关于发展可再生能源政策组合的初步分析

戴玉才　杨洪云　李　倩　张文珺

本文在简要分析可再生能源发展背景与单项政策后，将分析重点聚焦于政策组合的角度。从发展可再生能源整台政策，供给侧管理、需求侧管理，利益相关者等视角，实证性地分析了发展可再生能源的政策组合。

1发展可再生能源的重要意义与国家目标

第一次石油危机之后，特别是上世纪90年代以来能源市场的供求结构和安全性发生了巨大变化。从需求角度来看，能源需求全球性增加，能源获得竞争激化，对化石燃料的依赖性上升。从供给角度来看，主要供给国不断强化投资限制和国家管理，探测等上游投资不足，精炼、管道等供给基础设施落后，海上石油运输安全问题频发。从环境角度来看，对应全球性气候变暖、核不扩散的压力越来越大。中东等主要石油供给区域的政治摩擦与冲突、局部战争等加大了石油市场的政治风险，而投机资本的大规模进入，不仅使石油价格不断攀升，又进一步加大了石油市场的经济风险。

在这种背景下，世界各国不断深化对发展可再生能源重要意义的认识，并4E(Energy Security,能源安全；Economic Growth，经济增长；Environmental Protection，环境保护；Employment,就业)角度上达成共识。具体而言：(1)替代化石燃料等“污染技术”的可再生能源，能够在应对全球性气候变动威胁、减轻大气污染和水质污染等方面发挥作用。从能源原单位来看，发展可再生能源，能够创造出更多的就业机会和新产业。(2)由于不受国际市场上化石燃料价格变动的影响，可再生能源能够从经济角度促进能源的安全供给，进而提高经济的安全性。可再生能源系统与化石燃料、核电等传统的能源系统相比，独立性高、不依赖于发电、输电的中央系统，既能够提高安全性、减少停电等事故，又能够防止原油泄漏、油轮爆炸、核电站事故等恶性环境事件，进而提高环境的安全性。(3)可再生能源在世界各地都具有很高的可获得性，能够避免资源战争，也能够减少为保护能源而发生的军队、安保机构等的开支。在上述这种背景与认识之下，世界各国均在大力、快速发展可再生能源。

截至2007年末，至少64个国家已经有了发展可再生能源的国家目标(Nation Target for Renewable Energy)，即规定在国家、地区能源组合中可再生能源所占比例，这也是各国发展可再生能源的纲领性、约束性目标。从可再生能源占电力供应的比例来看，大部分国家的目标集中于5～30％之间，最低的为2％，最高的为78％。目标时期大多集中于2010～2012年，有些国家更为长远，制定出了2020～2025年的目标。欧盟27个成员国，均已有了各自的可再生能源发展目标。2007年初，欧盟委员会确立了新的截至2020年的具有约束力的可再生能源发展目标，即最终能源的20％、运输燃料的10％。此前截至2010年的目标位电力供应的21％、初级能源的12％，新目标相当于电力供应的34％。高于此前的目标。美国、加拿大等发达国家没有再生能源发展的国家目标，但美国的29个州、加拿大的9个省已经制定了各自的目标。

64个国家中有22个发展中国，包括巴西、中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、伊朗、南非等。在2007年8月公布的《可再生能源中长期发展规划》中，中国提出了到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10％，到2020年达到15％的发展目标，同时还明确了各种可再生能源的发展目标，如到2020年全国水电装总机容量达到3亿千瓦，生物质能发电总装机容量达到3000万千瓦，风电总装机容量达到3000万千瓦，太阳能发电总装机容量达到300万千瓦等。这些目标将使中国可再生能源总装机容量提高3倍，目标之高。引人注目。

2发展可再生能源的单项政策

各国在发展可再生能源，实现可再生能源国家目标的过程中，已经遭遇、意识到许多障碍在笔者收集到的200余篇中外文文献中，普遍提及到的主要障碍就有10几种之多(表1)。这些障碍在很大程度上制约着可再生能源的发展，而且具有很高的国际普遍性。同时，特定障碍在不同的国家或地区的严重程度有所不同，如“自主研发能力弱，研发成本高，缺乏政策支持”、“缺乏自主技术，核心技术与装备对外依赖严重”两项，相对于发达国家而言，在发展中国家更为突出。

