和谐社会语境下我国公共政策输入——输出分析

杨　轶

摘要:和谐社会是保留冲突下共生的社会,这就要求社会利益分配的均衡化。因而,作为对社会进行权威性价值分配的政策过程,应最优平衡各利益诉求的关系。然而,我国政策输入中利益表达系统、决策支持系统和决策中枢系统存在的问题影响到政策输出结果,为此,需要改善这三大系统,从而使政策输出满足和谐社会的基本要旨。

关键词:和谐社会政策输入政策输出

公共政策与我们的生活息息相关。作为对一个社会进行权威性价值分配的方案,实际上是用特定的形式重组、整合着社会的利益分配格局,确立社会各阶层、各领域在资源获取方面的游戏规则,从这个意义上说,政策过程也就是利益的分配过程,它集中体现了社会的价值秩序,不同的政策过程催生出不同的政策产出,也反映出社会各种利益诉求的有效性程度,因而,在提倡构建和谐社会这一社会背景下研究我国公共政策过程对于我国和谐社会建设乃至整个政治文明建设具有现实的意义,本文就以和谐社会的内涵解读为出发点,在西方的政策过程理论模型的批判继承基础上,结合我国政策过程的具体实际,从输入——输出的角度分析我国政策过程模式存在的问题,进而提出解决对策。

一、和谐社会公共政策输入——输出的应然状态

在中国传统文化中,有关“和谐”的思想非常丰富。在《说文解字》中,“和”字左“禾”右“口”,解释为“相应也”,引申为互相唱和的意思。 “谐”字在《说文解字》中原作“鬾”,从龠皆声,指音乐和谐,引申为和合、调和之义。因而,和谐之意,在乎调和。然而,从哲学的视角来看,调和并不意味着矛盾对立的消除,正如古希腊哲学家毕达哥拉斯所认为的:万物的本性就是对立,但正由于对差异、对立与冲突的承认,和谐才成为追求的最重要目标。和谐是秩序,但无论何种秩序都建立在差异之上,因此,强调和谐并不意味着不存在差异或抹煞差异,而是使差异在保持自身的基础上达到真正统一。我国目前处于社会转型期,社会结构的变化使得利益主体多元化趋势加剧,社会各阶层间由于财富分配、能力强弱的不同,使得对资源的占有处于不均衡状态,这必然会造成社会文化、社会心理的隔阂和冲突,导致社会不和谐。因此,我们所要构建的和谐社会,是保留冲突下的共生状态,它是指社会矛盾在一定条件下达到平衡的状态,是社会矛盾的缓和状态,是各种利益冲突在一定条件下的相对静止状态。

从信息论和系统论的角度看,系统是由各个相互联系的变量组成的,当变量之间发展不平衡时,权重大的变量以其绝对优势地位获取了主导优势,进入到系统空间,系统处于输入状态,处于此状态下的变量不断地同系统的环境要素进行着一系列的信息交换,以获得一个允许和稳定的能量值,当这一数值获得一个系统范围内的可行解时,系统就自行取得相应的结果,这就是系统的输出。然而,系统的输出并不总是均衡的,一个变量可能有多个对应值,多个变量的一个对应值也可能只能反映某个变量的影响程度,这样一来,输出的结果与输入要求的相关性就是值得质疑的了,当相关性不大时,说明系统数据的编排和解码方式不合理,此时,系统是处于混乱和无序状态的,其输出的结果无法使相关变量处于相对静止状态,它们还需要不断地排列组合,以使输出结果达到唯一均衡解。政策过程,是政治系统的输入——输出过程,是公共资源分配的过程,更是政策相关方利益博弈的过程。在这个过程中,社会各利益诉求构成了政策输入的变量,它们都在以各种排列组合方式争取以政策系统可辨认识别的状态进入政策窗口,这就是政策问题的形成过程,问题形成后,政策问题的利益相关方互相进行着利益的博弈,这一过程是一个资源与能量的耗散过程,它们之间的互动最后会形成一个均衡的状态,最终从系统输出,这就是政策的确立。和谐社会是所有社会的冲突在一定条件下平衡共生的状态,这就要求政策系统在政策过程中消化利益的冲突,耗散利益争夺的能量,以达到一个稳定的秩序状态。从这个意义上看,和谐社会政策过程的实质,就是政策系统输入——输出中各方力量博弈并最终求得合作解的过程。

二、我国目前政策输入——输出的实然困境

我国目前政策的多元输入主体可以概括为三大系统:“利益表达系统”,它由政策涉及的利益相关人构成,可以是个人,也可以是群体,在我国,这一系统大致由政党、政府、公民、非政府组织组成,他们有各自的利益诉求,是政策输入的来源;“决策支持系统”,它由政策涉及的各行业专家学者组成,负责政策问题的发现和诊断,进行政策预测并参与具体的政策方案设计评估;“决策中枢系统”,它包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物,他们拥有法定的决策权,其基本功能是确认政策问题、确定政策目标并组织方案设计。这三大系统的互适过程直接影响到政策的输出,因而,如何使他们之间形成合力就成为构建和谐社会的政策过程需要考虑的因素。从目前情况看,这三大系统内部以及各系统输入——输出间存在着一系列困境,具体表现在以下几点:

