中国周边国家自治制度评析

李 捷 杨 恕

【摘 要】 自治作为介于国家主权和民族诉求之间的一种平衡机制,是当今世界上许多多民族 国家解决民族问题的一项重要制度之一。本文首先对自治的定义、类型及缘起等作了简单的 理论梳理,然后对我国周边国家的自治制度进行了综合的分析和评价,最后指出,自治制度 虽然有利于协调国家主权与民族诉求之间的争议,但是从长远来看,它不能最终解决发展问 题,自治制度并非处理民族问题的唯一安排,亦非最优安排。

【关键词】周边国家;自治;制度

【作 者】李捷,在读博士,兰州大学中亚研究所助教;杨恕,教授,博导 ,兰州大学中亚研究所所长。兰州,730000

【中图分类号】D663.2 【文献标识码】A 【文 章编号】1004-454X(2009)03-0002-010

Analysis of Autonomous System in China's Neighboring Countries

Li Jie, Yang Shu

Abstracts: As a kind of balance mechanism between state sovereignty and ethnic a spirations, autonomy is one of an important system solve the ethnic issues in ma ny multi-ethnic countries in the world today. In this paper, we briefly review t he definition, types and origins of autonomy, and then we give a comprehensive a nalysis and evaluation to autonomous systems in China's neighboring countries. W e put forward that, autonomous system is beneficial to the coordination of the d ispute between national sovereignty and ethnic aspirations, but in the long run, it can not ultimately solve the development problems. So the autonomous system is not the only organization dealing with ethnic issues, and it also is not the optimal arrangement.

Keywords: neighboring countries; autonomy; analysis

民族、区域自治政策并非我国所特有,在世界上其他一些国家也有类似的政策,但是其形成 均是不同社会历史条件的产物,在形式和内容上也各有特点。我国周边有20个邻国(13个陆 上邻国,7个海上邻国),虽然民族成分各异,但绝大部分为多民族的发展中国家,它们的 民族结构、民族政策,甚至是面临的民族问题与我国都有不同程度的相似性。为了在新的历 史 条件下坚持和完善我国的民族区域自治制度,反对民族分裂主义,我们认为加强对世界上其 他国家特别是周边国家民族、区域自治政策的研究,借鉴这些政策实施的经验和教训是非常 必要的。

一、关于自治的理论

1.自治

“Autonomy”一词来源于拉丁文,它由两个词根构成,“auto”表示自我,“nomos”表示 法律或治理。自治一词最早用于社会学领域,它表示个人享有自己决定、管理本人事务的权 利。有学者将其归纳为“自我管理、执行和判断的权利”。[1](但需要指出的是 ,个人自治并非集体自治的理论和法理基础。[2])

民族理论研究对于自治(Autonomy)的概念,国际学界至今还未形成一个一致的界定。泰德•罗伯特•格 尔(Ted Robert Gurr)认为,自治是在多元社会里,少数人通常是基于地域上的一项集体 权利。[3]赫斯特•汉纳(Hurst Hannum)和理查德•李立奇(Richard Lillich) 认为,自 治通常被理解为在内部事务上的独立行动,根据国际惯例文化和经济事务常常属于自治主体 ,而外交及防卫通常由中央政府所控制。[4]S.Wolff 和 M.Weller将自治定义为 ,合法地确 立民族或区域实体在国家中独立地行使公共政治的权力(立法、行政、司法),但这种权力 需服从于国家的立法准则。[5]Hans - Joachim Heintze则认为,在政治和法律意 义上的自 治是指社会机构拥有“通过制订法律章程管理它们自己事务”的权力。在国际法中,自治的 含义是“国家的部分辖区被授权通过制订法律和条例来管理它们内部的某些事务,但不包括 建立属于它们自己的国家”。从更宽泛的意义上讲,自治可以被定义为“授予一个地区或一 个群体对其内部事务的自我管辖权,即承认其拥有独立于中央政府影响之外的部分自主权” ,这部分自主权的大小取决于“自治实体在政治决策中实际上或正式享有的自主程度”。[6]

