中国稀有金属资源的出口管制与政策校正

高烙辉

编者话：今年6月23日，美欧联手将中国推上WTO的被告席上，以此要胁“中国限制稀有资源出口保护环境的政策”。这一大国的新博弈，应引起我们的特别关注。本文对此问题所作的分析，十分及时、深刻，值得一读。

——编者

尽管中国拥有着其他国家无与伦比的稀有金属资源，但长期盲目而无节制的开采已经让我们开始产生资源大国竭泽而渔的危机；尽管中国在国际舞台上扮演着金属资源出口大国的生猛形象，但贪婪的需求已经让我们强烈感受到资源无限供给所带来的环境重压隐痛。因此，当中国政府试图拨正资源开发与出口的政策罗盘时，也许需要纠正的不只是市场惯性行为，还必须以前所未有的勇气和智慧面对国家与国家之间的力量博弈。

一、丰饶的金属资源藏量

也许是上苍的慷慨所赐，也许是中华民族厚德载物，广袤的华夏大地之下蕴藏着举世无双的稀有金属资源，而且这些资源所代表的经济价值、科技价值与军事价值不可限量。

稀土：我国稀土资源储量居世界第一，供应量占全球总量的80％以上。稀土是一种包括镧、铈、镨、钕等17个元素在内的有色金属元素，在传统产业如钢铁、冶金、机械等各个方面被广泛应用，被称作“当代的工业味精”。与此同时，稀土在高新技术领域扮演着不可替代的角色，被称为“二十一世纪新材料的宝库”。稀土的最显著功能在于大幅提高其他产品的质量和性能，比如大幅度提高用于制造坦克、飞机、导弹的钢材、铝合金、镁合金、钛合金的战术性能。美国爱国者导弹的精确制导系统中使用了大约4公斤的钐钴磁体和钕铁硼磁体用于电子束聚焦，钐、钕即是稀土元素。

钨：我国钨资源在世界储量第一，占全球供应量的85％。钨被广泛用于国防工业、航空航天、信息产业，被称为“工业的牙齿”。在坦克装甲车中，钨合金不仅用来制作炮弹，也用来作为复合装甲的成分，提高热强度和耐高温能力。各种导弹武器由于飞行速度极高，必须在外壳应用钨合金，对抗高速飞行中因空气摩擦产生的高温。包括人造卫星、运载火箭等航天飞行器，也都离不开钨合金的成分。

铟：铟在我国储量居世界第一，占全球供应量的80％。铟主要用于平板显示器、合金、半导体数据传输、航天产品的制造。铟是一种伴生在铅锌矿中的金属，其在锌精矿里面的含量只用PPM(百万之)计算，非常稀少且不能再生。但据统计，近年来国际铟消费量每年都在以30％的速度递增。

锗：我国锗储量居世界第一，占全球供应量的50％。锗主要用于夜视仪、热成像仪、石油产品催化剂、太阳能电池等生产，并被广泛用于光纤通讯领域。

钼：我国钼资源储量居世界第二，占全球供应量的24％。钼用于炼制各类合金钢、不锈钢、耐热钢、超级合金，在军事工业中应用广泛，被称作“战争金属”。

钽：我国钽储量居世界第二，占全球供应量的34％。钽不仅使用于军事枪炮的制造，而且也是宇宙空间探索的必要材料。

此外，锶、锑、镉、铱、铋、铑、钛、镍、锆、铬、钴等等及镍铬、镍铬硅、镍铝、钛铝、铁镍、黄磷等在我国都储量丰富，而且这些资源也被广泛运用于宇宙航空和军事领域。

经济的全球化也铸就了资源利用与配置的国际化，稀有金属储量丰饶的中国上升为左右全球相关贸易棋盘的决定性力量。目前，中国是世界最大的黄磷出口国、最大的氟石出口国、最大的镁和镁合金出口国、最大电解锰出口国、最大工业硅出口国，最大的锌出口国……。

