实现县域善治需要发挥多元治理主体的作用

马宝成

当前,县域治理正值一个特殊的重要时期。为了应对复杂多变的基层治理局面,中央采取了一系列重大措施,全方位加强县级政权建设,主要表现在以下方面:第一,加强县委书记的选任管理。前不久,中共中央颁布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》。其中值得关注的内容主要有:一是特别强调县级政府的特殊重要地位,以及县委书记队伍建设的特殊重要性;二是特别要求县委书记必须熟悉三农工作和基层情况,能够应对复杂局面,善于做群众工作;三是明确要求县委书记的选拔任用,应该按照程序报省委常委会审议;四是规定了县委书记的培训和民主测评,要求县委书记培训要制度化,新任县委书记的任职培训由中央组织部统筹组织实施。这些措施,一方面旨在发挥县委书记在县域治理中的作用;另一方面,要对县委书记的权力进行严格的监督制约。

第二,强化县级官员的教育培训。主要做法是,县委书记以及县级其他重要部门的“一把手”直接进入国家级干部培训机构接受专门培训,目的在于加强县委书记和其他县级官员执行中央政策的能力和意识。从2008年11月开始,县委书记、公安局长、法院院长、检察长、国土局长、纪委书记的培训在不同的培训机构展开。培训的内容在于如何正确处理群体性事件和突发事件,妥善协调化解基层社会矛盾,维护基层社会稳定。

第三,在应对复杂多变的基层社会形势,特别是处理基层群体性事件和突发事件中,强调基层党组织主要负责人的责任和作用。比如,针对村民自治存在的问题而引发的一些群体性事件,或者恶性暴力犯罪案件影响基层社会稳定的突出问题,中央《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》,明确了县委书记是村委会选举工作的第一责任人,乡镇党委书记是直接责任人;并“提倡按照民主程序将村党组织书记推选为村民选举委员会主任”,“发挥村党组织的领导核心作用”。

以上措施,与此前较大范围的“强县扩权”改革措施在战略部署上是一致的,目的都是为了加强县级政权建设。其直接结果不仅强化了中央对基层国家权力的管理,同时也直接强化了基层国家权力。

实现县域善治,不仅需要强化基层国家权力,而且也要注重基层国家权力的自我规范与自我监督。对于这个问题,一些地方作了一些改革创新,如党内民主、行政三分制等比较好的探索,这对我们做好基层国家权力的自我规范具有重要启示。

首先,发展党内民主是基层国家权力自我规范的有效方式。从国家权力角度看,县域治理的核心是县级党组织。不涉及这个基层权力核心的一切治理都只能是边边角角的改革,不可能收到实际效果。在目前的基层政治权力格局之下,发展基层党内民主是规范基层国家权力的重要途径,也是搞好县域治理的重要措施。从民主发生机制来看,党内民主与人民民主具有内在一致性,把发展党内民主与发展基层民主连接起来具有现实可行性。当前很多地方开展的基层党内民主创新,如县级党代表直选、党代表大会常任制、公推公选和公推直选等,对于规范基层国家权力具有重要推动作用,也会对实现良好的县域治理产生深远影响。一些具有民主价值的举措,如公推公选和公推直选可以在条件成熟时,由乡镇一级扩展到县一级,实现县委书记的党内直接选举,扩大县委书记的党内群众基础。这一改革,不会造成县级党组织的失控,对此无需太多的顾虑。

其次,搞好县级行政系统内部的自我规范。随着行政管理体制改革的不断深入,地方行政管理体制改革也取得了重要成就,积累了很多有价值的经验做法。这些经验做法对于规范地方政府权力具有重要意义。例如,最近深圳市政府推出的“行政三分制”改革,人们对此寄予厚望。其主要做法就是遵照决策权、执行权、监督权分开的基本原则,在具体改革设计上,将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,使权力相互制约、相互协调。这些地方政府系统内部改革,目的在于规范基层国家权力、提高行政效率,发挥地方政府在区域治理中的主体作用。尽管这些改革不一定发生在县级政权层面,但是,对于县级行政系统内部的自我规范具有重要借鉴意义。