如上所述,自治是介于国家主权和民族诉求之间的一种平衡机制,其基本模式是中央与地方 的分权制度,自治地方拥有管理本地事务的自主权利,而不具有涉及国家主权的相关权力, 如宪法立法、军事与外交等。有外国学者认为自治是处于没有自我管理权利的行政区域与独 立国家之间的一种状态,它是一种“弱独立”,赋予当地居民管理自己经济、社会和文化事 务的权利。[7]少数民族自治的形式一般为民族区域自治,其前提是少数民族占当 地居民的 多数并占有一定的地域。从总体上说,从民族自决到民族自治是当今世界各国民族政策发展 的一种趋势。需要指出的是,自决与自治是两个不容混淆的概念,自治是在国家统一框架下 实行的,不具有分离或分立权;自决则是追求全部主权和完全的独立。①

目前,当拥有领土主权的国家与持久地坚持合法表现其民族或文化认同要求的较小的群体之 间出现争执时,自治总是会作为一种平衡的机制来协调两者之间的冲突。[8]自治 意味着赋 予一个地区享有特殊的政治地位,并且,它基于该地区存在着一种在族群或文化上与多数人 不同的人口。由于自治概念的弹性,它越来越多地被用于国内和国际事务方面。

但是在国际法体系中,少数民族并不享有法定的自治权利。1990年欧洲安全合作理事会的《 哥本哈根文件》中承认尊重少数人权利,并视自治为一种保护少数人认同的“可能的方式” ,但不是“权利”。1992年联合国大会通过的《在民族或族裔、宗教和语言方面属于少数群 体的人的权利宣言》是目前国际文件中最广泛的宣告少数人权利的重要文件。《宣言》第2 条第3款规定:“属于少数群体的人有权以与国家法律不相抵触的方式切实参加国家一级和 适当时区域一级关于其所属少数群体或其所居住区域的决定”。这表明涉及到自治的少数人 权利问题在国际法上仅仅是在“有效参与”的原则背景下进行讨论的。另外,国际法对于获 得自治权的群体应享有何种程度的自治并无抽象的规定。[9]所以说,在现存的国 家中,以 种族、民族、宗教或文化的不同为基础进行自治的要求,并不是国际法所保障的权利。[10]

自治的实际范围主要是依据国内法,授予自治权的国家与接受这种地位的群体或少数民族之 间也可能以协议的方式来确定。在某种程度上可以说,自治是解决多数人与缺乏分离依据的 少数人群体之间的冲突的手段。[11]依据宪法的条款,自治的程度可以根据国家机 关授予地 方自治机关的立法权来衡量。而具体的自治制度的安排相差甚远。从宪法明确承认在立法、 行政和司法机构中族群参与的方案到中央分权、地方化安排以及联邦制不等。[12] 在中国周 边国家中,实行区域自治或民族、区域自治制度的国家,从俄罗斯到印度、塔吉克斯坦、菲 律宾,其政府都是基于本国的具体国情而采取了不同形式的自治制度安排,并依据本国法律 体系的规定确定了自治权的界限。各种自治模式,从自治的宪法地位到单一制国家的中央与 地方分权或联邦制国家的自治地方立法权力,具有较大的差异性。[13]这也显示出 民族、区 域自治作为国家在民族政策上的制度安排还处于进一步发展和完善的过程中,这也说明了我 们对周边国家民族、区域自治政策研究的意义所在。

