新《邮政法》遭遇部门立法之痛？

其 林

“十月新法大家议”

【编者按】10月1日起,一批与百姓生活息息相关的法律法规正式实施。随着《中华人民共和国邮政法》、《中华人民共和国保险法》和《全民健身条例》等新法的正式实施,经济社会和百姓生活也必将受到深刻影响。本期我们特为大家选取了其中最具代表性的三部新法,希望通过对它们的解读与分析,为读者提供一定的借鉴与参考。

10月1日,历时七年、十易其稿,并引发多次舆论风暴的新《邮政法》终于正式实施,但邮政专营范围等配套法规尚未确定,为数众多的民营快递企业忧心忡忡,如果邮政专营范围过于苛刻,留给民营企业的“蛋糕”还能剩下多少?况且,国有的邮政体系能否提供更为优质的服务,公众是否会为邮政的“普遍服务”而支付更高的代价?这些悬而未决的命题,应引起决策部门更多的关注与思考。

博弈专营权

“自1999年《邮政法》修法提上日程以来,到现在整整十年。而这十年期间,争论最大的问题便是邮政专营。”一位邮政系统人士表示。修法过程中,中国邮政与国际快递、民营快递企业的口水战此起彼伏,甚至还牵动了国际外交的神经,美国、欧盟等国家就对我国《邮政法》心存芥蒂,而所有争议的焦点,正是专营问题。

新《邮政法》的实施,首次明确了民营快递企业的法律地位,不过,新《邮政法》中对邮政专营的范围规定,“同城快递50克以下、异地快递100克以下由邮政专营”,并且监管严格,此举可能令拥有全国八成业务量的民营快递企业失去大量业务,面临巨大的生存危机。

从2003年《邮政法》征求意见稿第一稿规定的500克界限,到2005年《邮政法》征求意见稿第七稿的350克,到今年7月1日“同城100克以下,异地150克以下”将由邮政专营,再到8月7日国家邮政局征询意见会上,提出邮政专营权的范围调低至“同城50克以下,异地100克以下”,从始至终都遭到了民营快递企业的反对,而近期,“50克”、“100克”更被视为民营快递公司的“生死线”。

对于民营快递来说,底线是放开完全以重量作为标准一刀切的方式划定专营范围。如认可按重量标准确定邮政专营范围,但必须把商业信函排除在此之外,或者采取“重量加资费”的方式,适当给予民企竞争的机会。

而对于邮政局来说,则坚守按照某个重量界限下设定专营的立场。邮政部门给出的理由主要有两点:专营就是要保证普遍服务,保证国家信息安全。

日前,交通运输部副部长高宏峰在出席新《邮政法》贯彻实施全国电视电话会议时表示,邮政专营范围相关条例“正处在制定过程当中”。此前公布的《草案》不会随新的《邮政法》同时执行,在新的标准出台前,民营快递公司依然可参照现行标准经营。目前,有关部门正抓紧研究制定新的邮政专营范围,具体实施办法出台时间尚未确定。

有知情人士猜测,虽然“生死线”搁浅,但《邮政法》第55条明确规定的“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文”这条是不会更改的。正在制定的专营范围应该会围绕普通市民的文件递送,如不能将信件以文件方式快递、文件重量在一定范围内须由邮政递送等。

民营快递绸缪转型

新《邮政法》实施之后,大批民营快递企业将面临经营困难或倒闭。

事实上,民营快递企业是一股最活跃的力量,凭借其灵活的机制、相对较低的成本、方便的服务以及众多的从业主体,在国内同城快递业务上的优势逐渐提升。经过近20年的发展,中国注册的民营快递企业已多达5000余家,从业人员50多万,年产值近500亿元人民币,年均增长速度25%。目前,民营快递企业业务占总快递行业业务量的80%。

但同时,民营快递企业又是弱势群体。由于种种原因,民营快递企业自诞生之日起,就在国有邮政和外资快递企业的夹缝中求生存,加之行内许多不规范的竞争,故与跨国快递巨头相比,其管理水平、层次相对偏低。

在眼下这个攸关生死的时刻,很多觉得局势不妙的中小型民营快递企业们已经先行撤退,北京市颇有名气的小红马快递董事长曹杰就表示,小红马目前正在进行转型,向旅游和票务方面发展。

而更多的民营快递企业则选择通过产品以及组织结构的转型,寻找新的蓝海。

从产品转型角度看,从信函快递向拓展更多的包裹速递转变,是很多民营快递公司的共识,而拓展的捷径则是电子商务递送市场。

一些老的淘宝用户一定对圆通快递公司有很深印象。从2006年开始,圆通快递就成为了淘宝网的递送商,2007年8月,申通快递等5家民营快递企业也加入了为淘宝递送商品的行列。目前,申通快递、宅急送、圆通快递等已经在国内小有名气的民营快递企业都在向电子商务领域延伸。单淘宝就已经拥有10多家快递企业来满足其递送服务需要。

与信函市场相比,电子商务市场的增长显然更快。统计数据显示,2008年全国个人网上购物销售额1320亿元,由此带动的包裹快递量约5亿件,预计在未来的5年时间里,电子商务快递(配送)的年复合增长率将超过50%。

但是,也正由于越来越多的快递企业开始注意到电子商务递送这块大蛋糕,电子商务配送的价格也开始被压得越来越低,一些稍大规模的民营快递企业又开始考虑向物流领域拓展。据记者了解,在圆通快递新总部启用时,董事长喻渭蛟就投资6000万元,新添了面积达1.1万平方米分拣和仓储设施,还有一套价值750万美元的进口分拣流水线。新投资也意味着,6年前以一辆“普桑”车送文件起步的圆通速递,开始向高附加值的物流和仓储服务延伸。而除了圆通,很多规模比较大的民营快递企业也开始制定进军物流业的计划。