为清除这些障碍，促进可再生能源发展，实现可再生能源国家目标，世界各国开发出多种单项政策，仅使用频度高、普遍性高的就有20余种，主要可分为直接管制、经济激励和其他政策3大类型。表2简要概括了主要单项政策的内容概要、清除对象、所属类型等。

3发展可再生能源的政策组合

3.1各国发展可再生能源的政策组合

从表2中可以看出，单项政策均为针对一个或兼顾几个目标障碍而设计、采用。因此，每个单项政策能够清除的障碍有限，必须和其它政策配套使用才能获得更好的效果。在实践中，我们观察到的各国可再生能源发展政策或障碍清除政策普遍是几个或多个单项政策的组合，换言之各国可再生能源发展政策是一种政策组合或一揽子政策。

REN21在其最新报告“RenewabIes 2007，global Status Report”中介绍了全球60个国家实施中的可再生能源促进政策(Renewable Energy Promotion Policies)的情况，为我们分析、理解各国可再生能源发展政策组合提供了难得的参考。正在实施可再生能源发展政策组合的国家数。2005年为48个，两年间增加12个，增幅达到25％。REN21已经连续发表3个年度的关于可再生能源的全球报告，其信息全面、深入、及时，在国际上具有很高的权威性和参考价值。

从表3中，我们可以观察到各国发展可再生能源发展政策组合的几个重要特征。

(1)政策组合具有丰富的多样性。各个国家政策组合中包含的单项政策清单各有特色，没有完全相同的政策组合，动用的单项政策数量亦不尽相同。政策组合的这种多样性，可以理解为各个国家根据各自的可再生能源发展目标、实际情况、政策偏好等选择最适宜于本国的单项政策进行组合的结果。

(2)单项政策的采用情况存在差异。在60个国家中，按采用比例从高到低来看，依次为固定价格。资产补贴、奖励、返还，投资退税，公共投资、贷款，消费税、能源税、增值税的减税，可交易的再生能源证书，公开招标，再生能源份额制度，净计量，发电补贴、退税。固定价格，是采用比例最高的单项政策，有40个国家采用，采用比例最低的单项政策是发电补贴、退税，只有6个国家采用，二者之间存在巨大差异。采用比例的高低，很大程度上反映出单项政策的可操作性、适用性的高低、效果的大小等问题，是政策选择的重要参考。

(3)同一单项政策在发达国家与转型国家、发展中国家的采用比例存在差距。除投资退税、发电补贴和退税2个单项政策外，其余8个单项政策在发展中国家的采用比例明显低于发达国家与转型国家。这一差距可以用与发达国家与转型国家比较而言，发展中国家的可再生能源政策起步晚、政策开发与应用的成熟度低等来解释。值得注意的是，市场化程度高的可交易的再生能源证书和公开招标，强制性大、波及面广泛的再生能源份额制度，技术难度大的净计量4项单项政策，在发展中国家的采用案例很少，说明发展中国家的可再生能源政策更大程度上依赖于投资退税等比较传统的经济激励手段。

(4)中国等发展中国家的可再生能源发展政策组合已经达到或超过了发达国家水平。中国的政策组合中采用了7种单项政策，动用政策的数量比在国际上评价很高的德国、丹麦、瑞典、意大利、日本还多，与法国持平。远远高出转型国家俄罗斯等。印度政府采用了6项政策，其地方政府采用了2项，政策组合的丰富程度亦不逊色于发达国家。特别值得评价的是，中国的政策组合中包括了公开招标，再生能源份额制度两项应用难度大的单项政策，中国是23个发展中国家里唯一一个制定再生能源份额制度的国家，该项政策在发达国家与转型国家中的采用比例也仅为21.6％。

