社会转型时期我国金融法制建设问题研究

曲丽伟

摘要:在几年的时间里,我国已经制定了一批重要的金融法律、法规和规章,初步做到了有法可依。但是,我们也必须清醒地看到,我国金融立法在某些方面存在滞后的问题。本文重点阐述了中央银行的改革、商业银行的改革、非银行金融机构的改革等方面存在的法律问题,提出了一些相关见解。

关键词:金融 法制建设 改革 法制问题

我国金融立法在某些方面存在严重的滞后问题;并且还隐藏着较大的金融风险隐患。因此,就完善金融法制和严格依法办事而言,还存在很大的差距,如何把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道,仍是我国今后一个长时期的重要任务。

一、我国金融法制建设存在的问题

1. 关于中央银行的改革与法律问题

随着社会主义市场经济体制改革的深入和金融市场的发展,央行按行政区划设立中央银行分支机构的弊端日益突出。从我国暴露出来的诸多金融机构支付风险和重大金融违规案件看,部门干预、地方保护、人民银行省地分支机构与地方各方面的利益关系等因素,严重阻碍了央行金融监管的独立性、公正性和严肃性。这些问题与央行长期以来按行政区域设置人民银行省级分行的管理体制有很大关系。

2. 关于商业银行的改革与法律问题

当前,商业银行政策突出的问题是,如何进一步实行政企分开,落实商业银行经营自主权,切实增强自我约束和自我发展的能力,把国有商业银行办成真正意义上的商业银行。

第一,如何强化一级法人管理,完善统一法人制度。

采取总、分行制的商业银行,对外是一个独立法人。从法律上而言,分支机构不具有独立的法人地位,其民事责任由总行承担。因此,分行之间不应有相互存贷的市场交易行为,不能变成多级法人制的银行集团。多年来,我国各商业银行,尤其是国有独资商业银行表面上是一家银行,但由于各分行经营自主权过大,不仅分行之间相互进行市场交易,部分分行甚至未经总行授权就独立对外签约或投资组建新法人公司。

第二,如何处理商业银行不良资产,并保证商业银行依法开展业务。

从银行角度看,庞大的银行不良债权已成为国有商业银行金融风险的主要部分,已成为金融体制改革中的最大难题。相当部分不良贷款和应收利息是呆、坏帐,无法收回。银行系统资产质量与抗风险能力下降已成为危及整个宏观经济稳定的突出问题。

3. 关于非银行金融机构的改革和法律问题

近两年,我国已先后发生的中银信托被收购、万国证券被合并、光大国投因负债过重被重组、中农信、中创和广东国投被关闭等一系列重大事件,反映了一些非银行金融机构存在的严重问题。多年来,我国金融信托业运作不规范,偏离了以发挥中长期金融功能和财产管理功能为主的信托本业;采取种种手段与银行争存款,争资金;将高成本的资金大量投向房地产、证券等行业,市场风险极大。

4. 关于证券、期货市场和股份制改革运行的规范问题

近年来,我国证券、期货市场一直存在大量违法违规行为。股市和期货市场暴涨暴落,过度投机和金融犯罪行为时有发生,无一不同证券经营等中介机构的不规范行为密切相关,与我们相关的法律法规及配套的法规规章不健全有关。一些地方和部门把上市当作企业解困的办法,把上市当成扶贫的手段,却不注重按照《公司法》的要求转换企业内部的经营机制,建立现代企业制度。

5. 关于市场准入的法律问题

对金融机构市场准入控制是实现有效金融监管的首要环节。目前中国市场准入方面突出的问题是:非法设立金融机构和非法从事金融活动的问题还相当严重。社会乱办金融,严重冲击了正常的金融秩序。从法律角度而言,一些地方和部门在防范金融风险的第一道防线-市场准入上就留下了很大的隐患。当前,要认真宣传和坚决执行国务院《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》,取缔非法金融机构和非法金融业务。

6. 关于市场退出的法律问题

从法律角度而言,加强金融监管本身不能也不应绝对保证不出现金融机构的倒闭。当前我国地方性金融机构的风险问题十分突出。对严重资不抵债、不能支付到期债务、已经或即将引发群众挤兑的金融机构,要坚决依法关闭或破产,即采取市场退出的措施。1998年,中国人民银行先后关闭了问题严重的海南发展银行、中国新技术创业投资公司和广东国际信托投资公司等。这表明我国政府为防范金融风险、加强对金融机构监管,对无力偿债或是问题严重的金融机构不再采取以往的资产保全措施。这种果断措施保护了债权人的合法权益,维护了金融体系的稳定,对地方和全国化解金融风险是十分必要的;同时对其他机构也起到了较好的警示。