2.自治的类型

自治的类型可以简单分为两种形式:(1)地域性自治(Territorial Autonomy),是指旨 在承认一国内不同于主体人口而在某一特定区域占人口多数的群体一定程度的自我认同的制 度安排,它主要包括中央政府与自治实体间的权力划分。[14]地域性自治,即自 治实体可 以从地域方面予以界定,居住在某一地域内的居民被赋予一种自治地位,而不管其民族属性 。地域性自治又可以区分为行政性自治和完全的自我管辖。行政自治指中央立法框架内某种 独立的行政设置,这种自治区域没有自己的立法和司法系统。完全的自我管辖的区域内,人 们有权选举自己的立法机构,有自己的司法权及各种行政管理职能,只有外交和防务政策领 域及经济和货币政策的大框架不在其管辖之内。[15](2)非地域性自治(non-Terr itorial Autonomy):或曰属人或文化自治,主要针对的是某一种族、宗教或语言群体,只要是自治 群体的成员均享有自治的权利,而不管其出生或居住地。[16]属人自治的主要目的 ,在于通过自治保护和提升其团体的宗教、语言和文化特性。[17]

民族理论研究某些多民族国家在联邦制②内采用了民族自治的形式,我们将其称之为混合联邦制,即联 邦 成员既有实行民族邦,也有区域邦。苏联、南斯拉夫、捷克等国的解体已证明了纯粹民族联 邦制的失败,但是根据我们下文的分析,混合联邦制也存在一定的制度缺陷。混合联邦制下 常常由于权力分配问题导致联邦的非均衡性及地方和联邦中央的矛盾和冲突:在混合联邦制 中,民族邦追求的权力与区域邦追求的不同,而且要求的权力更加广泛。为了保持他们独特 的文化,增强民族邦自治权力的要求明显形成了一股潮流。例如西班牙的加泰罗尼亚和巴斯 克大区就比西班牙的其他区域型行政区、法国的科西嘉比法国其他区域型行政区提出了更多 的自治要求。在俄罗斯,32个民族“邦”和其他56个区域“邦”的结构也是不平衡的,民族 邦要求的不仅是宪法上“民族”的称号,更重要的,还有比区域邦更多的权力。[18] 究其 原因,主要是民族邦与区域邦在联邦制的基本原则上认识的差异——对于主体民族来说,联 邦制是平等组成的区域间的一个契约,因此就决定了不能允许权力分配的不均衡;而对少数 民族来说,联邦制是民族间的契约,因此要求民族邦和区域邦之间权力的非均衡。[19 ]这 种非均衡性对联邦制度本身将是非常有害的。如果联邦政府把非均衡性的权力交给民族邦, 那么联邦政府制定的法律就只能在民族邦以外的各邦施行,这对于联邦的团结和稳定并无益 处。

二、中国周边国家民族、区域自治政策简评

1.周边国家自治政策分析

(1)俄罗斯及中亚地区

俄罗斯的政体采取了联邦制的形式,它的联邦制是建立在民族区域管理和地域管理相结合的 基础上的。现在俄罗斯共有88个联邦主体,包括21个共和国,7个边疆区,48个州,2个联邦 直辖市,1个民族自治州,9个民族自治区。③俄罗斯88个联邦主体的设置与该主体内居民 的 民族构成和地理位置有直接关系。21个共和国、1个民族自治州、10个民族自治区主要体现 了民族区域管理原则,是从民族特征考虑而设置的行政区划。从某种角度上看,俄罗斯的联 邦体制多元性非常明显。这种多元性一方面表现为联邦主体的多元——俄罗斯联邦共有88个 联邦主体,其中既有民族自治主体,也有区域自治主体;另一方面表现为联邦主体地位的多 元,俄联邦主体与美国平行的各州不同,它包括州、共和国、边疆区、自治区等各种非均衡 的地位属性,又包括联邦主体内命名民族与非命名民族权力地位的失衡。但是,俄罗斯宪法 中没有民族区域自治的规定,甚至没有这一词汇,仅有地方自治的规定,同时,没有赋予自 治地方脱离联邦的权利。另外,除了在宪法导言中简单地申明各民族平等和自决的原则而外 ,没有就一个民族有哪些权利做出任何规定。事实表明,原苏联各加盟共和国的继承国尽管 从联邦的解体获得了独立国家的地位,是联邦制的最大受益者,但除俄罗斯外,没有一个国 家实行联邦制或强化民族区域自治。俄罗斯采取联邦制是迫不得已,是由以前制度的政治惯 性使然,而不是客观需求。[20]

