角力哥本哈根

《财经》记者 钱亦楠

在通往哥本哈根的路上,围绕资金、技术和历史责任,美国、欧盟、中国、印度等展开了复杂的角逐,发达国家和发展中国家这两大阵营的博弈也“精彩纷呈”

在经过漫长而曲折的旅途后, 12月7日,“气候列车”驶进丹麦哥本哈根。

哥本哈根气候大会,准确的称谓是:《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议。超过180个国家和地区的谈判代表将商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案,即为2012年后设计一个雄心勃勃、有效的国际气候变化协议。

在這个全球气候问题谈判迄今为止最为重要的一站,因为有太多的驾驶员和指挥者,“气候列车”是继续加速,还是被迫缓行,抑或因矛盾激化而翻覆,不但取决于美国、欧盟、中国、印度等多方的角力,发达国家和发展中国家这两大阵营的博弈也至关重要。

最后的机会?

贴上了“拯救地球的最后一次机会”的标签,哥本哈根联合国气候大会远远超越了环保人士、科学家和政治家的关注视野。人们带着不同的目的和期待从各个角落赶赴哥本哈根,甚至有人已经把宾馆订到了邻国瑞典,坐火车往返于住地和会场。

在冷眼旁观者看来,这极像一场热热闹闹的赶集。据丹麦政府统计,全球至少有85个国家的元首或政府首脑计划参加此次大会。美国总统奥巴马和中国总理温家宝也在其中。

此前为呼吁政治领导人与会,一些国家纷纷发起宣传攻势。英国能源和气候变化大臣米利班德(Ed Miliband)甚至表示,欧盟各国领导人必须参加是次大会,以促进气候变化谈话。在气候变化问题上一直高调的巴西总统卢拉,也向其他国家领导人呼吁,希望他们能够出席,以打破目前在减排谈判上的僵局。

这种因为缺乏全球领导者而无法达成协议的困境已经持续多年。从1992年《联合国气候变化框架公约》签订,到1997年《京都议定书》签署,再到2005年议定书正式生效,拯救地球变暖的全球行动,始终就是各个阵营间基于环境外交的博弈。

11月下旬,美国治理与可持续发展研究所(IGSD)总裁Durwood Zaelke对《财经》记者分析说:“比较起环境来,各个国家都更关注经济问题。而气候变化在他们眼里会让创造和保证就业难上加难。更进一步说,各国领导人对气候变化达成的法律或其他解决方案的恐惧,更甚于对气候变化本身的恐惧。殊不知,预示着不可逆转的灾难性气候的气温临界点已经向人类逼近。”

更多人认识到,如果《哥本哈根议定书》不能在今年的缔约方会议上达成共识并获得通过,那么在2012年《京都议定书》第一承诺期到期之后,全球将没有一个共同文件来约束温室气体的排放。这将导致人类遏制全球变暖的行动遭到重大挫折。

上海国际问题研究院国际组织与国际法研究中心副主任于宏源总结说,环境外交博弈的微妙之处在于:“我要出这个牌,你就必须出那个牌,这样反而导致大家都没有明确出牌。”他对《财经》记者说,“气候变化问题关系到人类的命运,谈判只能成功,不能失败。所以国家一方面在博弈、打牌,另一方面在政治上非常高调。”

Durwood Zaelke一直参与多边环境协商,其中包括被广泛认为是最成功的多边环境协议之一的《蒙特利尔议定书》相关工作。身在其中,Durwood Zaelke对环境外交的实质深有体会。各个国家都在用外交手段争取最大的国家利益,在有限的全球资源中获得尽可能有利的份额和地位。

“这有点像老鹰捉小鸡的游戏。只不过到了现在这个时候,多数国家已经意识到形势危急,必须尽快给出交待。”Durwood Zaelke说。

暗流涌动

在外界看来,美国是哥本哈根谈判桌上的最大利益攸关方。在《京都议定书》缔约方中的发达国家都在盯着美国,如果这个排放大国在2012年后不能有效地加入新框架,那么其他国家很有可能也会纷纷退出,整个框架就会土崩瓦解。在过去几个月,这一担心始终是盘旋在哥本哈根会议上的阴影。

11月25日,正值美国感恩节的前一天。美国白宫宣布,美国总统奥巴马将出席12月举行的哥本哈根气候变化大会,并在这次大会上承诺2020年温室气体排放量在2005年的基础上减少17%,到2030年减少42%,到2050年减少50%。

美国打出的这张牌绝非无足轻重。告别了布什时代的单边主义,奥巴马政府对气候变化的立场发生了根本性变化。在工业革命以后,每一次都把准了技术革命脉搏的美国人,正举起“绿色新政”的大旗,期待着通过一场以低碳经济为主导的革命,走出经济危机的泥潭。

2009年6月26日,美国众议院通过了《美国清洁能源和安全法案》。据称,法案将创造数百万就业岗位,节省数十亿美元费用支出,释放数万亿美元的能源投资。但由于参议院内共和党人的杯葛,这项法案迟迟未获通过。这是一个极危险的信号:如果没有美国参议院点头,美国政府在哥本哈根谈判桌上的信用度会大为折损。