3.2供给侧管理、需求侧管理的政策组合

在实践中能源发展政策、能源管理经常被分为供给侧与需求侧两大类型或方向。借鉴这种分类，并根据主要目标，笔者将表2所列单项政策分别组合为供给侧管理政策组合和需求侧管理政策组合(表4)。从表4中可以看出，供给侧管理政策组合远比需求侧管理政策组合丰富，前者最多可以动用14项单项政策，而后者只有7项。如果结合表3。我们不能发现，13个国家中除俄罗斯、泰国两国采取单一供给侧政策管理组合外，其余11个国家同时动用了供给侧管理政策组合与需求侧管理政策组合，而且从动用的单项政策数量上看，其供给侧政策管理组合大于需求侧管理政策组合。以丹麦为例来看，其可再生能源发展政策组合中包括固定价格、投资退税、公共投资与贷款、可交易的再生能源证书、公开招标等5项供给侧管理政策，而只有消费税减税、净计量2项需求侧管理政策。就中国来看，除国家投资建设的“乘风计划、光明工程、秸秆气化工程”，国家对农村、牧区的小型独立风力发电项目提供低息贷款外，其余政策均属于供给侧管理政策组合。也就是说，就大多数国家而言，供给侧管理政策是可再生能源发展政策组合的主体，需求侧管理政策是必要的配套或补充，其原因在于可再生能源供给、特别是和化石能源相比具有竞争力的供给不足。清除障碍、突破供给瓶颈是各国政策的首要目标和任务。

3.3针对利益相关者的政策组合

可再生能源发展及其政策关系到众多的利益相关者。如可再生能源发电企业、电网企业、研发机构、调查勘探机构等可再生能源的供给者，企业、家庭、公共机构等需求者，政府、研究调查机构、NPO、NGO组织、发电企业、电网企业等政策制定者与参与者，公共基金、银行、政府等融资提供者或补贴提供者。各个利益相关者在可再生能源发展中起着不同的作用，有着不同的利益诉求，其面临的障碍也各有不同。以特定利益相关者为对象而形成的政策，大多数情况下，往往是把几种单项政策的相互配合作为政策组合来实施的。

我们可以以可再生能源发电企业为例来简要分析这种政策组合。从表1中，我们可以观察到作为供给者的发电企业面临着“初始投资巨大，融资渠道少、成本高”、“投资回收期不确定，风险高”、“缺乏支持输出网络、储备等基础设施”、“成本高，缺乏市场竞争力”、“缺乏公共资金等支持”等多项障碍，这些障碍也是供给侧的主要障碍。由于单项政策主要为清除某一个目标障碍或配合其他政策而设计、采用，所以只有同时动用数项单项政策、形成政策组合才能有效地支持发电企业清除其障碍。结合表2、表4我们可以看到，针对发电企业的政策组合有着丰富的选择，再生能源份额制度、固定价格、规制缓和、生产者减税与退税、发电补贴与退税、可交易的再生能源证书、投资退税、公共投资与贷款等单项政策均可组合起来应对发电企业面临的障碍。事实上，各国正在实施的支持发电企业的政策多为政策组合，从表3中，我们能够确认这一点。如法国采用固定价格、资产补贴、投资退税、公共投资与贷款、消费税减税与退税、可交易的再生能源证书、公开招标等7项单项政策的组合，中国的政策组合比法国多了再生能源份额制度，少了可交易的再生能源证书。也是很丰富的组合。

小结

世界各国基于4E的共同意识，积极发展可再生能源并制定出国家目标，为实现这一目标、克服可再生能源发展的障碍，世界各国开发出许多单项政策。本文在简要分析可再生能源发展背景与单项政策后，将分析重点聚焦于政策组合的角度。首先，实证性地分析了发达国家与转型国家、发展中国家发展的可再生能源政策组合，并就中国发展可再生能源的政策组合与其他国家进行了的比较。其次，考察供给侧管理、需求侧管理的政策组合，并强调指出了供给侧管理政策组合的必要性。最后。以可再生能源发电企业为例，分析了针对利益相关者的政策组合。笔者认为。基于政策组合角度的分析，能够更全面、更准确地理解、评价在实践中实施的可再生能源政策，也有利于更加科学地制定出更有效率的政策组合和单项政策，这对加快可再生能源无疑具有重要意义。