塔吉克斯坦的政区划分为三州一区:索格特州(原列宁纳巴德州)。哈特隆州、戈尔诺一巴 达赫尚自治州和中央直属区。戈尔诺一巴达赫尚自治州人口为20.61万人(2000年),居民中 90%以上是塔吉克人,他们是塔吉克人的特殊一支, 仍保留着最古老的语言, 笃信伊斯兰 教 什叶派中的伊斯玛仪勒支派。[21]塔吉克斯坦对戈尔诺一巴达赫尚自治州的自治政 策,即 是对历史上这一州自治地位的继承,也是国内乌兹别克、塔吉克两族矛盾及塔吉克人内部矛 盾下的产物。戈尔诺一巴达赫尚自治州成立于1925年1月2日,独立后,塔吉克斯坦保留了原 戈尔诺一巴达赫尚自治州,但是该州的自治权限相比于苏联时期有所弱化。宪法没有赋予戈 尔诺一巴达赫尚自治州特殊的权利,从法律规定上看,巴达赫尚自治州是一个区域自治单位 ,而不是一个民族区域自治单位。[22]

乌兹别克斯坦的政区分为1个共和国(卡拉卡尔帕克斯坦共和国)、12个州和1个直辖市(塔 什干市)。卡拉卡尔帕克自治州成立于1925年, 初属哈萨克自治共和国, 1930年划归俄罗 斯 联邦,1932年升级为卡拉卡尔帕克苏维埃自治共和国, 1936年划归乌兹别克共和国。独立 后 ,乌兹别克斯坦保留了原先的卡拉卡尔帕克自治共和国,改名为卡拉卡尔帕克斯坦共和国, 取消了“自治“两个字。宪法中虽然规定“卡拉卡尔帕克斯坦共和国有权根据卡拉卡尔帕克 斯坦人民的全民公决退出乌兹别克斯坦共和国”,但同时“规定卡拉卡尔帕克斯坦共和国主 权由乌兹别克斯坦共和国来保护”,卡拉卡尔帕克共和国宪法不得违背乌兹别克斯坦宪法, 这就明确了卡拉卡尔帕克共和国的从属地位。实际上,与苏联时期相比,卡拉卡尔帕克的自 治地位没有任何提高,反而下降了。[23]

(2)南亚地区

印度的自治政策主要是针对部落民的。印度的自治政策兼并了地域自治与属人性自治的色彩 。为了对部落民进行有效的保护,印度宪法中提出了表列部落(Scheduled Tribe)、表列 地区(Scheduled Territories)、部落地区(Tribal Areas)三个概念。“表列部落”: 是印度政府为了从法律上保护部落民,把各个部落或部族的名字列入宪法的附表,并在政治 权利和就业机会上给予一定的优惠的部族。根据1956年印度总统颁布的一项特别法令,列为 表列部落的共有414个。[24]印度宪法把除东北以外的邦部落集中居住的地区划为 “表列地 区”;把东北一些部落占多数的地区划为“部落地区”。“表列地区”和“部落地区”在行 政上分别实行一些特殊措施,或赋予一定的自治权。

可以说,巴基斯坦“较有”民族、区域自治色彩的是它的部落地区。巴基斯坦的部落地区是 自由部落区的简称,包括联邦直辖部落区和省辖部落区。其中,联邦直辖部落区分为7个小 区: 开伯尔、曼哈曼德、南瓦济里斯坦、北瓦济里斯坦、库拉姆、巴焦尔、奥拉克兹,另 外还有4个边境区:白沙瓦、科哈特、D•I•汗、班努。[25]巴基斯坦部落地区的 自治并非 是巴基斯坦独立后政策的产物,而是历史的遗留。长期以来,部落势力作为传统社会架构里 的权势阶层与既得利益者, 偏安一隅,可以说是一个个“国中之国”。历史上这些部落都 没 有受到该地区曾经存在过的国家中任何一个政府的有效控制,当然今天的巴基斯坦政府也是 如此。部落的事务主要由部落长老协商解决,巴基斯坦法院和警察在部落地区也没有执法和 判决权。当然,巴基斯坦部落地区的自治,是一种前现代意义上的自治,并非政府有意的政 策安排。