也正是基于稀有金属资源的重要价值和未来前景，全球各国都展开了轰轰烈烈的收储战略，而且主要目标对准中国的资源输送与出口。如美国国防部后勤署在最近5年中从中国、澳大利亚等国大量收储钽金属，目前其已经成为钽粉的最大拥有者，而且曾一度买断了世界三分之一的钽粉。欧盟委员会在其发布的一份新的战略文件中建议欧盟针对一些主要工业国和资源富产国展开战略性的“原材料外交”，在所有双边和多边贸易协议及监管对话中加入有关原材料供应和可持续管理的内容。日本专门制定和出台了“国家能源资源战略规划”，并辅之以相关的法律，规定国家和部分企业必须储备一定数量的矾、锰、钴、镍、钼、钨、铬等21种稀有金属，且要求储备足够三个月到半年的消耗量。无独有偶。韩国也制定和公布了有色金属资源收储计划，通过多种方式建立了储备专项资金，并不惜为进口稀有金属动用了大量的国家预算。二、国际市场上的中国尴尬

我们可以因为拥有稀有金属储量若干个世界第一而骄傲，我们更可以因为创造了金属资源出口的许多记录而沾沾自喜，然而，只要将目光凝聚于资源大国但非资源强国这一残酷的镜像上来，我们感到更多的是无奈与心痛。

物以稀为贵，经济学的最普通原理在无数产品上得到过佐证，但在中国稀有金属身上似乎难以得到应验。人参卖成了萝卜价、金属只卖出纸价钱是人们对于目前中国稀有金属资源价值的形象描述。以稀土为例，储量、产量和出口量的中国绝对优势完全可以造就高价位生态，但从1990年至今，中国稀土出口平均价格却被压低到当初价格的64％，在全球高科技电子、激光、通讯、超导等材料对稀土资源呈几何级需求的情况下，中国的稀土价格不但没有水涨船高，而且被无情打到目前的最低位(作为稀土价格风向标的镨钕产品只有8万元／吨)。无独有偶，按照铟资源的本来价值，国际市场上的合理价格应该在3000～5000美元，公斤，但目前中国铟的出口价格只有1000美元上下，甚至有的年份竟然贱卖到50美元一公斤。

按照常理，拥有资源垄断优势的国家势必能主导资源价格的话语权，其最能说明问题的案例就是国际市场的铁矿石谈判。在亚洲钢铁企业与巴西、澳大利亚等铁矿石资源商的近五年谈判中，对方始终表现出的强硬态度就在于他们掌控了全球铁矿石70％的储量，进而牢牢掌握住了国际铁矿石价格的发球权。遗憾地是，这一正常的价格决定规律并没有在中国稀有金属之上体现出来，尽管中国很多稀有金属占世界的储量基本都在70％以上，但我们在国际稀有金属的定价权方面依然显得那么地赢弱与被动。

资源“贱卖”与定价权“旁落”的直接原因就在于我国稀有金属开采与出口管理的混乱。一种资源的开采，几十家甚至数百家企业蜂拥而入，获得外贸自主权的企业在出口中竟相压价，内部“抢食”与相互“自残”的结果最终将中国企业的利润空间压至最低。以稀土行业为例，按照《2009年稀土出口企业名单》，入册企业仍有20家，而此前，中国稀土出口企业竟高达200多家。如杂芜般的出口企业为了各自的眼前小利长期陷入内部之间价格的相互倾轧，结果，中国稀土的出口量在最近10年中增长了近10倍，但价格

却一路走低，稀土行业利润长时间被抑制在微利状态之中。

令人叹息地是，就在中国企业忍受着价格被打压和利润空间受挤压的折磨时，我们还面临着被国外企业残酷盘剥的痛苦。一个非常严峻的事实是，目前我国稀有金属转化为制成品的核心技术十分匮乏，相关资源的高端产业链被国外控制，因此，我国出口的金属产品多为中间制品或初级产品。市场结果至此已经非常清晰：国外企业廉价购买我国金属资源，加工成制成品后高价出售给中国企业。一个尴尬的例证是，作为一家专业从事微型钻头的生产加工企业，中国五矿旗下的南昌硬质合金股份有限公司为了增加钻头的硬度，必须在里面添加钨精矿。然而日本从中国进口低廉的钨矿初级加工产品——钨粉，他们又将这些钨矿初级产品再进行深加工——超微细钨粉末，随即以高价出口到中国工厂进行合作生产微型钻头。民进中央委员、中科联碳科技有限公司董事长晏双利曾在向全国人大的提案中这样痛陈：作为多种稀有金属的主产地，中国却不掌握定价权；氧化钕出口价20多万1吨，人家把钕卖给我们，这个价只能买1公斤。