因此,美国提出的这个指标可说是一个好消息,毕竟它在哥本哈根有了所谓的表示。白宫的聪明之处在于,《美国清洁能源和安全法案》规定,2020年温室气体排放量在2005年的基础上减少20%。而现在提出的17%的数字,充满了奥巴马政府的精打细算,既没有“让马车跑得比马快”,又避免了美国谈判代表团两手空空地赴会哥本哈根,背上无果而终的骂名。

“美国的态度至关重要,其方案中有没有减排数字,是核心的核心。”11月26日,在气候组织年会上,中国气候变化谈判代表团的主要成员、中国气象局国家气候中心副主任吕学都表示。

但与此同时,几乎所有人都知道,美国的承诺并不具实质性。在气候组织政策与研究项目总监喻捷看来,美国的数字是个缓兵之计。她对《财经》记者解释说,“参议院最乐观是明年3月通过这个法案。美国国际上压力比较大,奥巴马也不可能完全无所作为,所以才拿出这个临时指标。”

对于即将坐上谈判桌的其他阵营而言,美国的这张牌也显得分量不足。根据专家推算,美国的这一目标仅相当于在1990年的基础上减少4%。

而根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确定的“共同但有区别的责任”原则,发展中国家要求发达国家2020年在1990年的水平上至少减排40%。此外,这一数字与联合国政府间气候变化专门小组(IPCC)所提出的为避免气候变化的灾难性后果,到2020年全球排放比1990年水平降低25%—40%的目标相去甚远。

一天之后,另一个温室气体排放大国——中国也紧接着跟牌。11月26日,各界期待已久的中国“碳排放强度”具体指标公布——到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。虽然这一目标是中国国内自愿、自主的行动,不具有国际约束力,但这一目标将作为约束性指标,纳入国民经济和社会发展中长期规划,并制定相应的国内统计、监测、考核办法。

由此,哥本哈根会议前另一张重要的底牌被中国翻开。原本已经有些乏味低落的气候变化谈判氛围有了被重新激活的迹象。

法国可持续发展和国际关系研究所(IDDRI)研究员Sophie Galharret认为中美两个阵营的承诺对于谈判进程非常重要。尽管哥本哈根会议可能无法达成一个新的议定书,但中美两国提出的目标为谈判在正轨上运行提供了条件。

这些承诺所起到的示范效应,很快在其他谈判阵营中开始发生作用。

12月3日,印度环境部长拉梅什宣布,到2020年,印度二氧化碳排放强度将比2005年减少20%-25%。但这个目标是自愿的,不受任何国际法律约束。

作为拥有近12亿人口的国家,印度此前是惟一没有在哥本哈根联合国气候变化会议前宣布其温室气体减排数字的大国。“印度此前的策略拿中国当‘挡箭牌。现在中国提出了那么高的自愿减排目标,反过来对印度形成了压力。”于宏源告诉《财经》记者。

與此同时,人们不由将目光投向了这场牌局中的另一主要博弈方——欧盟。

一直以来,欧盟都是哥本哈根谈判中较为积极的一个阵营。除了出于传统的理念,环保也是欧洲人寻求全球事务领导地位的一张王牌。

2007年3月,欧盟为应对气候变化设定了三个“20”目标,即到2020年将其温室气体排放量在1990年基础上至少降低20%,到2020年将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20%,将煤、石油、天然气等一次性能源消费量减少20%。

雄心勃勃的欧洲人甚至表示,在上述承诺的基础上,如果其他国家作出相应承诺,欧盟将会把减排目标提高至30%。

那么,中美这两大排放国公开宣布各自的具体减排目标后,欧盟能否直接承诺减排30%?

对此,Sophie Galharret的判断是,如果欧盟达成30%的减排目标,可能会成为全球达到一项可信而富有雄心的减排承诺的前提条件。在11月23日欧盟27个成员国环境部长召开的部长理事会上,大多数成员国都支持30%的减排计划。因此,12月10日-11日在哥本哈根举行的欧盟部长会议上,可能会对这一减排目标达成一致。来自日本、美国、巴西和中国的承诺,已经为欧盟迈向30%的减排目标提供了激励。

但并非所有人都如此乐观。喻捷在接受《财经》记者采访时表示,有两件事情可以折射出欧盟的问题。一是丹麦的首席谈判代表托马斯·贝克尔于今年10月初辞职。他是一个在气候圈内非常有影响力的人物,有着北欧人的硬朗,是一个很有个人魅力的谈判代表。但他的职位被在气候问题上并不资深的丹麦高级外交官史蒂芬·施密特取代。

另一个人物是丹麦气候与能源部部长康妮·赫泽高,她现在变成了联合国气候变化缔约国大会会议部部长。“这相当于被架空了,在某种程度也表现出整个欧盟犹疑不决的态度。”喻捷说。

从欧盟内部来看,要提出的30%的减排目标,也面临着不小的阻力。对新近加入欧盟的中东欧转型国家来说,其与老欧洲国家的经济水平差别迥异,能源结构还很依赖煤电。减排计划将给在金融危机中遭受重创的经济雪上加霜。