社会分裂的加重使利益冲突明显,“利益表达系统”功能不足。和谐的社会需要和谐的政策,和谐的政策需要平衡多元的利益冲突,多元利益冲突的平衡又需要利益表达系统自身功能的强化,它可以用利益表达力度、向度来表示。利益表达力度是指表达的程度,即能在多大程度上合理表达自己的利益要求;利益表达向度是指利益表达的角度和层次,即以何种方式表达自己的利益。利益表达系统作为政策系统的输入起点,其表达的向度和力度直接影响到政策的输出。我国传统的“人治”观念及长官意志的行事作风使得利益表达作用未受到足够的重视,从利益表达向度来看体制内利益表达渠道不畅,从力度来看,表达内容在很大程度上受到多种因素的制约,表达的深度有限,且表达范围窄,多元的利益要求没法通过制度化的方式得以确认和解决,这直接造成政策输出不能综合反映出各利益团体的偏好,因而难以形成均衡的政策产出。

专家辅助职能有限,“决策支持系统”易于流于形式。和谐社会的公共政策,要求能统筹兼顾各利益主体,要求政策方案的选择与规划建立在充分论证基础上,要在政策出台前考虑政策的可行性,这一可行性既包括操作的可行性又包含价值可行性,这就需要充分发挥相关专家学者的决策论证作用,以使政策过程输出最优的政策方案。我国目前的“决策支持系统”有多种形式,有挂靠在各级政府内部的政策研究室,有政府资助的政策研究中心,有高校内部下设的政策研究所,也有官办或民办的政策咨询公司。然而,尽管这些决策支持系统在政策过程中利用自己的信息处理优势发挥了“智库”作用,但是,由于现行的决策体制仍然是“首长负责制”,也就是说最后的政策输出取决于首长的决定,因而,政策输出其实在很大程度上取决于决策者的个人经验和能力,政策咨询成果在多大程度上起作用取决决策者的重视程度和民主的意识。

派别群体利益关系未能理顺,“决策中枢系统”协调不力。“决策中枢系统”是政策输出的最后环节,也是政策输出的关键环节。中枢系统的职能是否协调,利益关系是否平衡直接决定着政策方案的优先顺序。然而目前,我国的“决策中枢系统”中党与政之间的分工混淆,以党代政,职能交叉现象在一定程度上存在,各系统部门间有着各自的价值和利益,这使得在政策过程中,多方在各自的格局中进行利益的再分配变得复杂。

三、和谐视角下政策输入——输出的路径方向

1. 确立“公平、正义”的政策价值取向

和谐社会是共融的社会,是正义的社会。“公平、正义”作为公共行政的精神始终被赋予政治的终极价值,美国当代著名哲学家罗尔斯在《正义论》中指出:人生而平等只是一种理论的构想,事实上因先天禀赋与后天社会地位、环境机遇的差别,人只会处于不平等的状态,这就造成了矛盾和冲突,解决之道只有通过体制的安排。一个正义的社会体制应当既保障个人基本自由,又能调节不平等的事实。他在其中概括了其正义观的一般表述:所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。政策输出也是一种利益最终分配方案,确立“公平、正义”的政策输出价值就是要在政策规划、选择过程中始终以“机会均等、利益均衡”为导向,政策方案的选择应综合考虑到政策相关者各方的利益,不偏袒、不唯上,最终形成资源的平等优化配置。

2. 建立“开放、协调”的政策利益表达机制

可靠的政策输出需要真实有效的政策输入,这是保证政策输出有效性、合理性的来源。而真实有效的政策输入就需要建立“开放、协调”的利益表达机制。这里的“开放”是指有畅通的利益表达渠道,有可操作的利益表达方式;“协调”是指各表达渠道之间存在着一个利益的梳理平台,是一个平行的操作平面,使各利益主体都能在体制内拥有话语权和选择权。具体到政策过程的实践中,就是要求政策制定过程中,通过建立合理的制度、机制,使得政策利益相关人都能参与到政策制定过程中,表达各自的利益诉求,并能通过合法的途径处理这些利益输入,使得政策方案的出台能够最大程度地反映各方的利益要求,从而增强公共政策的“回应性”。

3. 完善并加强政策过程中“决策支持系统”的“智库”功能

作为政策过程环节从政策论证、规划、方案选择、确定到政策执行和评估,支持系统贯穿始终。因而其功能与否在很大程度上决定着政策的质量和效度。完善并加强决策支持系统的“智库”功能,就是要用制度化甚至是法制化的方式确立专家咨询在政策过程中的地位,保证政策咨询在政策过程中的独立性,变政策咨询的参与性为主导性,真正发挥“智库”的支持功能。

4. 理顺“党政”关系、“职能”关系,增强“决策中枢系统”的协调能力

“决策中枢系统”的协调体现在立法、行政、司法三权职能之间的配合和“党政”之间的权责明晰。理顺党政关系,要求在政策过程中,党的职责是政治领导,也就是把握住政策方向,在关照全局的基础上确立政策目标,而具体的政策事由应交给各职能部门解决;理顺“职能”关系,要求在政策过程中,立法、行政、司法各自在自己的职能范围内赋予政策可操作性,使得政策输出具有程序的合法性与合理性。

参考文献:

[1]宁骚,公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2003年

[2]孙永怡,我国公民参与公共政策过程的十大困境 [J]. 中国行政管理,2006,(1).

[3]冯静、杨志云,利益视角下的公共政策过程分析 [J]. 中国行政管理,2009,(1).

个人简介:杨轶,女,1980,管理学硕士,现为中国民航大学安全学院公共事业管理教研室教师,研究方向为公共管理理论与实践。