新邮政法下的快递出路

4月24日，十一届全国人大常委会第八次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国邮政法》(以下简称新《邮政法》)，2009年10月1日将正式实施。现行《邮政法》(以下简称旧《邮政法》是1987年1月1日起施行的)。我国加入世界贸易组织，邮政市场竞争日益加剧，邮政业发展和政府监管面临新的形势，传统的政企合一的邮政管理体制已不能适应市场经济需要。

相比旧《邮政法》，新《邮政法》在许多方面做了大幅度的修订，比如明确了邮政管理政企分开、规定了邮政管理部门的监管职责，规定了邮政普遍服务的制度和措施，补充、完善了安全监管的制度和措施，修改了邮政业务资费的制定机制，完善了有关法伴责任的规定。更为重要的是，新《邮政法》确立了快递业务经营许可制度，严格快递业务市场准入。新《邮政法》对快递业务作了专章规定：对经营快递业务实行许可制度，并从资金规模、服务能力、安全保障等制度措施等方面规定了申请经营快递业务应具备的条件；明确快递企业要加强服务质量管理，完善安全保障措施等。因此，新《邮政法》的实施对快递行业经营和管理的格局将产生较大的影响和变化。

对快递行业的主要影响

确立快递行业纳入邮政监管并设定行政许可。设定对快递的行业监管，是新《邮政法》在旧《邮政法》基础上的重大变化。按照新《邮政法》第五十一条规定‘经营快递业务，应当依照本法规定取得快递业务经营许可：未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。”因此，在国内从事快递业务的企业将面临新的邮政主管部门的严格监管。按照发收件人所他的地方不同，快递一般可以分为国内快递和国际快递两种业务。在新《邮政法》出台以前，国内快递并没有明确的专门监管机构和市场准入机制，而国际快递业务在传统上一直隶属于国际货运代理的一个业务品种并按照国际货运代理来监管。新《邮政法》出台，一方面给国内快递和国际快递都设定了一个新的监管机构——邮政主管部门：另一方面，使原来对快递行业的行政管理从一般行政管理加备案管理改变为需要通过行政许可取得营业资格。

禁止外商投资信件类国内快递业务。新《邮政法》第五十一条第二款：外商不得投资经营信件的国内快递业务。第八十四条：信件，是指信函、明信片。信函是指以套封形式按照名址递送给特定个人或者单位的缄封的信息载体，不包括书籍、报纸、期刊等。按此标准，任何外商投资的快递企业，将不得从事寄递装在写有收信人地址名称的信封里的任何信息载体业务。禁止从事寄递的物品范围不仅包含了纸质的商业信函、单据、文件、说明书等，也包含了能充当信息载体的光盘、移动硬盘、储存卡等非传统媒介。如果照此实施，信件类的范围如此广泛，无疑构成外商投资国内快递业务的重大障碍。

赋予邮政主管部门强有力的行政监管和处罚权力。新《邮政法》赋予邮政监管部门新的市场监管和处罚的权利。具体为：

检查权：进入现场、查阅资料凭证、开拆检查邮件：查封扣押权：查封有关场所扣押有关财物；罚款权、停止经营权，并对设立分支机构、合并、分立：未向邮政管理部门备案的，未在信件封套的显著位置标注信件字样的，将信件打包后作为包裹寄递的责令停业整顿。

停止经营快递业务：未书面告知邮政管理部门并交回快递业务经营许可证或者未按照国务院邮政管理部门的规定妥善处理尚未投递的快件的。

根据新《邮政法》第四条：国务院邮政管理部门和省、自治区、直辖市邮政管理机构(以下统称邮政管理部门)对邮政市场实施监督管理，应当遵循公开、公平、公正以及鼓励竞争、促进发展的原则。可以理解为，具有行政执法权的邮政管理部门仅限于国务院邮政管理部门，即交通部邮政局和省级邮政管理机构。

尚待解决的问题

国际快递业务面临多重监管。新《邮政法》第五十三条规定：“申请快递业务经营许可，在省、自治区、直辖市范围内经营的，应当向所在地的省、自治区、直辖市邮政管理机构提出申请，跨省、自治区、直辖市经营或者经营国际快递业务的，应当向国务院自B政管理部门提出申请：申请时应当提交申请书和有关申请材料。”显而易见，新《邮政法》规定从事国际快递业务的企业必须先向邮政部门申请取得许可证。

然而，现行的商务部《国际货物运输代理业管理规定》第十七条第一款规定“国际货物运输代理企业可以接受委托，代为办理国际快递，私人信函除外”：《外商投资国际货物运输代理企业管理规定》第九条第一款规定“经批准，外商投资国际货运代理企业可经营国际快递(不含私人信函)”：第三条规定“中华人民共和国对外经济贸易部及其授权机构是外商投资国际货运代理企业的审批和管理机关”；第十条规定“设立外商投资货运代理企业应按照国家现行的有关外商投资企业的法律，法规所规定的程序，向商务部及其授权部门审核并批准企业的设立”。