(3)东南亚地区

菲律宾的民族问题主要包括两个方面,一是山地少数民族的自治问题,二是摩洛人的分裂主 义问题。菲律宾的民族、区域自治政策正是在解决这两个民族问题的同时出台和不断完善的 。虽然菲律宾宪法已对山地少数民族和摩洛人的自治问题进行了制度安排,但是围绕着自治 的程度,少数民族与菲律宾政府一直存在诸多争议。特别是摩洛人的自治问题,由于摩洛人 的激进组织试图以暴力或恐怖主义的手段达致高度自治或是独立的目标,他们与政府的冲突 一直绵延至今。所以,菲律宾政府仍需在与摩洛人的斗争和妥协中寻求适合本国国情,同时 双方都可接受的民族、区域自治制度。

虽然土著少数民族人口不多,但是他们在东马来西亚却占多数,在沙巴州占50%,在沙捞 越州占60%。[26]为了保护和扶植土著少数民族的文化和发展,马来西亚政府赋予 他们聚 居的沙巴州和沙捞越州较大的自主权。东马两州在马来西亚联邦内特殊的获得也是历史的产 物。东马的沙巴州与沙捞越州原与西马没有直接的关系,只是同为英国的殖民地。西马各州 于1957年独立,建立了马来亚联合邦。1963年,在英国的同意下,东马两州有条件地加入马 来西亚联邦。所谓有条件指的是东马二州要求保留比西马各州更多的自主权。于是,东马二 州成为马来西亚联邦中自主权最大的两个州。

(4)曾设立自治制度后来取消的国家

独立后,印尼政府在荷兰殖民者建立的联邦制框架内建立了6个邦和9个被称为“特区”的自 治区。1948年颁布的《地区法》规定在爪哇和苏门答腊设省,这两个省享有完全自治权。但 在1957年,由于发生叛乱,在政府推行的新秩序政权中,自治被取消了。[27]

1945年,越南民主共和国建立后,曾在山地民族聚居的西北和北部地区建立了西北傣族苗族 和越北自治区。1976年越南政府决定将小省合并为大省,同时撤销了这两个自治区。并同时 向少数民族地区的大规模移民。当然,此后越南政府的民族政策还是比较符合本国国情的, 如促进少数民族地区的经济发展,扩大少数民族的参政面,构筑民族统一战线,成立民族委 员会负责民族工作等,这些措施稳定了国内的民族关系,并促进了少数民族政治、经济的发 展。

2.周边国家自治政策对比

对于周边国家的自治地区,分布最广的是俄罗斯,它的自治地区最多;印度由于实行特殊的 表列地区和部落地区制度,它的自治地区比较分散;而塔吉克、乌兹别克、马来西亚三国的 自治地区比较集中。在自治主体方面,俄罗斯对少数民族的自治州、自治区实行自治政策, 而在其特殊的民族联邦制制度下,联邦成员民族共和国享有着高度的自治权和自主权;塔吉 克、乌兹别克则是对历史遗留下来的特殊区域实行自治;印巴两国则是对部落地区实行自治 ;菲律宾的自治主要是针对棉兰老岛内的摩洛人;马来西亚的自治主体既有尊重历史的因素 ,也有保护当地土著的因素。在实行自治政策的原因方面,有相当部分是与历史因素有关, 俄罗斯是被动地沿袭苏联的民族联邦制,塔吉克、乌兹别克则是保留了苏联时期对戈尔诺- 巴达赫尚自治区和卡拉卡尔帕克斯坦共和国的自治制度;印度对部落民实施自治是出于对其 保护扶植的目的;巴基斯坦则是对部落地区的治理有心无力,只能放任其自我管理;马来西 亚对两州的自治则是1963年吸引它们加入马来西亚联邦的条件之一;而菲律宾的自治制度仍 没有完全确立,一则山地少数民族不断要求自治权,二则菲政府与摩洛人的激进组织就棉兰 老岛自治问题的谈判在冲突中时断时续,至今未能达成和解。最后,在这些国家的自治地区 中,一部分存在分裂主义问题,如俄罗斯的车臣问题,印度东北部的部落分离主义,巴基斯 坦的普什图族人问题,菲律宾的摩洛人分离主义等等。而在塔吉克、乌兹别克、马来西亚三 国的自治地区内,并没有分裂主义的问题。

