浅谈国有企业内部控制

康文韬

摘要:内部控制是包括企业在内的所有组织和机构正常运转的制度基础,因此,强化企业的内部控制机制已经成为世界各国公司管理的重要手段。国有企业是我国国民经济的主力军,研究国有企业内部控制,对于改善我国国有企业的内部控制现状,保证会计信息的质量,有效地防范国有企业经营风险,维护财产和资源的安全完整,促进国有企业的有效经营,增强国有企业可持续发展能力,有着非常重要的意义。本文运用内部控制理论,总结我国国有企业内部控制系统内部控制现状,针对我国国企业内部控制中存在的问题提出了改进措施。

关键词:内部控制 国有企业

内部控制作为现代企业管理的重要内容,已历经百年沧桑,其理论和实践都得到了长足的发展,但内部控制得到我国企业的重视,只是近几年的事情,近年来我国政府相继出台了许多有关内部控制的法律法规,以解决当前一些企业事业单位内部管理混乱,控制弱化并降低企业经营风险。但由于我国企业的管理基础比较薄弱,存在控制环境不良、风险意识不强、内部控制执行不力、信息沟通不畅、内部监督不力等,所以我国企业内部控制机制的建设还有很长的路要走。

一、国有企业内部控制存在问题

1. 内部控制环境不够理想

企业的核心是企业中的人及其活动,人的活动在环境中进行。企业控制环境决定其他控制要素能否发挥作用,是内部控制其他要素发挥作用的基础,直接影响到企业内部控制的贯彻和执行以及企业内部控制目标的实现,是企业内部控制的核心。

(1)国有企业部分管理者对内部控制认识不足

国有企业管理者在建立一个有利的控制环境中起着关键性的作用。企业管理者的经营管理的观念、方式和风格,都会极大地影响控制环境。当今国有企业管理者对内部控制的认识不够,对内部控制理解比较片面,未能理解企业内部控制系统的全面含义。部分管理者认为内部控制就是相互牵制,不设置内部控制机构,有的管理者甚至把内部控制与发展和效益对立起来,只注意抓效益而对风险关注不够,有的管理者认为内部控制即是各种规章制度简单的汇总,没有制定必要的控制程序,使得内部控制得不到落实,有的管理者认为内部控制就是内部监督。

(2)企业部分员工的内部控制素养较低

内部控制是否有效,人的品质与自律是关键。内部控制是由人建立的,也要由人来行使的,如果企业内部行使控制职能的员工在心理上、技能上和行为方式上未能达到实施内部控制的基本要求,对内部控制的程序或措施经常误解、误判,那么再好的内部控制也很难充分发挥作用。

目前国有企业员工普遍对内部控制认识不足,内部控制素养比较低,导致内部控制缺乏企业员工的支持和理解,甚至对起约束作用的内部控制产生抵触心理,不利于企业的内部控制建设。因此,急切需要加强各级员工的素质,使他们清楚的认识到自己在企业、在内部控制系统中的位置和角色,并协调一致,才能使内部控制发挥作用。

(3)公司治理结构不完善

内部控制与公司治理结构有着紧密的联系,是互相保证和促进的关系。公司治理结构实际上是实行内部控制的制度环境,是促使内部控制有效运行、保证内部控制功能正常发挥的前提和基础。而内部控制在公司治理结构中担当的是内部管理监控系统的角色,是有利于企业管理者实现企业经营管理目标、完成目标管理的一种手段。

在我国的经济体制转轨过程中,国有企业也正在逐步建立现代公司制度。由于公司治理结构不够完善,所有权主体不明确,法人治理结构不健全,缺乏对企业经营者有效的激励与约束机制,使得企业经营者缺乏重视内部管理和控制的动力,影响了企业内部控制的建立与执行。国有企业目前公司治理机制不完善,有些根本未设立董事会、监事会,已经设立了的也没有完全起到应有的作用,基本由股东(国资委)在监管。

2. 内部控制活动不够完善

从国有企业的主要业务来看,主要有以下二方面的缺陷:

一是各具体业务层面,公司对具体经营业务层面上的业务流程的关键控制点没有进行系统的归纳和有针对性的设计控制措施。

二是内部控制制度体系还不健全,制度体系的层次性、规划性不强。

3. 内部控制监督需要加强

在监督方面,国有企业目前还没有形成有效的内部控制监督机制。没有建立定期的评估机制,日常监督没有得到良好的贯彻执行,导致企业内部控制方面存在的缺陷问题不能及时被发现,影响企业的健康运转。