还有一种更艰难的组织转型方式,也将出现在以加盟制为主的民营企业内部,即通过换股来收编加盟商。

目前国内规模较大的民营快递企业都是由加盟扩张而成,比如申通快递就是通过松散的加盟式经营扩张模式,在内地拥有近千个网点,而纯粹走直营道路的民营快递企业目前只有两家。

“如果未来五年内不对单一的特许加盟模式进行改制优化,更多民营快递企业将面临生存危机。”有专家预计。事实上,申通快递早已意识到这一点:两年前,申通就希望通过自营公司与加盟公司换股的方式,收编盈利能力较强的7个城市网点,并得到这7个网点51%的控股权。如今,由于金融危机和缺少换股和改制的巨大资金,申通收回控制权的计划还没有完全推行下去。目前,申通在杭州、上海、北京的网点有股份,无锡、杭州等地是总部自营的转运中心,其他一些转运中心有部分参股。

现在,天天、圆通、申通、韵达、汇通、中诚等国内稍具规模的民营快递公司,都在进行着集约化经营和“直营模式”改制。目前,圆通在全国中心城市和枢纽城市的中转中心都已经是由总公司直营,而中心下面的区域将进行加盟式的管理,统一规范操作和收费。

按照目前国内民营快递公司的规模,城际间的快递必须开通100个以上的直营城市才可能形成理想的组织构架,这样投资的最低规模就需要1亿元以上,对于稍小规模的民营快递公司来说是一个不小的数目。

暨南大学快递业研究中心执行主任吴欣认为,中国民营快递企业虽然问题不少,底子较弱,但前景广阔。以珠三角为例,预计至2014年,快递市场规模将达到420亿元人民币。中国的民营快递要想将来做大做强,就必须首先在国内市场做好做扎实,然后走出国门建立区域物流网络。

破解部门立法的出路

“邮政法修改过程,是中国部门立法的典型体现。”中国政法大学教授蔡定剑如是表示,他认为,部门立法是中国最常见的立法模式,存在着严重弊端。

部门立法模式使得立法博弈力量对比悬殊。在这种模式下,国家邮政局逃脱不了代表中国邮政集团的利益之嫌。据蔡定剑介绍,2005年邮政改革之前,国家邮政局是政企合一的体制,邮政改革之后虽然名义上政企分开,但改革仍不彻底。

相比之下,民营和外资快递企业只能寻求其它途径以期影响立法。民营公司的主要方式是“在媒体上呼吁、给政府递信、上访”,没有其它正式渠道。而外资则相对强势,“他们可以通过外交渠道和政府沟通,也可以通过在华商会直接找领导,外资企业反应很快。”

蔡定剑认为,部门立法模式很容易造成“立法自肥”现象,使得部门在法律中“夹带私货”,以维护自己的利益和权力。《邮政法》修改过程中,邮政部门借修法扩大自己的权力广为舆论指摘。

当涉及到国务院多个部门时,便会出现部门为了利益而明争暗斗,甚至“见利便争,遇责便推”。最为典型的例子是《海洋环境保护法》的修改过程:1999年国家修改《海洋环境保护法》,国土资源部、原渔业部和国家海洋局、国家港监局以及国家旅游局五个部门相互争夺权力,最终,法律将权力切块分割给各个部门,大大增加了社会成本。

可以说,部门立法是现实条件的产物。事实上,早在八届全国人大时,便提出要逐步减少部门立法,发挥人大在立法中的主导作用。此后,部门立法项目逐年减少,从七届全国人大的80%逐步减少到九届全国人大的60%。

但是,人大主导立法遭遇许多挫折,最典型的是厉以宁起草《证券法》的失败。由于《证券法》涉及央行、财政部、原国家计委等多个部门,为了避免部门立法弊端,八届人大让时任全国人大财经委员会副主任的厉以宁组织起草。然而,“厉以宁的草案一出来就遭遇国务院各部门的全体反对,认为草案太书生气,一下就否决了。”蔡定剑说。

此后,部门立法逐年递增。据记者统计,十一届全国人大立法计划确立的64项法律中,有48部法律由主管行政部门起草,比例达到75%。部门立法模式甚至已经渗入了人大,各专门委员会常代表不同部门立场,如农业和农村委员会代表农业部,环资委代表环保部。

同时,中央财政对立法项目拨出的经费,也是很多部门产生驱动力的原因之一。“立法既可以扩充自己的权力来管别人,还可以带来实际利益,谁不来争呢。”蔡定剑说。

如何解决部门立法问题?在蔡定剑看来,在人大资源有限,不得不依赖政府立法的前提下,要通过听证、征求意见等方式增加公众参与,来减弱或者稀释部门利益。“比如邮政法,如果让公众充分参与,民营和外资企业都有意见表达渠道,那么,邮政管理部门就无法达到借立法强化行业垄断的目的。”

蔡定剑认为,破解部门立法模式的根本出路在于立法公开。“只要把立法过程、立法内容全部公开,就能够有效防范‘立法自肥的弊端。公开本身就能解决很多问题。”

“可以预见,新《邮政法》实施后,中国邮政制度改革之路仍然漫长。”《中国邮政体制改革研究》课题的执笔人、国务院发展研究中心研究员李佐军表示。