完善现行的农地保护法律制度。

关键词:农地; 农地转用; 农地征收; 农地生态保护

中图分类号:D912.3 文献标志码:A

我国的农地资源担负着维护国家粮食安全、生态安全和社会稳定等经济社会可持续发展的重任。然而伴随着我国经济的快速增长,农地资源的拥有量在迅速下降。发达国家和地区在经济快速增长时期,在保护农地的数量和质量方面积累了丰富的经验。本文以美国、日本、荷兰和我国台湾地区为例,介绍发达国家和地区的农地转用限制、农地征收和农地生态保护等农地保护方面的法律制度,以期为我国农地保护法律制度的完善提供启示和借鉴。

一、农地转用限制制度

各国(地区)在工业化和城市化进程中,都会不同程度地出现工业用地、城市扩展挤占农业用地的情形。因此,为保护耕地,对农地转用进行限制的法律制度在各国(地区)都占有很重要的地位。

(一)美国。美国是资本主义国家中典型的土地私有制国家,其大部分土地为私人企业和个人所占有,国土分配比例大致为:私有土地占50%多,联邦政府占30%多,州政府土地占10%左右,而在联邦和州政府所有的土地中,绝大部分是森林、草地和沼泽等非耕地。[1]自20世纪60年代后,伴随着工业化和城市化的急剧发展,美国基本农田的流失已非常严重。1967-1975年基本农田转为城市及其他用地的面积占转用土地面积32%。

事实上,美国的农地保护于20世纪30年代就已开始。只是到了20世纪60年代,随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重,美国政府进一步重视对农地的保护。1981年制定了《联邦农地保护政策法》,并据此将全国的农地划分为四大类,即基本农地、特种农地、州主要农地及地方主要农地,实行严格的用途管制。从1983年至1994年,各州、县、市完成了对农地的划分。

农地发展权的创制,是美国农地保护发展到一定阶段的表现。所谓农地发展权,是指改变农地用途,提高农地使用收益的权利。由于美国政府具有雄厚的经济实力,为显化农地发展权的实际价值,采取了由政府出资购买土地发展权的形式。农民在取得政府发放的农地发展权价款后,农地仍由农民耕种,但农民只能从事农业生产,不得改变为非农建设。如要作非农建设,则要向政府买回其农地发展权。[2]

可见美国农地发展权的创设主要是为了保护耕地和自然生态。美国的农地发展权制度,实乃是一项极为精致的制度设计,该制度保障了农地所有者的利益,使他们在面临开发压力时的经济利益得以保障,维持了农地农用。

(二)日本。二战结束后,作为民主化改革的重要组成部分,日本进行了农地所有制改革。日本政府采取强硬措施购买地主的土地专卖给无地、少地的农户,从而确立了自耕农制度。

关于对农地转用的限制,早在二战期间,为了确保粮食的充足供应,维持农业生产力,日本就出台了强制性的法令,如1939年到1946年期间实施的《佃租管制令》、《农地调整法》等。而较为规范化和系统化的农地管制立法则起于1952年的《农地法》。《农地法》以保护和合理利用农地为出发点,制定了相当严厉的管制措施,包括对农地所有的管制,农地使用的管制,农地交易的管制,农地流转及转用的管制等等。[3]

值得注意的是,随着农业生产的发展,为了促进农地的规模经营,日本也出台了鼓励农地权利转移的法律法规。从1970年代开始,日本政府连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规,鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产,以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍。[5]如1980年制定的《增进农用地利用法》。但为了确保农地的耕地属性,在权利转移方面,制定了三个基本条件,第一,禁止以非耕作目的的农地权利取得;第二,如果是个人,要满足经常从事农业生产的条件;如果是法人,要满足农业生产法人的条件;第三,须有效利用农地,提高农业生产效率。

(三)我国台湾地区。20世纪50年代初期,台湾地区将农地农有、农地农用并列为农地政策的目标。对于农地农有,重要的政策措施包括两个方面,一是保护佃农,安定佃权;二是扶植自耕农,达到耕者有其田。为了实现农地农有,法律规定购买农地的只能是自耕农。至于农地农用方面,台湾《土地法》做出如下规定:“地方地政机关得依国家经济政策,地方需要情形及土地所能供应用之性质,就辖区内之土地,编为各种使用地”,“凡编为某种使用地之土地,不得供其他用途之使用”,“私有农地逾期不使用者,政府得照申报地价收买之”。

