伊拉克民主：向何处去

丁　隆

伊拉克战争结束6年后,驻伊美军开始逐步撤出伊拉克。2009年7月1日,美军作战部队撤出伊拉克主要城镇。7月22日,美国总统奥巴马会见伊拉克总理马利基时表示,美国将按照计划在2011年年底从伊拉克撤出全部军队,将不谋求在伊拉克设立军事基地。美军撤军后,维护伊拉克安全的重任将落在伊拉克军队和警察部队的肩上,这意味着伊拉克将进入伊人治伊的阶段。作为美国推出的大中东民主改造计划的样板,美军撤离后伊拉克民主将如何存续和发展,成为广受关注的问题。

伊拉克民主面临的现实挑战

表面上看,战后伊拉克民主发展较为顺利。2005年,伊拉克进行了首次议会选举;2009年初,举行了省级选举;库尔德地区也举行了总统选举和议会选举。目前,伊拉克已经成立具有一定代表性的政府,并拥有了一部宪法。伊拉克的国家机器和官僚体系已经初步建立,安全部队和警察队伍日益壮大,作战和安保能力显著提升。然而,举行选举并不意味着伊拉克拥有了民主。在伊拉克民主建设取得的成绩背后,仍存在许多隐忧和问题,它们将制约伊拉克民主的存续和发展。

战后,伊拉克采用按民族和教派人口比例分权的“黎巴嫩模式”组建了政府和议会,总统为库尔德人,总理为什叶派穆斯林,议长为逊尼派穆斯林,各部部长和议员也基本按照民族和教派比例分配。伊政府组成建立在教派分权基础上,政府主要官员经常置国家利益于不顾,为各自教派谋利。已初具规模的伊拉克军队和警察部队也被教派武装渗透,经常卷入教派冲突。从权力分配上看,这种“马赛克式民主”似乎能够兼顾和平衡各族群、派别的利益,然而,这一模式事实上却强化了种族、教派意识,使种族、教派利益直接转化为政治利益,极有可能导致族群分裂的状况制度化、永久化,这显然不利于健全民主制度的存续和发展。

这种看似公平的分权民主,实际上是占人口多数的什叶派当政。由于政府和议会均被什叶派掌控,其他民族和教派,特别是战前一直执政的逊尼派,在政治生活中被边缘化。由什叶派主导的伊拉克政府不仅被逊尼派穆斯林视为教派政府,一些阿拉伯国家和西方国家也质疑其代表性。

逊尼派对政治现状的不满,将是威胁伊拉克稳定和民主发展的不稳定因素。由于逊尼派抵制了2005年的选举,在伊拉克长期处于领导地位的逊尼派被边缘化。依据战后颁布的《去复兴党法》,不仅复兴党上层人士被逐出政府,一些复兴党低级官员也被革去公职。时至今日,一些逊尼派政治人物逐渐开始参与政治进程,在战后激进的“去复兴党化”运动中被扫地出门的中下层复兴党官员,也开始回到官僚体系。然而,在教派分裂的伊拉克,人口上的劣势,决定了逊尼派无法在选举中获得令他们满意的结果。在年初的地方选举中,虽然逊尼派的参与度和投票率显著上升,但仍没改变被边缘化的命运。

库尔德地区“独立王国”的现状是伊拉克民主发展的又一隐患。库尔德人是伊拉克战争的主要受益者,他们不仅从制度和法律上确立了库尔德地区的自治地位,而且在中央政府中控制多个核心部门。然而,库尔德人深知建立独立的库尔德国家的梦想无法实现,于是致力于强化独立地位,获取更大的自治权。为此,库尔德人不惜违反伊拉克宪法,企图控制更多的石油资源,擅自与外国公司签订石油开发协议,并致力于将石油城基尔库克并入库尔德区。这些违宪行为遭到逊尼派和什叶派阿拉伯人的一致反对,未来围绕库尔德地区石油资源和基尔库克地位的争议,随时会引爆整个伊拉克政局。

什叶派的贪得无厌也威胁着伊拉克民主。什叶派也是伊拉克战争的主要受益者。作为人口占绝对多数的派别,什叶派在萨达姆掌权时长期被边缘化。战后,什叶派成为主导伊拉克政坛的力量,控制了议会和政府。伊拉克教派分裂的现实,使什叶派通过选举获得了过度的权力,造成了伊拉克“什叶派专政”的现状。但是,一些什叶派组织并不满足于掌控中央政府,还企图在南部什叶派聚居区建立自治区,以获取更多的权力和石油资源。

民兵势力抬头也是伊拉克民主的重大威胁。伊拉克各个派别均拥有民兵武装,如什叶派萨德尔运动的迈赫迪军和巴德尔旅,分别拥有各自的势力范围,成员达数十万之众。逊尼派也拥有自己的部落武装,目前伊拉克共有约300个“觉醒运动”组织,成员约8万人。这些派别均有各自的政治要求,一旦这些要求得不到满足,它们随时可能揭竿而起,反对中央政府,从而威胁伊拉克的国家安全和民主发展。