这一巨大分歧在去年12月波兰波兹南会议中得以见证。当时,在布鲁塞尔进行的欧盟首脑峰会上,欧盟各成员国一度对这个一揽子计划提出了各种修改建议,影响了各国在波兹南的代表团。

而从最近几次的谈判来看,《京都议定书》成员国的实际意图,似乎更多地将自己跟美国“绑在一起”。即如果美国不承诺,我们也不承诺。“如果欧盟能够承诺30%的减排目标,那会对美国形成更大的压力,对‘伞形国家也会有一定的推动。但欧盟可能会更多地从自己可能的损失来看,如果它承诺了,美国不承诺怎么办?”喻捷说。

欧盟这只“靴子”能否最终落下?这已是这场“减排博弈”中的最大变数。12月11日,欧盟在布鲁塞尔召开的27国首脑峰会或将给出答案,其结果也将直接影响到哥本哈根的成败。

多重纠葛

坐在哥本哈根谈判桌前最宽泛的两大阵营划分是:发展中国家与发达国家阵营。

加州大学圣塔芭芭拉分校的Oran Young教授参与创立了环境管理的学术建设,多年来他一直活跃于气候变化的科学与决策领域。他对《财经》记者说,发展中国家与发达国家的气候纷争,既有对追究发达国家历史排放量引发的争论,也有为将来排放到大气中的温室气体实行绝对限制的辩论。而气候谈判更像是一场“保证博弈”(assurance game)——对于彼此谈判的意愿中存有多少善意,发展中国家与发达国家之间相互猜疑。

在2007年巴厘岛谈判上,发达国家和发展中国家相互妥协形成 《巴厘岛行动计划》第1(b)(ii)条款。该条款称,为了确保发展中国家承担减排义务的有效性,发达国家要求这种减排行动是“可测量、可报告和可核证”的。

与此相应,发展中国家也要求发达国家履行它们长期以来一直未能有效履行的提供技术转让和资金支持的义务,这种义务也要能够“可测量、可报告和可核证”。

然而,这两大阵营的互不信任,导致了环境外交中新一轮的“囚徒困境”。

发达国家担心,即使自己付出了昂贵的经济成本实现了减排,如果发展中国家不采取“可测量、可报告和可核证”的减排行动,不但其减排政策所能实现的环境效益,可能被发展中国家的新增排放所抵消,资金和技术的提供更是付诸东流。

在发展中国家看来,一切“可测量、可报告和可核证”的减排行动,都应建立在发达国家提供技术转让和资金支持的前提之上。

“在全球性的会议中,全球协议要取得突破,必须有一个有效的资金机制。IMF之所以成功,是因为它有特别提款权,可以用通过项工具做很多事。许多节能减排都涉及到大的项目,一个项目都要几亿乃至十几亿。中国很多的努力都是靠自己。”于宏源告诉《财经》记者。

在他看来,国情的不同导致发展中国家面临不同的问题,这个阵营有时难以完全以同一声音说话。出于自身利益的考虑,有一些发展中国家选择和欧美站在一起,希望积极行动。但有一点发展中国家始终未变:向发达国家要资金、技术,这也恰是气候谈判的难点之一。

目前,国际上对全球应对气候变化所需资金规模有不同的估算。欧盟委员会预计,发展中国家在2020年前用于适应和减缓环节的资金总需求约为每年1000亿欧元;《世界经济和社会概览》估计的数额则约为6000亿美元;2009年发表的世界发展报告则估计需要4750亿美元。

无论何种估算更接近实际情况,一个无可否认的情况是,全球环境基金(GEF)等现有的资金机制远不能满足发展中国家的要求。根据全球环境基金2009年6月发布的报告,在过去的18年里,该基金直接投资的金额仅为86亿美元。

在不少人看来,转机出现在哥本哈根召开的一周之前。11月27日,在英联邦政府首脑会议上英国首相布朗和法国总统萨科齐共同提出,从2010起3年内每年投入100亿美元,为帮助发展中国家应对气候变化而英国已为这一基金拨出8亿英镑(约合13亿美元)预算。受邀与会的潘基文甚至在会后的发布会上乐观地表示:“哥本哈根气候大会已成功在望。”

但客观地说,即使这项100亿美元的资金成功到位,对于发展中国家1000亿美元的需要来说,依旧是“杯水车薪”。而身为世界第一经济体的美国,至今还没有提出一个明确的援助数字,为发达国家中树立了不折不扣的“坏榜样”。无论乐观的情绪如何蔓延,未来就气候变化的资金和技术问题的谈判之路,还将漫长而曲折。

妥协抑或坚持?突破抑或沉沦?哥本哈根的序幕正在拉开,而人们依然在变数重重的迷局中寻找答案,期待着曙光。

对于这一“拯救地球的最后机会”,气候组织大中华区总裁吴昌华抱着现实的态度。她在临行前告诉《财经》记者:“对于哥本哈根会议所能达成结果,各国还是有一个共识:它既非是一个有强制约束力的法律,也不会是一个无多大意义的联合声明,而是介于两者之间。不论是目标、资金还是技术,即便不能签下具体的数字,但也远不能只签一个关于机制的意向性的文件。”■