我们还需正视，由于无序的开采和盲目的出口，中国稀有金属的存续周期正在剧烈萎缩。有资料显示，按照目前的开采水平，再过30至50年，中国将从钨矿、锑矿、稀土矿的资源大国变成小国，世界最大稀土矿白云鄂博矿藏将可能在30年内消失，有“世界钨都”之称的江西赣州矿藏也将在20年内开采殆尽。而根据中国有色工业金属协会给出的数据，如按现在的开采速度，钼仅可采16年，锌只可采10年。

三、资源话语权的大国博弈

围绕着消除稀有金属资源开采与出口的乱像，更为了扭转中国在国际市场中资源定价权的被动和尴尬，中国政府调整政策风向的力度正在不断加强。前不久，中国国土资源部正式下发《2009年钨矿锑矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》，明确限制钨矿、锑矿及稀土矿3个矿种的年度开采总量。而就在日前，中国政府作出了对焦炭、稀土、硅、滑石、黄磷、锡、钨和锌等资源加征出口关税的决定，其中黄磷出口征收70％的关税，对矾土征收15％，对焦炭征收40％，对氟石征收15％，对镁征收10％，对锰征收15％-20％(依产品而定)，对金属硅征收15％，对锌征收25％-35％(依产品而定)。

然而，中国政府的出口管制政策随即招徕了欧盟与美国的极度不满。在他们看来，中国对稀有金属的出口管理实际上为国内企业提供了实质上的竞争便利，并使欧美企业处于不利的竞争地位，另外，中国作为主要金属材料的出口国，提高相关产品关税势必直接扰乱国际原材料的正常供应秩序，抬高国际市场价格，从而不利于全球经济的复苏。美欧为此共同向世界贸易组织(WTO)对中国提起诉讼。而该案一旦展开，无疑将成为中国加入WTO之后首次收到的关于中国出口政策方面的控诉。

从理论上分析，美欧之所以要将中国推上WTO的被告席位置，其看上去似乎胸有成竹的理由是，中国对金属资源出口的限制不仅违反了国际贸易规则，而且大大超出了“入世”所承诺的范围。然而，只要我们仔细研究相关国际进出口贸易的条例，认真检阅中国加入世贸组织的文件，就会发现中国政府对稀有金属的关税管制既不违法，也不跑理。

第一，中国稀有金属出口管理符合联合国的贸易法则。联合国大会在1974年通过的《建立新的国际经济秩序宣言》第四条(5)款规定：“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源，每个国家都有权采取适合于自己情况的手段，对本国资源及其开发实行有效控制……，任何一国都不应遭受经济、政治或其它任何形式的胁迫，以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。”

第二，中国稀有金属出口管理符合WTO的基本准绳。根据《1994年关贸总协定》第20条的“例外条款”中明确规定，如果WTO成员认为某一种资源或者某一种资源性产品甚至这种资源性产品的加工性的出口如果过度，带来本国资源的枯竭，或者是环境污染过度的严重，WTO成员国有权对这种资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制。

第三，中国稀有金属出口管理符合中国“入世”的承诺。《中华人民共和国加入议定书》附件6为“实行出口税的产品”清单，此清单包括钨、锌、锡、铅、铌、钽、钒、锑等金属矿砂及其精矿、未锻轧金属及其合金、废碎料和粉末，还有铝、铜、镍等有色金属及其合金。