制约伊拉克民主发展的主要因素

制约伊拉克民主发展的因素主要有以下几个方面。

历史因素。现代伊拉克国家及其版图在一战后才最终形成,作为殖民主义遗产的“人造国家”,伊拉克民族构建先天不足。现代伊拉克在英国委任统治时期建国,由巴格达、巴士拉、摩苏尔三个地区拼凑而成,这为伊拉克国家打上“英国制造”的烙印。伊拉克北部为库尔德人居住区,中部为逊尼派穆斯林居住区,而南部为什叶派穆斯林居住区。这使伊拉克宗教、民族构成复杂,居住地的相对隔绝不利于民族和教派之间的融合,进而阻碍民族构建和民主发展。

经济模式。伊拉克经济严重依赖石油收入,石油收入约占伊国内生产总值的70%,财政收入的95%。由于石油收入由国家控制,政府拥有足够的财政资源而无需依靠税收维持运转,也就无需接受公民监督和质询。不仅如此,政府还有能力向公民提供高福利,扮演“施与者”的角色。这为政府独立于民众创造了条件。由于缺乏其他经济来源,长期依赖石油收入,使伊拉克难以拥有适宜民主发展的经济基础,这无疑将制约伊拉克民主的发展。

民族构建。由于伊拉克国家发育不成熟,社会被民族和宗教派别等次国家组织碎片化,缺乏同质性。建立在社会整合不成熟和教派分裂的基础上的民主,自然缺乏可持续性。成熟的民族构建是民主化的必要条件,符合民族构建阶段的民主制度又可以促进民族认同和社会同质性的强化,推动民族构建向纵深发展。伊拉克现代国家形成的背景、意识形态、宗教和社会等因素,阻碍了民族构建进程,使社会被教派、民族等原生态组织分割,亚文化认同取代了国家认同。伊拉克国民更忠诚于自身所属的种族与教派,对于种族、教派的亚文化认同强于国家认同,使得伊拉克目前的民主制度中带有政治分裂倾向,不利于民主化进程的进一步发展。

历史、文化长期积淀,内部种族、教派矛盾重重,以及由此形成的长期的分裂局面,使伊拉克民众更倾向于“特殊信任”—— 对本民族和教派的信任,同时不信任甚至仇视其他民族与派别。在这个意义上,战后伊拉克大选,与其说是民主选举,不如将其视做一场基于种族、派别人口数量的较量。2005年伊拉克议会选举投票率达86%,美国总统布什对伊拉克民众冒着生命危险走向投票站表示赞赏。美国著名学者弗兰西斯·福山对此有不同的解读,他指出,“一些参加2005年各种选举的伊拉克什叶派穆斯林,不是在追求自由民主,而是在追求什叶派的权力。他们企图在什叶派控制的地区建立伊朗式的伊斯兰共和国。”成熟的民主选举是政党之间围绕政治理念和执政成绩展开的竞争,民主的魅力在于权力的和平更替。如果某个民族或教派依靠人口优势毫无悬念地赢得了选举,而人口处于劣势的民族和教派永无出头之日,那么这种建立在特殊信任基础上的民主显然被异化了。

展望伊拉克民主

美国在伊拉克推广民主造成的种种乱象,不能不让人对伊拉克民主乃至美国中东民主化改造战略的前景产生忧虑。福山对美国通过战争在伊拉克推广民主的政策进行了反思,他认为,“经济和社会现代化有一个普遍的进程,你只能在社会的边缘引导和加速事物的发展。”美国企图在伊拉克这样一个国家构建进程起点较低、社会缺乏同质型的“人造国家”建立民主,其结果必然是教派分裂和冲突。基辛格也认为,美国对伊拉克社会和文化的无知,使其推广民主的企图必然失败。他指出,“伊拉克不是一个历史意义上的国家”,并认为,“伊拉克不是日本,也不是德国。当年这两个国家进行战后民主改造时,除最高层的10%外,政府基本上没有改变。当时这两个国家也不存在安全问题。”

目前伊拉克属于典型的“弱国家”,国家机器、官僚体制和政府治理均有待加强。伊政府面临诸多挑战。如确定石油收入分配方式,决定基尔库克地位,处理与库尔德自治区的关系,收编迈赫迪军、巴德尔旅、觉醒运动等民兵组织;遏制行政机构日益猖獗的腐败现象等。如果伊拉克政府不能有效化解这些矛盾,伊目前趋于平稳的局势随时可能恶化。美军撤离主要城镇后,伊拉克暴力事件明显增多,已经印证了这一点。如果没有相对平稳的安全局势,民主便无从谈起。

2009年10月,伊拉克将迎来战后第二次议会选举。这次选举将成为伊拉克民主发展的试金石,这次选举能否像省级选举那样顺利进行,能否赋予逊尼派更多的权力,从而改变伊拉克政治生态,同时,这次选举能否有助于伊拉克安全和稳定,使饱受战乱之苦的伊拉克人民能够安居乐业,尚需等待观察。

作者单位:对外经济贸易大学外语学院阿拉伯语系

(责编/彭澜)