根据《中华人民共和国海关对进出境快件监管办法》第二条、第三条、第十条、第十五条的规定，海关总署不仅确认商务部为进出境快递业务的主管部门，而且确认经商务部批准的进出境快件运营企业可以经营私人信件以外的所有法律、法规允许进出境物品的寄递业务。海关对于私人信件和其他具有信件性质的物品采取不同的监管办法。由此可见，正如商务部《关于进一步明确航空快递业务是国际货运代理业务的组成部分的通知》所声明的：“国际快递业务是国际货运代理业务的一部分，凡经商务部批准经营国际快递业并在国家行政管理局登记注册的企业，均有合法经营权。”也就是说，在《邮政法》修订之前的法律和监管框架下，国际快递业务传统上是作为国际货运代理业务的一部分由商务部门审批和管理的。

《行政许可法》实施后，与国际货代业务有关的无船承运、船舶代理、民航货运销售代理、代理报关和报检等业务火都由以前的审批制改为注册登记制。新《邮政法》反其道而行之，对国际快递行业设定严格行政许可，并将其从传统商务部门的管辖中分割出来纳入邮政系统管辖。那么新《邮政法》一旦实施，前述商务部颁布的各项规定是否需要遵守?是否向邮政部门申请获得许可之后再按照之前的程序向商务部审批?这种安排是否会带来各部门们之间职责不清、扯皮推诿、增加企业负担、降低效率等不良反应?尚需实践检验。至少，对于从事国际货代的企业来说，至少又多了一个主管机关，多了一道审批手续。

新《邮政法》的适用范围。新《邮政法》的立法内容体现了保障邮政普遍服务的理念的同时也强调对快递行业的舱管，对快递行业设定了严格的市场准入和监管处罚程序，但是恰恰最主要的行业标准却没有给出明确说法。纵舰整个法律条文：新《邮政法》对快递行业范围规定了快递不得从事邮

政专营和国家机关公文，是对快递行业的外延，却没有涉及比如什么重量或尺寸范围的物品属于快递范围，又或者要加上承诺寄递多少日之内到达等条件。对于规则的执行者和遵守着来说，没有明确的标准和界限，而一旦越界又会遭受处罚的局面无异于一场噩梦。

明确界定快递的业务范围主要需要从两个方面入手，一边是最小到什么边界，一边是最大到什么边界。

有关邮政专营问题。新《邮政法》中出现了许多容易混淆的概念，在讨论最小边界之前，需要了解邮政专营和邮政普遍服务的概念。新《邮政法》中的邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。新《邮政法》第五条规定：国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。相对于邮政普遍服务的概念。法律对邮政专营的规定更多是一项权利，限制邮政企业之外的主体不得从事的邮政专营业务，快递企业不得从事邮政专营业务。而相比邮政专营的概念，邮政普遍服务更多的是一项义务，是邮政企业必须做的事(第二条第二款：邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务)。邮政普遍服务涵盖范围就比较广泛：新《邮政法》第十五条规定：邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。邮政企业按照国家规定办理机要通信、国家规定报刊的发行以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务。邮政普遍服务享受国家补贴和特殊政策(第十六条：国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督。第十七条：国家设立邮政普遍服务基金)。邮政普遍服务对一般邮件的损失免责(第四十六条邮政企业对平常邮件的损失不承担赔偿责任。但是，邮政企业因故意或者重大过失造成平常邮件损失的除外)。

因此，邮政普遍服务的范围要远远大于邮政专营的范围。在邮政号营范围之外的业务，包括部分邮政普遍服务的内容，也属于快递企业的业务范围，区别就在于资费标准、服务水平和时效性。界定快递业者不能触碰的红线应当是邮政专营的标准。事实上，正如有些媒体所报道的那样：邮政专营的标准在新《邮政法》中没有得到确定。

新《邮政法》修订草案几易其稿，主要问题就在丁二邮政伦业和非邮政快递企业对邮政专营范围的意见无法统一，因为专营范围的限制大小，关系到非邮政快递企业的生意乃至生存。最终，新《邮政法》对邮政专营范围做了模糊化的表述。第四条和第五十五条的相关表述分别为“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营”，以及“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文”。这种模糊化的表述，将可能引起今后市场监管的混乱无序，也让各快递企业无所适从。新《邮政法》对此的模糊化处理，说明在邮政专营标准的问题上，仍然存在很大的争议。这也给今后由行业主管部门起草修订《邮政法实施细则》留下了很大的空间。

二是明确寄递什么尺寸或时限的物品属于快递。对于快递业的上限标准，新《邮政法》未有涉及，而目前能够找到的依据就只有邮政总局发布的《快递服务行业标准》(Yz／T0128－2007)了。此标准规定：快递服务是指快速收寄、运输、投递单独封装的、有名址的快件或其他不需储存的物品，按承诺时限递送到收件人或指定地点、并获得签收的寄递服务。快递服务时限指快递服务组织从收寄开始，到第一次投递的时间间隔。除了与顾客有特殊约定(如偏远地区)外，服务时限应满足以下要求：同城快递服务时限不超过24小时：国内异地快递服务时限不超过72小时。快件的单件重量不宜超过50公斤：快件的单件包装规格任何一边的长度不宜超过150厘米，长、宽、高三边长度之和不宜超过300厘米。如果按照《快递服务行业标准》的规定，属于快递行业的业务范围必须同时满足如下条件：