再次,推进系统化的县政改革试点。所谓系统化的县政改革就是包括党委系统、人大系统、政府系统和司法系统在内的县级政权的一揽子改革。这是一项长远的改革规划,其具体构想是:开展以县级人大代表专职化为起点、以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的县级综合政治改革,使县级政权有足够的地方社会管理权和经济管理权,同时,使县级政权及其主官的权力受到有效的制衡和监督。通过建立既对中央负责又对地方民众负责的县级政府,促进县域经济在城乡两地协调发展,推进新农村建设和国家建设。这是一些学者提出的改革设想和主张,尽管目前还没有付诸实践,但是对未来的县政改革也不失为一种有益的参考。

从治理的内在特征来看,实现县域善治,还要发挥其他治理主体的作用,要注重依靠基层社会力量的发展。为此,要扩大各种形式的民众参与,逐步提高民众的民主意识,培育基层社会自主性。当前,地方治理中的一些有益做法,如基层群众自治、民主恳谈和参与式预算改革都是扩大民众参与的主要形式,对于培育基层社会自主性,发展基层社会力量具有重要作用。从目前实际看,具体途径可以考虑以下几个方面:

第一,搞好基层群众自治,发展基层社会力量。要逐步扩大基层群众自治范围,规范民主实践,提高广大干部群众的民主法治素质。进一步完善和落实好现有的基层群众自治制度,切实保障群众应当享有的民主权利。要不断丰富民主形式,创新民主内容。在广大农村,认真做好村民自治工作。在城市社区搞好居民自治工作。统筹发展城乡村(居)民自治和社区建设,推动城乡社区在发展民主自治、加强管理服务上实现良性互动、共同进步。实现基层国家权力和基层社会的互动,建立健全民众利益表达机制,切实维护基层民众权益。

第二,发展基层“协商民主”,培养基层民众的参政议政能力。民主恳谈是“协商民主” 的主要形式,它扩大了基层民众对公共事务的参与程度、知情度,增加了基层民众在基层公共事务决策上的发言权,同时也有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力,提高基层社会的自主性;增强了基层决策的科学性,降低了决策成本,经过民主恳谈的基层决策更能得到民众的认可;加强了基层政府和基层民众之间的沟通与交流,融洽了干群关系;民众代表可以监督、变更和修改基层政府预算,政府官员的行为必须公开,以接受监督,这在一定程度上增强了基层决策的透明度,加大了民众对基层政府的监督力度。

第三,发展基层非政府组织,提升基层社会关联。这是发展基层社会力量的一个着力点。实践证明,非政府组织在一定程度上能够促进社会行为的理性化,能够帮助公民实现利益需求,能够促进公民合作的实现,有助于公共政策的落实,有助于提高政治民主化水平。但是,基于中国特殊的国情,非政府组织尚在成长期,仍然存在一些亟待解决的问题,影响了非政府组织自身的健康发展,对于发展社会力量是不利的。就县域治理来说,发展基层非政府组织也是发展基层社会力量的有效途径。要通过转变观念、规范管理、加强合作等途径发展基层非政府组织,使之成为提高基层社会自主性、增强基层社会力量的重要载体。

在县域治理过程中,县级政权作为国家权力在基层社会的延伸,其力量正处于不断强化的过程中。这不仅是政治发展的客观规律,也是我国经济社会发展的现实需要。治理理论的兴起,使得社会力量受到高度重视,很多人开始强调国家与社会的相互依赖、相互合作和相互增权。因此,县域治理需要解决这样的问题:一方面,中央国家权力强化了对基层国家权力的管理,期待基层国家权力在县域治理中的有效性发挥;另一方面,基层社会面对强化的基层国家权力不能束手无策,必须通过各种形式的创新来提高自身力量,加强对基层国家权力的制约和监督。