里斯本通向“大欧洲”

《财经》记者 钱亦楠

《里斯本条约》确立的机制,将使欧洲一体化进入新的阶段,并为“大欧洲”打开一道更民主、更高效的大门

12月1日傍晚,葡萄牙首都里斯本贝伦塔花园上空烟花烂漫,宣告着一个不平凡时代的到来。

欢快的乐曲声中,刚刚当选的欧洲理事会常任主席范龙佩、欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿、欧盟现任轮值主席国瑞典首相赖因费尔特、以及欧盟委员会主席巴罗佐悉数亮相,为两年前诞生于此的《里斯本条约》生效站台捧场。

同一天,万里之外的北京,欧盟27个成员国的大使,无一缺席欧盟驻华代表处举办的媒体见面会。在27面五彩斑斓的欧盟成员国国旗面前,大使们个个笑意盈盈。

“《里斯本条约》确立的机制,将使欧洲一体化进入新的阶段。它使欧盟更加民主透明、更有效率。”当天的新闻发布会上,欧盟驻华大使安博(Serge Abou)表示。

决策新机制

对于这一刻的等待已经持续了两年。从诞生到生效,《里斯本条约》一路坎坷。它的前身——《欧盟宪法条约》,由欧盟各国首脑于2004年10月在罗马签署。但在2005年,该条约先后遭遇了欧盟两大创始国——法国和荷兰的公投否决,欧盟一体化陷入前所未有的危机。为了解决欧盟制宪危机,欧盟首脑会议决定以一部新条约取代已经失败的《欧盟宪法条约》。三年后,欧盟各国领导人在里斯本就新条约文本达成一致,并将之命名为《里斯本条约》。

与厚达500多页、艰涩难懂的《欧盟宪法条约》相比,《里斯本条约》显然吸取了失败的教训:不但将内容大为简化,为避免一些国家担心丧失主权,还让开“宪法”二字,更改了带有宪法意味的内容。然而,这样一个简约版的“欧洲宪法”,仍在2008年爱尔兰的公投中折戟沉沙。所幸的是,在多方一年多的努力下,《里斯本条约》得以在今年10月爱尔兰二次公投中起死回生,并最终在捷克得到了著名的反欧派——总统瓦茨拉夫克劳斯的签署。

“欧盟在成立之初只有6个成员国。在过去的50多年中,成员国第一次签署的《罗马条约》并没有被认真地重审过。如今,我们有27个成员国,还有一些候选国,欧盟的权限也已扩大到了很多领域,我们需要更有效的决策方式。”安博大使此前在接受《财经》记者采访时表示。

正因如此,《里斯本条约》的改革首先体现在决策效率上,司法、内政等领域的一些政策将被从“全票通过”划归到以“有效多数表决制”决策的范围,避免再次发生“一个国家绑架整个欧盟”的情况。从2014年起,投票机制将逐渐为“双重多数表决制”所取代,即有关决议只要获得55%的成员国和65%的欧盟人口的赞同即可通过。

与此同时,《里斯本条约》还扩展了欧洲议会的决策范围,使欧盟更为民主。欧洲政策中心研究部主任Antonio Missiroli告诉《财经》记者,在《里斯本条约》生效后,欧洲会议将对80%的欧盟事务有共同决定权,尤其在农业问题上。而后者在过去的50年中一直是欧委会和欧盟理事会的藩篱,占据了欧盟财政支出的一半。“这将改变整个游戏规则。”Antonio Missiroli说。

除了决策机制的改革,《里斯本条约》的意义更在于,它作出了两个重要的职位设计:相当于欧盟“总统”的欧盟理事会常务主席,和相当于欧盟“外长”的外交和安全政策高级代表。

多年来,欧盟一直采用“轮流坐庄”的方式,其理事会主席由轮值主席国首脑担任,每半年一换。而《里斯本条约》生效后,欧盟理事会主席由一人担任,任期为两年半,并且可以连任。而新设的外交和安全政策高级代表,则将合并机制中的两个外交職位——外交与共同安全政策高级代表和对外关系委员,同时兼任欧盟委员会副主席,全面负责欧盟对外政策。

对于这一制度安排的初衷,Antonio Missiroli解释说,欧盟以“一个形象”出现在国际政治舞台上,将决定其在未来世界格局中的位置。“在当今日益多极化并伴随新兴国家崛起浪潮的世界里,对于任何欧盟国家,包括法国和英国这样的大国,单凭自己的力量发出自己的声音,正变得日益困难。欧洲正逐渐加强这一意识——只有作为27国整体的欧盟,才能在世界事务上发挥自己的影响力。”

目前,已有克罗地亚、冰岛、马其顿、土耳其在欧盟门口排上了长队,而阿尔巴尼亚、塞尔维亚、波黑、黑山等国也提出入盟要求。当《里斯本条约》正式生效后,欧盟还能走得更远。

通向“大欧洲”

11月20日,位于布鲁塞尔主干道“法律街”(Rue de la loi)的比利时总理官邸前,各国记者蜂拥而至,其中不少人肩扛、手持摄像、摄影器材,焦灼地等待着范龙佩的出现。对于这位比利时首相,就连许多记者都充满了好奇。