收寄、运输、投递单独封装的、有名址的快件或其他不需储存的物品，按承诺时限递送到收件人或指定地点、并获得签收。

同城服务承诺时限不超过24小时；国内异地服务承诺时限不超过72小时。

单件重量不超过50公斤，单件包装规格任何一边的长度不超过150厘米。长、宽、高三边长度之和不超过300厘米。

换句话说，任何不满足上述范围的寄递或零担运输服务都不属于快递行业的范围，也将不适用新《邮政法》的管辖。在新《邮政法》对此没有明确的情况下，上述标准可以作为界定快递是否适用新《邮政法》的重要依据。

邮政企业的定义与垄断经营。新《邮政法》第八十四条，“邮政企业，是指中国邮政集团公司及其提供邮政服务的全资企业、控股企业。”仅从上述定义来看，隶属于邮政集团的中国速递服务公司(EMS)以及中国邮政储蓄银行都应该是新《邮政法》所规定的邮政企业。照此推论，中国速递服务公司(EMs)——家专门从事快递业务的快递企业，将“依法”享受邮政企业所有的特权和优惠，如享受国家特殊补贴以及享受法律规定的赔偿责任限制和免责等。而对快递行业影响最大的是：中国速递服务公司(EMS)如果作为邮政企业将成为中国境内唯一绎背邮政企业专营范围快递业务的垄断企业。

据了解，由国家邮政局起草的《邮政企业专营业务范围(讨论稿)》将邮政专营的范围定在了150克以内，排除采纳呼声很高的“重量加资费”的方案2。而150克相大约当于30页A4纸的晕量。如果这样的专营标准结合新《邮政法》对邮政企业的定义，国内消费者快递几十页的文件将不得不面临只能选择市场唯一供应商EMS的局面。而按照法律它将作为邮政企业享受广泛的免责和责任限制。

新《邮政法》第十八条规定：“邮政企业的邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营。”但实际上，在中国速递服务公司(EMS)头上戴了两顶帽子：邮政企业、快递企业。很明显，这样的安排将有悖于立法的初衷有悖于维护市场环境和消费者权益。

综上所述，新《邮政法》对邮政企业的定义需进一步明确，应修改为“邮政企业，是指中国邮政集团公司及其提供邮政普遍服务的全资企业、控股企业”。也就是说，确定是否从事邮政专营业务、是否享受国家财政补贴以及是否享受责任限额等优惠政策的界限不应是企业产权关系，而是该企业所从事的业务-——邮政普遍服务。

限制外资与CEPA。此外，对于“外商”的定义，新《邮政法》还需要进一步加以解释，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)规定：“允许香港服务提供者以独资形式在内地提供货代服务。对香港服务提供者在内地投资吨货代企业(国际货代)的最低注册资本要求比照内地企业实行。”可以理解为赋予了香港地区企业或法人在大陆从事货代业务的国民待遇。新《邮政法》的出台，是否就要将港、澳地区投资人排除在经营国内快递业之外?如果这样做是否与CEPA的原则不一致?还需要进一步明确。

对新的监管体制的司法建议

目前，世界上许多国家已经或正在陆续改革邮政体制，修改邮政立法，开放邮政市场。1994年4月由世界贸易组织成员国签署的《服务贸易总协定》提出，成员国应当取消国家法律规定的邮政业务专营权，实行邮政业务的自由化经营。我国在加入世界贸易组织时，也对许多国家作出了开放包括国际快递市场在内的国际货运代理服务市场的郑重承诺。对新《邮政法》及其实施细则斗胆提出以下建议：

新《邮政法》颁布实施后，应立即出台与其他有关法律法规相冲突的解释，或提请有关部门对法规作出修改；以便法律、法规和部门规章的内容相一致：

《新邮政法实施细则》麻尽早确立邮政专营附标准，以便《邮政法》具有可操作性，而邮政号营标准不宜规定的太宽泛，否则会导致垄断经营并且大部分快递企业将难以为继；

协调好商务部与邮政管理部门对快递行业的管理关系，明确职责、提高效率。

总之，快递业是我国发展最快的行业之一。国内快递依托近年来兴起的电子商务不断发展壮大。国际快递业务在国家改革开放的二十几年米发展迅猛，为促进我国对外贸易的发展作出了重要贡献，如今已成为我国服务贸易中不可缺少的重要组成部分。如何保证快递业务朝着健康有利的方向发展，这是政府部门在制定行业管理政策时的基本指导思想，重在引导、保护，促进快递服务企业在日益开放的市场环境中逐渐与国际同行接轨、健康发展，而不是简单地为了管现而管理，更不能屈从于某一个部门利益。希望《邮政法实施细则》的修订能从结合行业业务实践和适应国家入世形势需要的高度，慎重立法，使出台的规定真正起到规范市场、保护合法自由竞争、促进企业健康发展的目的。