第四，中国的出口管理政策符合各国通行做法。限制资源性产品出口几乎是WTO成员的一致性行动。如美国的森林资源很丰富，但却明确规定联邦绝大多数木材不准砍伐出口，而为了保护本国资源，美国很早就封存了国内最大的稀土矿——芒廷帕斯矿。同样，加拿大不许出口祖母绿宝石，日本连可再生的木材都禁止出口。

据此，我们认为，美欧联手对中国高调“发难”既是其在国际范围内争夺战略资源的表现，也是全球金融危机条件下贸易保护主义抬头的结果。中国政府既不应惊慌，更不值得奇怪。明知性选择是，清楚地认识资源出口权为我所有的垄断优势和中美、中欧之间日趋紧密的贸易利益关系，在与对方进行不卑不亢的抗争中谋求自己在稀有金属国际贸易中的最大话语权。

四、基本的启示与结论

与以往中国政府对于稀有金属资源采取基本放开的管理态度相比，尽管最近几年宏观政策相应加大了收缩的频率与力度，但稀有金属资源的开采与出口无序状况并未得到根本性好转，战略性资源的价值也没有在国际市场上充分体现出来，而且对出口贸易的管制也引致了贸易的纠纷与摩擦。因此，我们认为，中国政府应当在对原有管理政策进行系统清理的基础上，进行更长远的战略设计和制度创新。

首先，创建稀有金属资源的国家战略。短期的资源出口管制尽管可以调节产品的贸易量和价值流，但却不能最终张扬中国在国际市场的最终话语权。为此需要制定长期的战略规划；(1)国家对稀有金属进行一定规模和周期的收储，达到既调控价格又确保企业利润来源的双重效果；(2)制定出口中长期时间表，在此基础上按照WTO规则，分阶段地实施和逐渐限制稀有金属资源的出口，这样既可以向进口国、消费国发出政策预警，又可以减少贸易摩擦纠纷；(3)建立以中国供货和定价为主导的稀有资源国际期货市场，将稀有矿产纳入更为高端可控的市场化轨道；(4)将稀有资源定价权与人民币国际化的金融大目标进一步绑定，尽快实现稀有资源交易的人民币化(中国已经提出了“超主权货币”的国际金融大目标，为此应当以世界上最值钱的不可再生资源如石油、黄金及稀有资源为支撑)。

其次，实施国有化的垄断经营。鉴于稀有金属资源的战略价值，中国应当参照石油、电信等国家控制方式，或参照新的中航大飞机公司的治理方式，推动稀有金属的国家垄断性经营。应当承认，垄断可能会造成国内民众利益的受损，但在国际贸易中却可以为国家创造极大的经济利益，也正是如此，石油资源藏量丰富的国家基本上只有数家公司来经营，铁矿石生产商在全球也只有3家。这种高度垄断的经营模式，已经使得这些资源大国赚得盆满钵盈。为此，中国必须利用产业振兴规划的机会，在拥有绝对自然资源优势的稀有金属行业里加大整合力度，力争每一种战略资源都能形成一个以龙头企业为主的“欧佩克”。

再次，实行市场化的贸易调节方式。在世界贸易组织的框架中，任何一个成员国政府对贸易的干预(无论是过度还是非过度)都会招致贸易对象的警觉与反应，甚至会引来可怕的贸易制裁与报复。而鉴于稀有金属资源在国际上的敏感性，中国贸易调节方向应当为：(1)塑造企业的贸易调节主体地位，因为WTO所规制的只是政府贸易政策导向，而企业采取何种贸易方式，WTO并不完全禁止；(2)尽可能减少关税、配额之类的对外限制措施，而要将重点放在诸如通过提高资源税等措施从而限制国内原料性生产和消费上来；(3)充分发挥行业协会等中介组织的功能。核心是要赋予行业协会的半官方、半民间的政府职责，让它在正常的供求关系和生产消费环节中进行灵活的市场调节。

最后，提高稀有金属的产品附加值。关键是投入大量的科技力量，加强我国稀有金属开发技术尤其的资源深加工技术的研发，以迅速提高稀有金属加工流程上的科技含量，改变中国只会卖资源而无法卖产品的低端格局，彻底改写稀有金属资源“为我所有，为人所用”的不利竞争状况。