有的国有企业虽设立有审计监察部门,但内部审计局限于传统的“财务监督”与偏重纪检监察角色,对内部控制制度进行评价、检查和提出管理建议方面依赖中介机构的管理建议书。

二、解决措施

1. 确立董事会在内部控制框架构建中的核心地位

从我国《公司法》规定的董事会、股东大会、总经理之间的权责划分看,董事会在公司管理中居于核心地位。董事会应该对公司内部控制的建立、完善和有效运行负责。

有的国有企业虽然都按《公司法》的要求设立了董事会,聘任了总经理班子(管理层),但实际上,董事会形同虚设,董事会的权责体系并未真正体现。国有企业的股东替代了董事会,董事会的权利被严重弱化。真正的法人治理结构并未建立,董事会监控作用严重弱化,并未发挥应有作用,甚至可以说是形同虚设,没有起到一个独立机构的应有作用。

所以应确立董事会在内部控制中的核心作用,将董事会的职责强化,将董事会与管理层分开,推行外部董事制度、不兼容制度,尽量杜绝决策、高层管理人员交叉任职,解决董事会独立性这一关键问题,并且为董事会发挥决策与监管作用设立了支持机构,即设立专业委员会。

2. 完善内部审计机构的设置及加强外部监管

内部审计是内部控制的一种特殊形式。内部审计是在一个组织内部对各种经营活动与控制系统的独立评价,以确定既定政策的程序是否贯彻,建立的标准是否遵循资源的利用、是否合理有效以及单位的目标是否达到。国有企业虽设立了内部审计机构,但由于公司治理结构不完整,导致审计机构的独立性、权威性不够,内部审计部门还未能充分发挥其应有的作用,所以企业要在加强审计人员自身素质培养的同时,完善审计职能,提高内部审计的独立性和权威性。

国有企业必须加强外部监管,前不久发生的五粮液事件,就有四川省社会科学院某法律教授坦言:“长期畸形而放纵的内部管理制度,不可避免给五粮液的利润外流打开后门。其实,任何体制僵化的大型国有企业,都会存在诸多类似情况,五粮液并非特例。因此,只有灵活而有效的外部监管,才能真正遏制违规行为的蔓延。”所以必须加强国有企业的外部监管。

3. 建立具有操作性的道德规范与行为准则,使其成为企业的一种文化

国企员工必须清醒地认识到,控制环境并不是内部控制系统赖以存在的内外部环境,即不是内部控制的环境,它本身就是内部控制的一个组成部分,是整个内控框架的基础。它塑造组织的控制文化,影响员工的控制意识;它支撑着整个内部控制框架,是推动控制工作的发动机;它奠定组织的风格和结构,并涉及到所有活动的核心—人,特别是人的控制觉悟;它还反映企业各级管理层对内部控制的要求。在我国现实中,管理层的监控并不是没有,而是远远没有强调到某种“控制文化”的程度。 所以要保证公司内部控制的有效实施,必须逐步形成国有企业的控制文化。

4. 设计完善合理的内部控制流程

在国有企业建立上能至顶,下能到底、左右到边的全空域控制与激励。一是在公司治理结构的框架内解决对董事会、总经理的控制、监督和激励问题,妥善处理国有资本出资人的角色。通过合理的薪酬激励制度实现管理层以企业价值最大化为目标;通过股东大会、监事会实现对董事会和总经理的监督与控制。上述控制主要是围绕着决策权进行的。二是在内部控制的框架下解决对总经理以下的业务执行部门与岗位的控制与激励问题。通过公司内部的岗位设置、人员配备、工作程序和行为手册的制订,解决业务执行系统中存在的机会主义行为。这种控制主要是围绕着执行权展开的,其直接目的有两个:其一,保证董事会的决策能得到彻底的贯彻与执行;其二,通过不相容岗位的分离、审批与执行、检查与记录、复核与盘点等方法防范业务执行过程中可能存在的损害资产安全、信息真实性和经济效益的行为发生。

总之,一切管理工作,必须从建立和健全内部控制制度开始;企业的一切决策,应统驭在完善的内部控制制度之下;企业的一切活动,都不能游离于内部控制制度之外。国有企业建立了完善的内部控制制度,必将得到更好的发展。

参考文献:

[1]蒋燕辉,会计监督与内部会计控制. 中国财政经济出版社. 2002.52-55.