20世纪60年代后,台湾地区工业化和城市化的发展对对农业和农村土地都造成了很大的冲击。为此,政府于1973年又颁布了《农业发展条例》,旨在指引农业发展方向并对耕地进行保护。该条例第13条规定,耕地及其他依法供农业使用的土地,在划定或变更为非农业使用时,应先征得农业主管机关同意。显然,此规定的用意在于更进一步强化农业主管机关在农地变更使用时的决策地位,以达到保护农地的目的。

二、农地征收制度

各国各地区在工业化和城市化的过程中,都不可避免地会占用农业用地。但是为了保护农地的数量,保证粮食安全,各国和各地区又对农地征收进行较为严格的限制,以求在城市化和农地保护间取得平衡。

(一)美国。美国联邦宪法规定,非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。因此,在美国,土地征用必须具备三个要件:第一,正当的法律程序;第二,合理补偿;第三,公共使用之目的。[5]

首先,只有通过正当的法律程序,土地才能被征用。美国联邦法律规定,私有土地在被征收前,政府需要出公告并召开听证会,采取司法或类似司法的程序。其次,所谓合理补偿是指按照土地的市场价格进行赔偿。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格计算标准,它充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。值得一提的是,美国在对土地征用进行补偿时,还会考虑补偿因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。从美国的上述征用制度来看,政府对私人土地征用之赔偿是充分的、足额的。最后,征收私人土地必须是为了公共目的,方可实施。

(二)日本。在日本,按《土地征用法》的规定,征用土地首先遵循以下严格的法律程序,即申请征地、登记土地和建筑物、起业者与地权人达成征购协议、申请征用委员会的裁定、让地裁定及征用终结等。[6]

日本土地法还规定,国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权。由于土地征用权的核心在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地,因而,土地征用权法律规则同土地所有权受法律保护规则的冲突,便引起土地征用权是否合宪及是否滥用的长期的理论争论。土地征用权的“公共目的”,不仅在这场争论中使土地征用权合宪性得以成立,而且它也成为评判一项具体土地征用权是否合法行使的惟一标准,以及防止土地征用权滥用的重要措施。[7]

另外,和其他法治国家的相应规定一样,日本土地征收法律规定,土地征用必须给予足额的补偿,以保护土地被征收者的合法权益。

(三)我国台湾地区。根据台湾地区“土地法” 的规定,土地征收的目的包括两个方面,一是为兴办公益事业的需要,包括,国防事业;交通事业;公用事业;水利事业;公共卫生;政府机关、地方自治机关及其它公共建筑;教育学术及慈善事业等。二是为了实施经济政策,为防止假借实施经济政策之名而行滥用土地征用权之实,台湾“土地法”第29条、第89条、第92条,对私有土地超过最高面积限制、对私有空地及荒地,对新设立都市的用地,规定了严格的限制。

土地征收的种类有三个方面。一是区段征收,为实施国家经济政策、新设都市地域或者举办国防事业、公用事业,应当实行区段征收。二是保留征收,为开辟交通路线、兴办公用事业、新设都市地域、国防事业可以实施保留征收。所谓保留征收,是指为将来需用的土地,在未需用以前,预为呈请核定公布其征收之范围,并禁止妨碍征收的使用。但保留征收的期间,不得超过三年,逾期不征收,视为撤销。但因举办交通路线或国防事业的,可申请核定延长保留征收期间,但延长期间至多五年。三是其它征收。土地征收程序主要分为申请、审议核准和执行三个阶段。