7. 关于加强外债管理的法律问题

改革开放以来,我国外债工作取得了巨大成绩,但是,其中存在的风险隐患也值得注意,如:外债增长速度过快;外债管理多头对外;金融机构是国家外债风险和企业外债风险的中介和桥梁;外商投资企业的外债有可能成为严重金融风险隐患;部分外债项目效益不佳,偿债困难;有的企业和金融机构利用其海外分支机构对外非法融资或变相借款,实际自己使用等。这些做法扩大了我国的外债规模,带来了潜在的债务风险。必须从法律上进一步严格规定,要严格控制外债规模,加强资本项目外汇管理,对外债总量和结构实行统一监管,保持外债的合理规模和结构;严禁非法对外融资,国家对各种形式的对外借款实行全口径管理;要严格规范境外融资担保;要认真清理对外借款机构,切实保证偿还外债。

8. 关于打击金融犯罪的法律问题

金融犯罪是典型的市场经济犯罪,与一般的经济犯罪相比,具有更大的社会危害性。为进一步打击金融犯罪,维护金融安全,1997年10月1日生效的新《刑法》增加了大量金融犯罪的规定,就金融犯罪做了专章规定,除证券、保险等方面的专门规定以外,还规定了货币、金融机构设置、信贷、集资、票证、外汇、洗钱、有价证券等方面的犯罪。金融领域中被犯罪化的行为多了,范围广了,刑罚重了。对金融安全的刑法保护充分表明了我国打击金融犯罪的决心,但是我们也应看到,新刑法对于有些新型的金融犯罪规定空白或模糊,不易操作,司法机关在执行时,操作上就有难度。

二、完善我国金融法制建设的建议

1. 加强完善金融立法、强化金融执法的研究

我国金融立法在某些重要领域还处于空白阶段,《信托法》、《期货法》等,是金融监管亟待加强的重点。建议加快、加强金融立法特别是期货、信托立法,健全、完善我国金融法律体系,尽快改变金融市场重要法律法规不全、某些重要金融活动无法可依的现象。

从维护社会主义经济金融秩序的严肃性出发,必须强化金融执法。要赋予中国人民银行、中国证监会、中国保监会等国家金融监管机构以重大的权力,并使之在运作上保持独立性。建议制定《金融处罚条例》,以提高央行金融监管依据的法律效力层次,增强金融监管的力度。

要大力整顿金融秩序,坚决取缔非法金融机构,严禁任何非法金融活动。要根据党中央、国务院的部署,尽快及时完成对本地区本系统各种形式的非法集资活动的清理和查处。要狠抓金融队伍特别是金融机构领导班子的建设,对金融机构和金融从业人员违法违规行为,要及时严肃从严处理。

2. 建立完善的金融监管体系,依法加强金融监管

就整个监管体系而言,国家对金融机构的监管是最高层次的刚性监管监督形式。目前我国实行的是中国人民银行、中国证监会和中国保监会的监管体系。中国人民银行新的管理体制运作后,央行要独立行使监管职能,确保金融政策的权威性和连贯性。而以经济区域设立的央行分支机构要突出依法监管、风险控制,强化整体监管功能,打破内部条块分割、各自为政的传统监管方式,形成监管合力。中国证监会今后应致力于建立集中统一的证券期货监管体系。在对全国证券监管机构实行垂直领导后,中国证监会派驻各地的监管机构要迅速转变观念,转变职能,把工作重点转到加强对证券期货业的监管、提高信息披露质量、防范和化解证券期货市场的风险上来。中国保监会要依法查处保险企业违法违规行为,坚决取缔非法设立的保险机构和保险中介机构,严肃查处高手续费、高返还、低费率等不正当竞争行为,建立保险业风险的评估与警系统,防范和化解保险业的风险。

3. 普及金融法律知识,增强金融法治意识

各级党政领导干部和广大企业领导,都要学一些金融基本知识和金融法律知识,加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解,提高运用和驾驭金融手段的本领,学会运用法律手段管理经济,增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力。要把是否掌握金融法律知识、具备金融法治观念作为金融系统干部和金融从业人员的必备素质,作为应当履行的义务,并作为考核晋升的依据。在加强金融法治意识的过程中,不仅要重视全社会信用观念的建立,还要加强公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念,从而为金融业的健康发展创造一个良好的法治环境。

参考文献 :

[1] 张圣翠,赵维加,国际服务贸易法与中国[M].上海:上海三联书店,2000.

[2] 许军珂,国际服务贸易法律与实务[M].北京:人民法院出版社,2000.

[3] 杨紫烜,经济法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2001.