3.自治政策效果评估

俄罗斯的民族联邦制与少数民族自治政策更多的是对苏联政治遗产的被动继承,在俄罗斯独 立初期,地方少数民族的地方主义、民族分离主义不断泛滥,严重地威胁着联邦中央的权威 和联邦的统一。对此,俄罗斯政府采取了文武兼备的对策,一是通过与地方政府的谈判和妥 协,极力扭转地方的离心倾向。二是对分离主义势力最强的车臣实施军事打击,彰显联邦中 央对分裂主义毫不妥协的决心。普京执政期间,通过建立7大联邦区、派设总统代表等措施 ,强化了联邦中央的垂直领导能力,如今俄罗斯联邦的凝聚力有所上升。但俄罗斯国内分裂 主义的产生是历史、体制、文化等一系列因素综合作用的产物,虽然俄罗斯政府为了加强联 邦的整合与团结采取了各种卓有成效的努力,但是这些努力并没有根本改变俄罗斯联邦制继 承苏联式的民族—国家建制原则。俄罗斯要克服地域性民族权力强化导致的分离倾向,除了 依靠强有力的中央权威(在某些方面是总统的实力),协商性的分权,还需要社会、经济的 发展进步,统一的国家认同的塑造,公民权利而非民族权利的真正普及与强化。

塔吉克和乌兹别克对戈尔诺-巴达赫尚自治州和卡拉卡尔帕克斯坦的自治政策也是对苏联时 期政策的沿袭。整体而言,这两个自治地区比较稳定,并没有出现分离的倾向。究其原因, 它们的力量都比较弱小,缺乏脱离所在国独立的实力。即使所在国允许它们的独立,它们在 中亚列国的夹缝中也难以生存。

印度的自治制度既有成功的经验,也有许多需要改进的地方。从保护落后的部落民的角度来 看,印度对部落地区、部落民的保护、扶持性的政策不仅符合人道主义的要求,而且从实践 上确实维护了部落民的政治、经济和文化发展权。但是,这种立足于印度教民族与少数民族 中心—边缘基础上的自治政策,对处于前封建状态的部落而言,这种人为的保护却加剧了它 们的封闭和边缘化;对于部落群体意识比较强的部落地区而言,却不能满足其群体性、地域 性的政治、经济、文化权力诉求,最终导致谋求更多权力和地位的部落自治运动④,甚至 是分离主义。

巴基斯坦对部落地区的“自治”可以说是纯属无奈。它作为一个“弱国家”甚至有西方学者 称为的“失败国家”,它的管理根本难以进入到部落地区,只能默许这些部落成为一个个“ 国中之国”。近年来,随着巴政局的动荡,中央政府对部落地区的有效管辖更是大打折扣。 所以,要加强对部落地区的治理,巴基斯坦政府首先要做的是加强国家建设,稳定政局,发 展经济。只有这样,才能真正提高政府的控制力和凝聚力。

通过对菲律宾宪法的考查可以看到,在本宪法中对自治区的规定是比较简单的,它未能对自 治区的边界、数量、权责作出明确的规定。同时,自治区的权力是受到严格控制的,如自治 区的设立必须经公民投票多数通过,自治区的立法、行政、司法权力受到中央的控制等。自 治法律的不完善,自治程度的有限正是山地少数民族缺乏保护,摩洛人不难以满足于自治地 位的重要原因。所以,菲政府仍需对自治法做进一步的修改和完善,以真正解决国内的民 族问题。