就在前一个夜晚,欧盟的历史被悄然改写——在欧盟27国领导人召开特别峰会中,62岁的范龙佩被推选为首位欧洲理事会常任主席,即人们此前津津乐道的首任欧盟“总统”。在此后长达两年半的时间里,这位一头灰发、颇具幽默感、热爱乡村生活的比利时人将掌舵欧盟这艘由27个国家组成的巨轮。与此同时,来自英国的欧盟贸易委员凯瑟琳阿什顿则获选为欧盟外交和安全政策高级代表,以“欧盟外长”的身份代表欧盟与其他国家打交道。

在当选后会见记者时,范龙佩郑重表示,自己将带领欧盟应对金融危机带来的经济萎缩、失业率过高以及气候变化等挑战。“从今夜开始,我要怀着坚定信念承担这一职务。”

范龙佩的信誓旦旦并不缺乏理由。身段柔软的他,在执掌比利时政府不到一年时间,就以非凡的协调能力稳定了比利时政局,阻止了法语区和荷兰语区的分裂,这也是他雀屏中选“欧盟总统”的重要原因。然而,比起平衡国内政局,要游走于27国之间,协调各方利益,并极力构建所谓的“欧洲利益”,显然是一项并不轻松的任务。

现实中的“欧洲利益”似乎并不显而易见。在今年年初的俄罗斯乌克兰天然气争端中,东西欧的利益差别,已使他们对外政策的裂缝清晰可见。缘于地缘政治和现实利益的因素,德、英、法这些老牌欧洲国家,是对俄合作的主要推动者。而对于以波兰为代表的中东欧国家来说,冷战时代埋下的记忆,仍未远去。在布什时代,背靠着美国这座大山,这些“新欧洲”国家对俄的强硬政策,就与一些“老欧洲”的态度形成明显分歧。

在一些中东欧国家看来,最极端的例子莫过于德国的“私交外番”。为了保证本国约四分之一的天然气供应,德国不顾波兰等成员国的反对,同俄罗斯合作建设绕开乌克兰和波兰领土的输气管道,该项目有望在2011年投入运行。在后者看来,这一举动不失为对欧洲共同能源战略的“釜底抽薪”。

而在气候变化问题上,表面上看似异口同声的欧盟,内部也充满了各种杂音。对于新近加入欧盟的中东欧转型国家,其与老欧洲国家的经济水平差别迥异,能源结构还很依赖煤电,欧盟一揽子减排计划无疑是个巨大的负担。

去年12月在波兰波兹南举办的联合国气候变化大会便见证了这一分歧。当时,在布鲁塞尔进行的欧盟首脑峰会上,在金融危机中受冲击最为严重的匈牙利提出,20%的减排目标将对该国的金融体系带来更大的打击。

东欧大国波兰也为污染企业讨要2020年前免费的碳排放额度,并威胁如果不能得到免费排放额度,就会一票否决这个一揽子计划。最终,由于西欧国家做出了巨大的让步,把大量免费的排放配额发放给东欧国家,才把各方拉回到了谈判桌上。

“真正的问题不在于有多少个人对外代表欧盟,而是能否达成共同的外交政策。比机制改革更为重要的是政治意愿。”巴黎政治学院欧洲研究中心主任Zaki La·di告诉《财经》记者。他认为,新的外交和安全政策的高级代表能发挥多大的作用,很大程度上取决于个人——“如果他是个高调人物,那可能会对欧盟的对外政策有所改变。否则,很难说会对欧盟的外交产生实际的影响。”

从这一角度来说,比起原本呼声颇高的英国前首相布莱尔,范龙佩则可说是个十足的“小人物”:他的名字只是近日才出现在欧盟新设职位候选人名单中,在担任比利时首相之前也没有担任过什么要职,在海外也缺乏像布莱尔那样通达的人脉。

很多人或许难以想象,这样一个低调人物,如何能拥有代表欧洲5亿人的分量?甚至瑞典外长比尔特都对此心存疑虑。他在博客中写道:“从我们的角度来看,这可能意味错过一个历史性时刻。”而英国《卫报》更是直言不讳地表达对前景的担忧,认为欧洲大陆“错失了宝贵机会,阻止溜向由华盛顿和北京双塔主导的G2世界。”

然而,在整体与个体利益间权衡,在妥协与竞争中前行,这或许正是欧洲的美妙之处。“欧洲是个蜗牛,但蜗牛走的始终是直线。”来自匈牙利的欧洲议会议员Csaba Sandor TABAJDI在布鲁塞尔对《财经》记者表示。也许,正是归于这样的妥协和耐心,欧盟才得以跨越50年的风雨,安然度过数次分裂的危机,逐渐成为人类历史上的一个奇迹:各个主权国主动让渡部分主权,统一了货币政策,建立了中央银行,还成立了欧盟法院和议会。这已经把二战后的另一个理想主义尝试——联合国远远甩在了后面。

正如希腊驻华大使塞德罗斯·耶奥卡凯罗斯在12月1日发布会上所说:“欧盟是高度政治化的宏伟计划,《里斯本条约》不会是其长路上的最后一笔。”

但无可否认的是,《里斯本条约》的生效,为欧盟27国开启了一扇更为民主、高效的大门。大门另一头,通向的是一个拥有更多成员国、充满无穷想象力的“大欧洲”。■