三、农地生态保护制度

在农地保护方面,所考察各国和地区除了重视对农地的数量保护,以保证农地农用外,还很重视农地质量即农地的生态保护。

(一)美国。美国在20世纪30年代后的土地立法的重点在于对土地资源特别是对土壤的保护。1934年6月通过的泰勒放牧法规定了限制过度放牧以免造成严重的环境资源损害。1936年2月通过了土壤保护和国内配额法,该法鼓励农业生产中少种消耗地力的农作物,对于能够增强地力的农作物如豆类及牧草等应推广种植。1938年通过了农业调整法,该法规定了采用价格支持和直接补贴的方法来控制农业生产和支持农业投入,为了限制过剩的农作物生产,法律授权政府实施自愿的和强制性耕地面积削减计划。1956年通过了农业法,该法的主要目的是通过长期和短期退耕一部分土地减少过剩农产品的生产,以保护和增加农业收入,保护全国的土壤、水、森林和野生动物资源免遭浪费和破坏。1962年通过了食物和农业法,该法的主要目的是改善和保护农业收入,降低联邦政府的农业计划成本,减少政府过多的库存和维持合理稳定的农产品价格。1965年通过了农业法,该法授权农业部长,与有关农场主签定合同,农场主必须答应把有关耕地转为水、土、森林和野生动物保护用途。1985年通过了食物保障法,该法是美国进入80年代后,在农业危机和水土流失不断加深的背景下提出的土壤保护的规模最大的计划之一。

(二)荷兰。荷兰的农业、农地保护法律体系中,不仅重视对农地数量的保护,也十分重视农地质量的保护。1987年,荷兰颁行实施了《土壤保护法》,并授权政府颁布有关土壤保护方面的条例。因为其十分庞大的养殖业,故而必然会产生严重的肥料问题。过多的动物粪便对农业区和环境都会造成危害。土壤保护法的颁行实施,对动物粪肥的利用、肥料产品的贸易、多于粪肥的转移及动物粪肥的生产都形成了有力的制约。嗣后,荷兰又颁布了《动物粪肥施用法》。这些法律都很好地保护了农地土壤的质量,也保护了其优美的自然环境,促进了农地生态功能的发挥。

(三)日本。日本为实现防止和净化特定有害物质污染农用地土壤,合理利用农用地之目的,日本1970年制定的《农用地土壤污染防止法》指定了“对策地域”,规定了都道府县知事有关测定防止和净化特定有害物质污染农用地土壤的对策计划的义务,并对测定地域内农用地排水基准,以及对农用地土壤特定有害物质调查测定义务。1958年的《农药取缔法》确立了农药登记制度。近年来,日本加大了对城市街道土壤污染的防止和净化力度,1991年设定了土壤污染环境基准,1992年确立了国有地土壤污染对策方针,1994年确定了关于对重金属等土壤污染的调查及对策方针,1999年确定了关于土壤、地下水污染的调查和对策方针,1996年修改了《水质污染防止法》,1999年制定了《二噁英类对策特别措施法》;1999年制定的《关于促进特定化学物质向环境排出量的把握等以及改善管理的法律》(简称PRTR法),确立了危险不确定化学物质排出、移动登记制度——PRTR制度。此外,在对自1975年至2000年都道府县所积累的调查、对策事例进行总结的基础上,环境省环境管理局水环境部于2000年公布了《2000年度土壤污染调查、对策事例以及对应状况的调查结果概要》,并于2002年制定了《土壤污染对策法》。几十年来,日本所制定实施的有关农地质量保护方面的法律法规,对于防治农地土壤的污染,进而促进日本农业的可持续发展起到了极其重要的作用。

四、发达国家(地区)农地保护制度

对我国的启示与借鉴

通过对上述国家和地区农村土地法律制度的介绍,我们可以得知,在工业化、城市化进程中,各国均会出现农地数量大量减少,农地质量下降等问题。但与此同时,各国又适时出台相关法律有针对性地解决该问题,以期在城市化和农地保护中求得平衡。综观各国工业化、城市化进程中的农地保护制度的特点,以下几点可资我们借鉴。

(一)加大农地保护力度,严格控制农地向建设用地转化

工业化、城市化过程一定程度上是建设用地挤占农业用地的过程,因此,无论是在发达国家,还是在发展中国家,如何加强对农地的保护一直是一个颇受关注的问题。城市化过程中,人口的不断增长、淡水供给的减少、农田的消失和全球气候变化等都影响着人类社会的粮食生产能力。资料显示,荷兰在20世纪70年代,平均每年农地流失量达1万公顷,到90年代为5000公顷。从1955年—1994年,日本的耕地面积减少了52%。大约每年平均减少1.4%;美国从20世纪60年代后,随着人口的增长和城市化的急剧发展,基本农田的流失也非常严重。1967-1975年基本农田转为城市及其他用地的面积占转用土地面积32%。而且,从消失农地的质量上来看,大部分属于优质农地,这些农地除了提供直接的粮食等产品外,还具生态功能。农地一旦转变为建设用地,功能就会立即丧失。因此,无论是发达国家还是发展中国家都纷纷在立法上加大了农地保护的力度,以保证国家的粮食安全和农地的生态功能。

目前我国正处于工业化和城市化快速推进的时期,城市规模的迅速扩大挤占了大量的农地。我国的耕地流失速度要比其他国家严重得多。另外我国又是世界上人口最多的国家,保证十几亿人口的吃饭问题,确保粮食安全更具有紧迫性。我国有关耕地保护的法规、法律条款被称作是“世界上最严格的耕地保护措施”,但是由于受农地保护体制的系统性、协调性的限制,并没有达到立法之目的。因此如何更好规制农地转用为建设用地仍然是我国农地保护中的首要问题。

(二)提高对农地的征收条件,防止征收权的滥用

在社会经济的发展过程中,为了社会公共利益的需要,国家运用公权力对私人土地(包括农地)进行征收,是各国的通例。但在土地征收中,各国均规定了严格的征收条件,以防正授权的滥用,进而起到保护农地的作用。

各国土地征收的具体步骤虽不完全相同,但一般包括公共目的的认定、征收范围的确定、损失补偿金额的确定、征收的完成等四个部分,都规定了公告、听证、裁决等程序,并且十分强调程序公开、透明、参与、协商等正当程序要求,对公共目的认定、征收补偿不服的都允许司法救济。我国目前正处在快速的工业化和城市化进程中,伴随这一进程,大量的农业用地通过征收转化为建设用地。但是在农地征收过程中,由于公共利益界定模糊、征收程序不公正,导致大量农用地的流失。

因此,我们应当借鉴其他国家在土地征收立法上的成功经验,结合我国的实际情况,在以下几个方面完善农地征收立法,以切实保护有限的农地资源。第一,建立土地征收目的的合法性审查机制。在合法性审查机制上,我们可以运用司法审查权对行政机关的征收行为予以监督,防止政府任意扩大征收范围,肆意侵占集体所有的土地。第二,构建合法、公正的征地程序。公开、透明、允许参与的征地程序一方面既能使相对人(集体和农民)便捷了解有关信息,同时将相对人的权利引入行政权的作用过程,从而有利于集体和农民的合法权益。第三,完善农地征收纠纷的司法救济制度。目前我国相关法律法规对农地征收纠纷采取了行政最终裁决原则,排斥了司法救济手段,这对于限制政府征地权的滥用和农民土地权益维护都是极为不利的。

(三)重视农地质量的保护,促进土地生态功能的发挥

在各国的工业化、城市化进程中,不仅导致农地数量的锐减,从而产生粮食安全问题,而且也导致了农地质量的退化和自然生态环境的恶化。有鉴于此,许多国家的农地立法不仅重视对农地转用进行规制,以保证一定数量的农地;另外也十分重视对土地质量的保护。美国在20世纪30年代后的土地立法的重点在于对土地资源特别是对土壤的保护。1934年6月通过的《泰勒放牧法》,该法明确规定了限制过度放牧以免造成严重的环境资源损害。1936年2月通过了《土壤保护和国内配额法》,鼓励农业生产中少种消耗地力的农作物,对于能够增强地力的农作物如豆类及牧草等应推广种植。在荷兰的农业、农地保护法律体系中,不仅重视对农地数量的保护,也十分重视农地质量的保护。1987年,荷兰颁行实施了《土壤保护法》,并授权政府颁布有关土壤保护方面的条例。嗣后,荷兰又颁布了《动物粪肥施用法》。这些法律都很好地保护了农地土壤的质量,也保护了其优美的自然环境。

各国的经验表明,在工业化和城市化过程中,不仅伴随着农地数量的大量损失,农地质量退化,相关的生态环境恶化也及其严重。我国在快速工业化、城市化的过程中土壤污染和农地质量退化的问题也已凸显,土地退化面积已占国土的三分之一。[8]因此,改革完善我国的农地保护法律制度,不仅要重视农地数量的维护,也要重视农地质量的保护和提高。

参考文献:

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[7] 刘文贤.谈谈日本的土地制度[J].交流,2006,(3):105.

[8] 曲福田.西方农地法的特点和启示[J].中国土地科学,2004,(1):42.

(责任编辑吴兴国)